IV SAB/Wr 45/14

IV SAB/Wr 45/14 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2014-06-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2014-03-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Julia Szczygielska
Lidia Serwiniowska
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 2449/14 - Wyrok NSA z 2016-04-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 6, art. 7 ust. 1, art. 10, art. 13, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
art. 76 ust. 1, art.77 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1
Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
Dz.U. 1998 nr 15 poz 64
par. 5 ust. 1 i 2, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 3, par. 12, par. 13 ust. 2, par. 18 ust. 2 i 5, par. 22 ust. 1 i 4, par. 38 ust. 1 i 5, par. 39 ust. 1, par. 53 ust. 1 i 4
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania  dyscyplinarnego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Mirosława Rozbicka -Ostrowska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant : st. sekr. sądowy Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi F. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia[...]. w części dotyczącej pkt. 2 w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność o jakiej mowa w pkt. I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 3 lutego 2014 r. Fundacja [...] zwróciła się do Wojewody D. o udostępnienie informacji publicznej w postaci "1) (...) kserokopii orzeczeń dyscyplinarnych wydanych w aktualnej kadencji przez Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Wojewodzie D., w których w składzie orzekającym uczestniczył [...]lub [...]lub [...]", 2) (...) kserokopii protokołów rozpraw ze spraw dyscyplinarnych w których orzekali członkowie komisji wymienieni w pkt 1)". Przy czym wnioskodawca nadmienił, że żądanej informacji domaga się w formie zanonimizowanej "co do osób nie będących funkcjonariuszami publicznymi."
W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewoda D. pismem z dnia
14 lutego 2014 r., przekazał stronie zanonimizowane kserokopie orzeczeń dyscyplinarnych, wydanych w aktualnej kadencji przez Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Wojewodzie D., w których składzie orzekającym uczestniczył [...]lub [...]lub [...]W odniesieniu do żądania objętego pkt 2 wniosku wskazał, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: u.d.i.p. Adresat wniosku przywołał brzmienie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP, stwierdzając, że żądana informacja nie dotyczy polityki wewnętrznej
i zagranicznej, ani też trybu działania władz publicznych ani państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego. Według Wojewody D., akta postępowania dyscyplinarnego nie są również dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, a sama sprawa nie dotyczy majątku publicznego. Dodatkowo wskazał, że postępowanie dyscyplinarne dla nauczycieli toczy się zgodnie z art. 77 w związku z art. 80 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 ze zm.)
i rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz.U. z 1998 r. nr 15, poz. 64). Przepisy przywołanego rozporządzenia, ustanawiające jawność rozpraw, nie przewidują udostępniania akt sprawy, sporządzania z nich oraz doręczania osobom trzecim jakichkolwiek odpisów.
W tym stanie faktycznym Fundacja [...]złożyła skargę do tutejszego Sądu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 3 lutego 2014 r. Zdaniem skarżącej Fundacji podmiot zobowiązany dopełnił obowiązku informacyjnego w zakresie pkt 1 wniosku. Natomiast w zakresie jego pkt 2 całkowicie zanegował publiczny charakter żądanej informacji. Zdaniem strony skarżącej protokół rozprawy przeprowadzonej przez organ dyscyplinarny jest dokumentem utrwalającym działanie tego organu, dotyczy trybu działania organu władzy publicznej, którym jest komisja dyscyplinarna.
W związku z tym negacja charakteru informacji przez organ jest nieuprawniona
i oznacza, że mamy do czynienia z bezczynnością podmiotu w załatwieniu wniosku
w zakresie pkt 2. W ocenie skarżącej Fundacji chybiona jest argumentacja organu, jakoby rozporządzenie MEN z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego miało stanowić przeszkodę w udostępnieniu informacji. Dostęp do informacji reguluje ustawa (Konstytucja RP i ustawa o dostępie do informacji publicznej), zaś wnioskodawca nie żąda udostępnienia akt sprawy, ale udostępnienia konkretnych, co do formy, dokumentów w sprawach dyscyplinarnych zakończonych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie.
Według Wojewody D., nie jest on podmiotem właściwym, zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zaś sama informacja (protokoły z rozpraw Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli) nie powinna zostać przekazana w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W jego ocenie analiza art. 4 ust. 1 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że właściwy w tych sprawach jest podmiot, który informację wytworzył, bądź dysponuje żądanymi danymi, o ile należy ona do materii informacji publicznej, a podmiot ten wykonuje zadania publiczne, bądź został wskazany w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako zobowiązany do udzielenia takich informacji (wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1931/04).
