IV SAB/Wr 445/25

IV SAB/Wr 445/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Aneta Brzezińska
Daria Gawlak-Nowakowska /sprawozdawca/
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na bezczynność S. sp. z o.o. we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 30 sierpnia 2024 r. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi S. z siedzibą w W. (dalej: Strona, Wnioskodawca, S.) jest bezczynność S1. Sp. z o.o. z siedzibą we W1. (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 30 sierpnia 2024r.
Wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2024 r. S. za pomocą poczty elektronicznej zwróciło się do organu o udzielenia informacji publicznej poprzez udostępnienie:
1. analiz prawnych opracowanych przez B. C. zgodnie z umową Spółki z 1 lipca 2022 r. Wykaz wnioskowanych analiz: 1) Analiza prawna przyjęcia obcych nakładów na środek trwały przez spółkę komunalną, forma, podstawa prawna. 2) Przesłanki odpowiedzialności zarządu spółki komunalnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie art. 17 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. 3) Przesłanki umorzenia postępowania upadłościowego oraz ewentualna odpowiedzialność zgłaszającego wniosek o upadłość wynikająca z art. 34 ustawy prawo upadłościowe. 4) Zakres wyłączenia z udostępnienia informacji publicznej oparty na tajemnicy przedsiębiorstwa i tajemnicy przedsiębiorcy - analiza orzecznictwa sądowego. 5) Skarga pauliańska możliwość zastosowania, termin zastosowania i ewentualne ograniczenia. 6) Możliwość prowadzenia działalności gastronomicznej, łącznie z koncesją na sprzedaż alkoholi, przez spółkę samorządową, analiza orzecznictwa oraz analiza czynność kontrolnych RIO i NIK, ewentualne zastrzeżenia, forma prawna wprowadzenia takiego przedmiotu działalności gastronomicznej.
2. dokumentów potwierdzających wypłacenie wynagrodzenia na podstawie wystawianych rachunków przez Wykonawcę – B. C.
Strona wskazała, że wnioskowane informacje w postaci skanów prosi o przesłanie na wskazany na adres mail.
W dniu 6 września 2024 r. organ poinformował Wnioskodawcę o zakończeniu postępowania związanego z rozpoznaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 30 sierpnia 2024 r. wyznaczając termin 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów oraz ewentualnego zgłoszenia żądań zgodnie z art. 10 k.p.a.
Decyzją z dnia 20 września 2024 r. organ działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) w zakresie udzielenia informacji publicznej poprzez udostępnienie analiz prawnych opracowanych przez B. C. zgodnie z umową Spółki z 1 lipca 2022 r. tj. wykazu wnioskowanych analiz: 1) Analiza prawna przyjęcia obcych nakładów na środek trwały przez spółkę komunalną, forma, podstawa prawna. 2) Przesłanki odpowiedzialności zarządu spółki komunalnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie art. 17 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. 3) Przesłanki umorzenia postępowania upadłościowego oraz ewentualna odpowiedzialność zgłaszającego wniosek p upadłość wynikająca z art. 34 ustawy prawo upadłościowe. 4) Zakres wyłączenia z udostępnienia informacji publicznej oparty na tajemnicy przedsiębiorstwa i tajemnicy przedsiębiorcy - analiza orzecznictwa sądowego. 5) Skarga pauliańska możliwość zastosowania, termin zastosowania i ewentualne ograniczenia. 6) Możliwość prowadzenia działalności gastronomicznej, łącznie z koncesją na sprzedaż alkoholi, przez spółkę samorządową, analiza orzecznictwa oraz analiza czynności kontrolnych RIO i NIK, ewentualne zastrzeżenia, forma prawna wprowadzenia takiego przedmiotu działalności gastronomicznej – odmówił udostępnienia żądanych informacji w postaci analiz prawnych sporządzonych przez B. C., na podstawie w art. 1 ust. 1, oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 4 u.d.i.p. ze względu na brak spełniania przez te dokumenty zakresu informacji publicznych, a noszących jedynie znaczenie dokumentów wewnętrznych Spółki, które nie wiązały Spółki w zakresie podjęcia określonych działań lub czynności przewidzianych określonymi procedurami lub nie były podstawą do podejmowania wewnętrznych aktów prawnych, a służyły jedynie do wypracowania poglądu i ewentualnych decyzji zarządczych, czynności organizacyjnych lub czynności cywilnoprawnych związanych z bieżącym funkcjonowaniem spółki i nie związanymi co do zasady z realizacją zadań publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 