W tym kontekście Wojewoda Dolnośląski zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wśród podmiotów niebędących organami władzy publicznej, które jednak jako jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne obowiązane są do udzielania informacji publicznej, wymienia się np.: komisję dyscyplinarną dla członków korpusu służby cywilnej (sygn. akt IV SA/Po 6/13 - Wyrok WSA w Poznaniu), komisję dyscyplinarną dla izby skarbowej (sygn. akt II SA/Sz 536/12 - wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Bd 502/12 - wyrok WSA w Bydgoszczy), okręgową izbę lekarską (sygn. akt II SAB/Sz 26/12 - wyrok WSA w Szczecinie), a nawet oddział spółki akcyjnej (sygn. akt I OSK 1559/13 - wyrok NSA) lub przedsiębiorstwo energetyczne (sygn. akt I OSK 102/13 - wyrok NSA). W ocenie Wojewody, to właśnie kryterium sprawy z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej (a nie charakteru prawnego, struktury organizacyjnej lub funkcji) przesądza o zakwalifikowaniu danego podmiotu jako organu, który może wydać decyzję administracyjną, o której mowa w art. 16 ust. 1. Jednocześnie organ stwierdził, że postępowanie dyscyplinarne prowadzone przeciwko nauczycielowi ma mieszany, publiczno-pracowniczy charakter (wyrok WSA z 02.10.2012 r., sygn. akt
II SA/Bd 502/12, CBOSA) i przyznał ,że z uwagi na aspekty odpowiedzialności dyscyplinarnej, łączącej w sobie pierwiastek służbowy (publiczny) oraz pracowniczy (zobowiązaniowy), ogólnie traktowanym informacjom związanym z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego należy przypisać walor informacji publicznych (wyrok WSA z 10.07.2012 r., IV SAB/Wr 39/12, CBOSA). Jednak wspomniany publiczny charakter władztwa wykonywanego w postępowaniu dyscyplinarnym przemawia równocześnie za uznaniem, że to komisja dyscyplinarna dla nauczycieli jest "inną jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne" w rozumieniu w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, polegające w tym przypadku na orzekaniu o prawie do służby publicznej (wyrok WSA z 02.10.2012 r., sygn. akt II SA/Bd 502/12, CBOSA).
W tych sprawach to komisja, nie zaś wojewoda rozstrzyga sprawy indywidualne, sprawuje władztwo z zakresu odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli.
Zdaniem Wojewody D. udostępnianie orzeczeń komisji należy do sfery kierowania pracami komisji dyscyplinarnej i reprezentowania tej komisji - jako swego rodzaju jednostki organizacyjnej - do czego powołany jest jej przewodniczący. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego, przewodniczący komisji kieruje pracami komisji (...).
Stąd w ocenie Wojewody uznać należy, że podmiotem reprezentującym komisję dyscyplinarną, obowiązanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy do udostępnienia informacji publicznej związanej z działalnością orzeczniczą takiej komisji, jest jej przewodniczący (wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 6/13, oraz WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 502/12).
W kolei w zakresie udostępnienia protokołu z rozpraw ze spraw dyscyplinarnych organ uznał, że protokoły te nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że postępowanie dyscyplinarne dla nauczycieli toczy się zgodnie z art. 77 w związku z art. 80 ustawy Karta Nauczyciela i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego. Przepisy rozporządzenia nie przewidują udostępniania akt sprawy, sporządzania i doręczania osobom trzecim jakichkolwiek z nich odpisów. W tym zakresie organ odwołał się do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/13), w której sformułowano pogląd, wedle którego przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się wtedy, gdy "są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są np. art. 73 - 74 k.p.a., 156 i 321 k.p.k., § 94 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz.U. nr 38, poz. 249 ze zm.), art. 525 k.p.c., czy też art. 12a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)".
Organ zobowiązany zauważył, że na zasadzie § 39 ust. 1 w/w rozporządzenia w sprawie komisji dyscyplinarnych, z przebiegu rozprawy sporządza się protokół, który powinien zawierać oznaczenie jej miejsca i czasu oraz osób w niej uczestniczących, zwięzłe podanie treści wyjaśnień obwinionego, zeznań świadków, opinii biegłych i innych wyników postępowania dowodowego (...). Protokół powinien być sporządzony w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia orzeczenia dyscyplinarnego. Zgodnie zaś z § 54 rozporządzenia wzywanie i przesłuchiwanie świadków i biegłych w toku postępowania wyjaśniającego i przed komisją odbywa się w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z tego względu protokoły z rozprawy w postępowaniach dyscyplinarnych nauczycieli (utrwalające m.in. zeznania świadków i opinie biegłych) nie mogą być, w ocenie Wojewody Dolnośląskiego, ujawniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W tym zakresie odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej (do akt sprawy) zawierają przepisy art. 73- 74 k.p.a. Końcowo organ wywodził ,że w aktach sądowych i aktach postępowań przygotowawczych znajduje się szereg dokumentów i informacji, które udostępnione, nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi, mogą zagrozić naruszeniem praw strony do ochrony jej godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. W tym zakresie odwołał się również do piśmiennictwa , w którym wyrażano przekonanie, że udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty (por. Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym, Hanna Knysiak - Molczyk, Lexis Nexis, Warszawa 2013, s. 191).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – (zwanej dalej p.p.s.a)., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.
Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.) dalej u.d.i.p.. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie powołana ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów k. p. a. stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 tej ustawy. Pozostaje poza sporem w badanej sprawie, że stosowny wniosek strona skarżąca złożyła, zaś adresat wniosku Wojewoda D. załatwił przedmiotowy wniosek jedynie w części pkt 1 tj. w zakresie udostępnienia kserokopii żądanych orzeczeń dyscyplinarnych, wydanych w aktualnej kadencji przez Komisję Dyscyplinarną przy Wojewodzie D.
w określonym we wniosku składzie orzekającym .
W analizowanej sprawie przedmiotem wniesionej skargi jest zatem bezczynność Wojewody D. w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 3 lutego 2014 r. w części dotyczącej punktu 2, a więc żądania udostępnienia kserokopii protokołów rozpraw ze spraw dyscyplinarnych, w których orzekali członkowie komisji wymienieni w pkt 1 przedmiotowego wniosku.
W związku z tak sformułowanym żądaniem niezbędne jest ustalenie, czy
w stanie faktycznym niniejszej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek
o udzielenie informacji jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania. Niezbędne jest przy tym również rozstrzygnięcie, czy dane, o których udostępnienie zwrócił się skarżący, stanowią informację publiczną, bowiem charakter żądanej informacji determinuje formę udzielonej odpowiedzi. Jak wynika z ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot, do którego został złożony wniosek, w zależności od tych okoliczności, zobowiązany jest:
- udostępnić żądaną informację publiczną, w terminie wskazanym w art. 13 ustawy
(w formie czynności materialno-technicznej),
- wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy), bądź
- wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 ustawy).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przedmiotowa ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 tej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,
w szczególności:
1) organy władzy publicznej,
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że wyliczenie zawarte w powołanym przepisie nie ma wyczerpującego charakteru, niemniej jednak wskazuje na intencje ustawodawcy dotyczące określenia kategorii podmiotów objętych obowiązkiem udzielenia informacji. Jedną z kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej na podstawie cytowanego wyżej art. 4 ustawy są organy władzy publicznej . Nie ulega wątpliwości, że Wojewoda jest organem władzy publicznej i mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, wynikającym z art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Tym samym jest on podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwzględnieniem ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wymaga podkreślenia w tym miejscu ,że kwestia przypisania Wojewodzie Dolnośląskiemu statusu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dokumentacji wytworzonej w ramach i na użytek postępowania dyscyplinarnego dla nauczycieli , toczącego się przed komisją dyscyplinarną pierwszej instancji była już przedmiotem rozważań i oceny tutejszego Sądu w wyrokach z dnia 23 maja 2012r. sygn. akt IVSAB/Wr 28/12 , sygn. akt IVSAB /Wr 29/13, sygn. akt IVSAB/Wr 34/13 , wyroku z dnia 10 lipca 2012r. sygn. akt IVSAB/Wr 39/12 i odpowiednio w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012r., sygn. akt I OSK 2034/12; z dnia 6 grudnia 2012r., sygn. akt I OSK 2035/12; z dnia10 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 2318/12.