lutego 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 506/24 uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz Strony zwrot kosztów postępowania sądowego. W ocenie Sądu stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji wymaga weryfikacji, a sama decyzja uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Sąd wskazał, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony: 1. przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej, 2. przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., 3. przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, bądź 4. przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Sąd wskazał, że przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p., stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji, ma zastosowanie jedynie w dwóch przypadkach, tj. wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania oraz spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Niedopuszczalne jest zaś wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu komentowanej ustawy. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12 oraz z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 872/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jeżeli zatem wnioskodawca żąda informacji publicznych, które nie mają charakteru informacji publicznych, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016 r., str. 314 - 315). Innymi słowy, jeżeli ustawa nie znajduje zastosowania w konkretnej sprawie, to nie można wykonać dyspozycji jej art. 16, nakazującego wydanie decyzji administracyjnej w razie odmowy udzielenia informacji. Sąd stwierdził, że skoro organ uznał, że żądane przez Wnioskodawcę analizy prawne nie stanowią informacji publicznej, to wydana na tej podstawie decyzja odmawiającą udostępnienia informacji publicznej jest wadliwa i konieczne jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Tak, jak już bowiem podkreślono wyżej, w przypadku uznania, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, brak jest podstaw do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji podstaw do wydawania decyzji w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Końcowo wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Odpis wyroku z dnia 25 lutego 2025 r. wraz z uzasadnieniem doręczono organowi w dniu 14 marca 2025 r.
Organ pismem z dnia 19 marca 2025 r. w sprawie wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 30 sierpnia 2024 r. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2025 r. (sygn. akt IV SA/Wr 506/24) uchylającym decyzję z dnia 20 września 2024 r. w sprawie wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 30 sierpnia 2024 r., poinformował co następuje: "Odpowiedź na punkt drugi dokumentów potwierdzających wypłacenie wynagrodzenia na podstawie wystawianych rachunków przez Wykonawcę – B. C., została udzielona poprzez przesłanie skanów odpowiednich dokumentów drogą elektroniczną. Odpowiedź na punkt pierwszy przedmiotowego pisma, wnoszący o udostępnienie analiz prawnych opracowanych przez B. C. zgodnie z umową Spółki z 1 lipca 2022 r. nie może zostać udzielona w trybie Ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na wewnętrzny charakter dokumentów – zgodnie z Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2025 r. (sygn. Akt IV SA/Wr 506/24)".
Strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 18 kwietnia 2025 r. za pośrednictwem organu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w przedmiocie wniosku S. z dnia 30 sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji w zakresie analiz i opinii sporządzonych przez B. C.
Strona zarzuciła naruszenie:
1. Art. 61 ust. 1, i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie Skarżącemu informacji w postaci sporządzonych przez B. C. w ramach zawartej ze spółką umowy wskazanych opinii prawnych, pomimo braku podstaw do ich niezastosowania i odmowy udostępnienia wnioskowanych danych;
2. Art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.), poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie Skarżącemu informacji w postaci sporządzonych przez B. C. w ramach zawartej ze spółką umowy wskazanych opinii prawnych, pomimo braku podstaw do ich zastosowania i odmowy udostępnienia Skarżącemu wnioskowanych danych;
3. Art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez błędne uznanie, iż można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie.