W powołanych wyżej wyrokach - z uwagi na skierowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej do podmiotu niewłaściwego tj. rzecznika dyscyplinarnego dla nauczycieli - Sąd analizował stan sprawy wyłącznie w ujęciu abstrakcyjnym, a mianowicie ustalał, czy działania podejmowane przez rzecznika dyscyplinarnego nauczycieli pozostają w związku z realizacją zadań publicznych oraz który podmiot jest właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku. I w takim też aspekcie uznał, że czynności podejmowane przez rzecznika dyscyplinarnego w ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego dotyczącego nauczyciela pozostają, co do zasady, w związku z realizacją zadań publicznych, wobec czego winny być rozpatrywane w kontekście dostępu do informacji publicznej. Natomiast rzecznik dyscyplinarny dla nauczycieli nie zalicza się do żadnej z kategorii podmiotów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, podmiotem obowiązanym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wytworzonej przez rzecznika dyscyplinarnego dla nauczycieli w związku z realizowanymi przez niego zadaniami publicznymi jest wojewoda jako organ władzy publicznej realizujący zadania administracji rządowej w województwie i dysponujący uprawnieniami pozwalającymi mu we własnym imieniu, w przypisanej formie występować na zewnątrz, w tym zwłaszcza ferować w tych sprawach decyzje lub inne akty albo czynności administracyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje ten pogląd i zasadniczy tok rozważań tutejszego Sądu , zaprezentowany w powyższych wyrokach .
Natomiast nie ma racji Wojewoda D. , kiedy wywodzi ,że podmiotem reprezentującym komisję dyscyplinarną ,obowiązanym na podstawie art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej związanej z działalnością orzeczniczą takiej komisji , jest jej przewodniczący . Zagadnieniem tym zajmował się również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyrokach z dnia 31 stycznia 2014r. sygn. IVSAB/Wr 199/13 , sygn. SAB/Wr 195/13. W ślad za wywodami zawartymi w wspomnianych wyrokach wskazać należy , że pozycja (status) przewodniczącego komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli przy wojewodzie ma swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), zaś szczegółowy zakres zadań (kompetencji) określony został w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. Nr 15, poz. 64). Istotne jest przy tym, że rozporządzenie to zgodnie uchwałą Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2011r., III PZP 1/11, nie utraciło mocy obowiązującej po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 lutego 2000r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela, co oznacza, że akt ten nadal obowiązuje. Powyższe stanowisko Sądu Najwyższego zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1831/12, LEX Nr 1328085). Zagadnienie odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli reguluje ustawa Karta Nauczyciela w rozdziale 10 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna". Przepis art. 77 ust.1 tej ustawy stanowi, że w sprawach dyscyplinarnych nauczycieli orzekają w pierwszej instancji komisje dyscyplinarne przy wojewodach dla nauczycieli wszystkich szkół na terenie województwa. Z kolei przepis art.79 ust.1 Karty Nauczyciel przewiduje ,że organ przy którym została powołana komisja dyscyplinarna wyznaczy, w drodze zarządzenia, dla każdej komisji dyscyplinarnej rzecznika dyscyplinarnego (...). Z przepisu § 13 ust.2 powołanego wyżej rozporządzenia wynika, że do zadań rzecznika dyscyplinarnego należy między innymi prowadzenie postępowania wyjaśniającego (pkt 1) oraz składanie do komisji wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego (pkt 2). Stosownie do art.80 ust.1 Karty Nauczyciela postępowanie dyscyplinarne wszczyna komisja dyscyplinarna na wniosek rzecznika dyscyplinarnego. Komisje dyscyplinarne wydają orzeczenia po przeprowadzeniu rozprawy oraz po wysłuchaniu głosów rzecznika dyscyplinarnego i obwinionego lub jego obrońcy (ust.2).
Z powyższej regulacji wynika zatem, że postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli składa się niejako z dwóch faz postępowania, a to fazy podejmowania i prowadzenia określonych czynności przez rzecznika dyscyplinarnego, oraz fazy postępowania prowadzonego przez komisję dyscyplinarną przy wojewodzie. Według § 7 ust.3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998r., członków komisji dyscyplinarnej , w tym przewodniczącego i jego zastępców, powołuje, odwołuje i ustala ich liczbę oraz funkcje, wojewoda lub właściwy minister, przy którym ta komisja działa, zwani dalej "organem, przy którym działa komisja", w porozumieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Stosownie do § 11 ust.1 tegoż rozporządzenia komisja dyscyplinarna pierwszej instancji orzeka w składzie trzyosobowym. Przy czym przewodniczącym składu orzekającego jest przewodniczący komisji albo wyznaczony przez niego zastępca , co wynika z ust.3 tego przepisu . Kompetencje przewodniczącego komisji określone zostały w przepisie § 12 omawianego rozporządzenia, który stanowi, że kieruje on pracami komisji, a w szczególności zaznajamia się z każdą sprawą wpływającą do komisji (pkt 1), ustala składy orzekające, powołuje przewodniczącego składu, jeżeli sam nie przewodniczy składowi, oraz wyznacza termin pierwszego posiedzenia składu (pkt 2), zapewnia szybki i sprawny przebieg postępowania dyscyplinarnego, a także zgodność postępowania z obowiązującymi przepisami (pkt 3). Według § 22 ust.1 tego rozporządzenia do zadań przewodniczącego komisji należy także wyznaczanie składu orzekającego, jak i zawiadamianie o terminie rozprawy rzecznika dyscyplinarnego oraz wzywanie na rozprawę obwinionego, jego obrońcę oraz świadków i biegłych (§ 26 ust.1 rozporządzenia).
Zdaniem Sądu wynikające z rozporządzenia w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli (...) , uprawnienia w jakie wyposażony został przewodniczący komisji dyscyplinarnej przy wojewodzie, nie pozwalają na przyjęcie, że przewodniczący tej komisji jest władny występować we własnym imieniu na zewnątrz z informacjami w sprawach objętych postępowaniem dyscyplinarnym,
w tym zwłaszcza wydawać we własnym imieniu decyzje, bądź inne akty, jako, że posiadane przez przewodniczącego komisji dyscyplinarnej uprawnienia ograniczają się w istocie do czynności natury techniczno - organizacyjnych, jako, że związane są z funkcją organizacyjną i kierowaniem pracami komisji .( zob. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2014r. sygn. IVSAB/Wr 199/13 , sygn. SAB/Wr 195/13). Z tych względów nie można przyporządkować Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. do żadnej z kategorii podmiotów, o jakich mowa w cyt. wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wskazać w tym miejscu również należy , że skoro postępowanie wyjaśniające prowadzone przez rzecznika dyscyplinarnego dla nauczycieli , w ujęciu systematyki ustawowej przyjętej w Karcie Nauczyciela, jest częścią szerzej rozumianego postępowania dyscyplinarnego, to idąc tym tokiem rozumowania uznać należy, że również komisja dyscyplinarna dla nauczycieli przy wojewodzie nie jest podmiotem, o którym jest mowa w art.4 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem prowadzone przed tą komisją postępowanie jest niewątpliwie dalszym ciągiem czynności podejmowanych w ramach postępowania w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli.
Reasumując tę cześć rozważań stwierdzić należy, że w badanej sprawie to Wojewoda Dolnośląski jako organ władzy publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem, o którym mowa w art.4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. do którego winno było być skierowane żądanie strony skarżącej o udostępnienie informacji, mającej walor informacji publicznej. Wskazaną argumentację już tylko posiłkowo wzmacnia i to, że zarówno obsługę komisji dyscyplinarnej zapewnia organ, przy którym działa ta komisja działa, jak również poniesione wydatki w toku postępowania wyjaśniającego oraz w postępowaniu przed komisja pokrywa organ, przy którym działa komisja , co wprost wynika z § 53 ust.1 i ust.4 rozporządzenia w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli (...).
Natomiast pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wedle którego informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności wymienionych w art. 6 u.d.i.p.. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Natomiast jest rzeczą oczywistą, że taka forma informacji publicznej może być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń wynikających z treści art. 5 ustawy.