W związku z powyższym wniosła o: zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 30 sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia analiz i opinii sporządzonych przez B. C.; stwierdzenie , ze bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 164 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi opisała stan faktyczny sprawy i wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Stosownie natomiast do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Powyższe dotyczy w szczególności informacji o których mowa w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Strona podkreśliła, że prawo do informacji jest prawem konstytucyjnym, a ustawa o dostępie do informacji publicznej posługując się określeniem "w szczególności" pozwala na jak najszerszą kontrolę instytucji publicznych. W demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2010r. w sprawie II SA/Wa 933/10). Organ odmowę udostępnienia Stronie wnioskowanej informacji uzasadnił okolicznością, iż sporządzone przez B. C. opinie miałyby mieć charakter dokumentu wewnętrznego, przez co nie mogą zostać uznane za informację publiczną. Co więcej, Spółka wskazała, iż czyni to "zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2025 r.". Jak już Strona podkreślała, ograniczenie prawa konstytucyjnego ma charakter wyjątkowy i może nastąpić ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W szczególności więc za takie wyłączenie nie można uznać okoliczności, iż wnioskowane dokumenty miałyby stanowić dokumenty wewnętrzne Spółki. Żadna ustawa nie definiuje bowiem pojęcia dokumentu wewnętrznego, a już na pewno nie stanowi o wyłączeniu prawa do informacji ze względu na "wewnętrzny" charakter dokumentu. Innymi słowy, organ posłużył się pojęciem nigdzie niezdefiniowanym, aby ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji. Pojęcie dokumentu wewnętrznego nie funkcjonuje w ustawie o dostępie do informacji publicznej i zostało wytworzone przez orzecznictwo sądowe. Konstytucyjnego prawa do informacji nie można jednak ograniczać w dowolny sposób, który nie ma oparcia w przepisie ustawowym. "Praktyka taka wydaje się nie tylko sprzeczna z treścią art. 61 Konstytucji RP, ale jest również nielogiczna ze względu na ukształtowaną zasadę ustawowego definiowania wyjątków od reguły, według której domniemywa się, że każda informacja dotycząca działalności zobowiązanego i znajdująca się w jego posiadaniu jest informacją publiczną (M. Jabłoński, "Dokument wewnętrzny" i jego udostępnienie na podstawie Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, w: Aktualne wyzwania ochrony wolności i praw jednostki. Prace uczniów i współpracowników dedykowane Profesorowi Bogusławowi Banaszakowi, Wrocław 2014, s. 100). S. podkreśliło również, iż organ w żaden sposób nie wskazał, dlaczego opinie prawne sporządzone przez radnego, zatrudnionego w spółce miejskiej i pobierającego z tego tytułu wynagrodzenie ze środków publicznych miałoby stanowić dokument wewnętrzny. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Organ jest spółką komunalną, wydatkuje środki publiczne i to wydatkowanie powinno być transparentne. Ma to tym większe znaczenie, iż Spółka od kilku lat wykazuje znaczącą stratę. Mimo powyższego, zleca sporządzanie ekspertyz, analiz orzecznictwa sądowego podmiotowi zewnętrznemu, który w dodatku pełni funkcję radnego miejskiego. W tym kontekście kontrola sposobu wydatkowania środków publicznych i zasadności takiego wydatkowania powinna być oczywista. To nie charakter dokumentu przesądza o tym, że nie stanowi on informacji publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt: III SAB/Gd 127/24). O tym, czy dany dokument/opinia powinien zostać udostępniony decyduje przede wszystkim cel, w jakim został on opracowany (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 17 marca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 19/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 104/17). Nie można więc uznać - tak jak chciałby tego organ - że przez sam fakt, iż coś jest opinią, nie podlega to udostępnieniu. Następnie Strona wskazała, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § la p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie I OSK 675/12). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Mając na względzie powyższe, w ocenie Strony uznać należy, iż organ odmawiając jej dostępu do informacji publicznej w sposób w sposób oczywisty naruszył przepisy Konstytucji i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreśliła przy tym, iż wskazywany przez Spółkę wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2025 r. w sprawie IVSA/Wr 506/24 w żaden sposób nie przesądził o tym, czy wnioskowana przez S. informacja jest informacją publiczną. Z ww. wyroku wynika jedynie, iż w sytuacji, jeśli organ uznał, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną nie powinien był wydawać decyzji. Tym samym, konieczny stał się również wniosek Strony o wymierzenie organowi kary grzywny. Kara grzywny powinna być bowiem sankcją za naruszenie konstytucyjnego prawa i pełnić funkcję prewencyjną. Jej celem powinno być zapobieżenie notorycznym naruszeniom prawa do informacji.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Zarządzeniem z dnia 21 sierpnia 2025 r. zobowiązano pełnomocnika organu do złożenia analiz prawnych opracowanych przez B. C. zgodnie z umową Spółki z 1 lipca 2022 r. (k:46 akt sprawy sądowej).