Nie budzi wątpliwości ,że we współczesnym państwie podstawowym źródłem i nośnikiem informacji publicznej są dokumenty dotyczące działalności podmiotów wskazanych w art.4 ust.1 u.d.i.p. Przy czym charakter regulacji zamieszczonej w treści art.61 Konstytucji zdaje się przemawiać za szerokim rozumieniem pojęcia "dostępu do dokumentów" . Przyjąć więc można , że regulacja konstytucyjna ma charakter otwarty i obejmuje swym zakresem każdy dokument , który odnosi się do działalności podmiotów , o których mowa w art.4 ust.1 u.d.i.p. W takim ujęciu wszystkie dokumenty niezależnie od ich charakteru ( sposobu utrwalenia) , muszą zostać objęte roszczeniem o udostępnienie. Wystarczającą przesłanką byłby ich związek z działalnością zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej . Założenie takie wydaje się także uzasadnione ze względu na sprecyzowanie w art.61 ust.3 Konstytucji ograniczeń dostępu , których ziszczenie się w określonych sytuacjach powinno powodować skutek nieudostępnienia informacji o działalności organów i funkcjonariuszy publicznych ( zob. M. Jabłoński , Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentu , Wrocław 2013, s. 41) .
Przechodząc zatem od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że analiza materiału aktowego sprawy wskazuje na to , że we wniosku z dnia 3 lutego 20-14r. r. strona skarżąca domagała się:
- po pierwsze , kserokopii orzeczeń dyscyplinarnych , wydanych w aktualnej kadencji przez Komisję Dyscyplinarną przy Wojewodzie D. w określonym we wniosku składzie orzekającym ,
- po drugie, udostępnienia kserokopii protokołów rozpraw ze spraw dyscyplinarnych, w których orzekali członkowie komisji wymienieni w pkt 1 przedmiotowego wniosku.
Nie ulega zatem wątpliwości, że objęte wnioskiem informacje dotyczą kwestii związanych z postępowaniem dyscyplinarnym prowadzonym wobec nauczycieli.
W związku z tym ocena zasadności skargi na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego wymaga w pierwszej kolejności przywołania przepisów normujących odpowiedzialność dyscyplinarną nauczycieli Odpowiedzialność dyscyplinarna nauczycieli uregulowana została w Rozdziale 10 ustawy Karty Nauczyciela w art. 75 -85. Zgodnie z art.80 ust. 2 tej ustawy komisje dyscyplinarne wydają orzeczenia po przeprowadzeniu rozprawy oraz po wysłuchaniu głosów rzecznika dyscyplinarnego i obwinionego lub jego obrońcy. Wydane w oparciu o przepis art. 85 ww. ustawy rozporządzenie rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego określa szczegółowy tryb postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli. Według § 5 ust. 1 tegoż rozporządzenia rozprawa dyscyplinarna jest jawna. Przy czym przewodniczący składu orzekającego może wyłączyć jawność rozprawy w całości lub jej części na wniosek stron albo z własnej inicjatywy, ze względu na moralność, porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes prywatny (§ 5 ust. 2 rozporządzenia ). We wskazanym wyżej rozporządzeniu kompleksowo uregulowano kwestie dotyczące dostępu do akt sprawy postępowania wyjaśniającego (§ 18 ust. 5) i dyscyplinarnego (§ 27) oraz kwestię doręczeń odpisów wniosków i postanowień wydanych w toku postępowania (§ 18 ust. 2 i § 22 ust. 4 ). Przy czym dostęp do akt sprawy i znajdujących się w nich dokumentów do czasu rozpoczęcia rozprawy mają wyłącznie osoby wskazane w § 27 rozporządzenia. Z przebiegu rozprawy sporządza się protokół, który powinien zawierać oznaczenie jej miejsca i czasu oraz osób w niej uczestniczących, zwięzłe podanie treści wyjaśnień obwinionego, zeznań świadków, opinii biegłych i innych wyników postępowania dowodowego, przytoczenie wniosków i oświadczeń rzecznika dyscyplinarnego oraz obrońcy, jak również postanowienia składu orzekającego oraz w miarę potrzeby stwierdzenie innych okoliczności dotyczących przebiegu rozprawy, a także informacje o jej wyniku. Protokół powinien być sporządzony w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia orzeczenia dyscyplinarnego. ( § 39 ust.1 rozporządzenia ) . Jednocześnie przepis § 38 ust. 5 rozporządzenia określa w sposób enumeratywny i wyczerpujący krąg podmiotów, którym doręcza się orzeczenie komisji dyscyplinarnej . Według przepisu § 38 ust. 1 rozporządzenia przewodniczący składu orzekającego ogłasza orzeczenie bezpośrednio po naradzie i przytacza ustnie jego motywy . Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, orzeczenia ogłaszane są jawnie , z czego - zdaniem Sądu - można wysnuć zasadny wniosek, że treść orzeczenia jest jawna, a więc powinna być udostępniona jako informacja publiczna. Zwłaszcza, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to , że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Natomiast wynik postępowania dyscyplinarnego toczącego się w stosunku do nauczyciela ma jak najbardziej związek z pełnioną przez niego funkcją, a ponadto dla opinii publicznej ważna jest treść orzeczenia dyscyplinarnego. Nauczyciel, który kształci dzieci i młodzież winien spełniać określone kryteria merytoryczne i moralne , zaś sprzeczne z interesem lokalnego i zawodowego środowiska oraz szkoły byłoby utajnianie dotyczących go orzeczeń dyscyplinarnych. Nie ulega również wątpliwości, że prawo do prywatności nie chroni nauczyciela jako osoby pełniącej funkcję publiczną, w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tej funkcji, a wynik postępowania dyscyplinarnego prowadzonego wobec nauczyciela z całą pewnością pozostaje w związku z pełnioną przez niego funkcją.
Rekapitulując powyższe rozważania stwierdzić należy ,że informacja o treści prawomocnego orzeczenia komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli , orzekającej o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych , o których mowa w art. 76 ust.1 ustawy Karta Nauczyciela oraz inne orzeczenia i dokumenty wytworzone przez komisję dyscyplinarną dla nauczycieli , w tym protokół z przebiegu rozprawy dyscyplinarnej mają walor informacji publicznej i mogą podlegać udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy zachowaniu ochrony prawa do prywatności i tajemnic ustawowo chronionych . Zważywszy, że wskazane wyżej rozporządzenie z z dnia 22 stycznia 1998r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego w ogóle nie reguluje kwestii dostępu do akt zakończonego postępowania dyscyplinarnego i znajdujących się w tych aktach dokumentów. Natomiast rozdział 5 tego rozporządzenia zatytułowany "Postępowanie dyscyplinarne w pierwszej instancji" stanowi kompletną regulację w tym zakresie
i w bardzo wąskim zakresie omawiane rozporządzenie odsyła do przepisów postepowania administracyjnego, a mianowicie do wzywania i przesłuchiwania świadków i biegłych w toku postepowania wyjaśniającego i przed komisją dyscyplinarną, o czym stanowi § 54 tego rozporządzenia. W związku z tym nie ma racji Wojewoda Dolnośląski, kiedy wywodzi, że w tym zakresie odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej (do akt sprawy dyscyplinarnej) zawierają przepisy art. 73-74 k.p.a. Wobec braku wyraźnego odesłania do odpowiedniego stosowania tych przepisów zarówno w rozdziale 10 Karty Nauczyciela dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli, jak i w rozporządzeniu z dnia 22 stycznia 1998r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli ( ...) nie ma podstaw do ich zastosowania .
Jak wynika z materiału aktowego analizowanej sprawy podmiot zobowiązany, Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na wniosek strony skarżącej nie miał wątpliwości co do obowiązku przekazania jej dokumentów związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w postaci kserokopii orzeczeń dyscyplinarnych wydanych w określonym we wniosku składzie orzekającym . Natomiast w odniesieniu do żądania objętego pkt 2 przedmiotowego wniosku pozostaje on niezałatwiony. Załatwienie wniosku tylko w pewnym zakresie świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie może bowiem o braku bezczynności w załatwieniu sprawy przesądzać jakiekolwiek zachowanie czy rozstrzygnięcie wydane przez organ, nie obejmujące swym zakresem całości żądania. Tym samym pod adresem organu musi być skutecznie wyartykułowany zarzut bezczynności .
Ocena w takim kontekście dotychczasowych działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, o którym była mowa wyżej, uzasadnia zarzut jego bezczynności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, wedle którego rozpoznanie części wniosku nie zwalnia organu od zarzutu bezczynności ( por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011r. sygn. akt I OSK 125/11). Podkreślić w tym miejscu należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Natomiast nie do zaakceptowania jest stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności.
Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z w zakresie pytania objętego punktem 2 , bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: udzielił żądanych kserokopii dokumentów (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia.
W ocenie Sądu stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku strony skarżącego w części dotyczącej rozpoznania go w zakresie pytania drugiego nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym pkt 2 , z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności uznając, że dokumenty , o które zwrócił się skarżący, mają walor informacji publicznych należy je udostępnić, bądź odmówić ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej.
Z tych względów na podstawie art. 149 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.