Pismem z dnia 1 września 2025 r. pełnomocnik organu przedłożył 6 analiz prawnych sporządzonych przez B. C. (k: 51 akt sprawy sądowej).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem jest bezczynność organu.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w sprawie niniejszej - przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W świetle powołanej ustawy, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje
w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
W przypadku, gdy wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p., może kwestionować stanowisko tego podmiotu wnosząc skargę na bezczynność
w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji, czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.
Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W rozpoznawanej sprawie nie ma sporu, że S1. Sp. z o.o. z siedzibą we W1.rocławiu jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.
Spór między stronami dotyczy oceny tego, czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji oceny prawidłowości zastosowanej przez organ prawnej formy działania. Podkreślenia bowiem wymaga, że zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Ustalenie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną czyni skargę na bezczynność bezzasadną.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I sygn. akt OSK 2093/14). Skoro zatem ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania.
W konsekwencji, zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa).
Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).
Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np. opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, nie stanowią informacji publicznej różnego rodzaju materiały znajdujące się co prawda w posiadaniu organu, których jednak zawartość (treść) intelektualna nie została użyta przez organ przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw publicznych, a przez to materiały te nie nabrały cech dokumentów urzędowych (w tej materii porównaj także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 331/14 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 748/13, z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 702/13 i z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 9/14; wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 586/14; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14).
W szczególności podkreślenia wymaga, iż analizy prawne, opinie prawne nie są tożsame z opiniami wydawanymi przez organy, do których odnosi się art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugi u.d.i.p. Analizy prawne są niewiążącą organ poradą, wskazówką co do treści przepisów, potencjalnych kierunków działania, analizą sytuacji prawnej. Natomiast opinia wydawana przez dany organ musi wynikać z przesłanki prawnej, uzasadniającej jej wydanie i musi stanowić wiążący pogląd lub stanowisko tego organu w danej sprawie.
Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań, czy też o analizie sporządzanej na potrzeby organu, która nie ma charakteru wiążącego, a jedynie służy poszerzeniu spektrum informacji potrzebnych organowi do zajęcia określonego stanowiska. Związana z dostępem do informacji publicznej kontrola społeczna nie jest konieczna, ani potrzebna na każdym etapie procesu decyzyjnego, lecz w zasadzie na jego końcu, w zakresie podjętej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2967/21).
Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że realizując spoczywający na sądzie administracyjnym obowiązek kontroli dokumentów źródłowych będących przedmiotem wniosku i dokonania ich oceny (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13, publ. CBOSA) Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zapoznał się z materiałem będącym przedmiotem skargi. W ocenie Sądu stwierdzić należy, że wnioskowane w punkcie 1 wniosku analizy prawne mają na celu poszerzenie wiedzy teoretycznej, jak też praktycznej organu w tematyce prawnej, której dotyczą. Zawierają bowiem materiał analityczny odnoszący się do konkretnych zagadnień prawnych. Przedmiotowe analizy nie przesądzają o kierunku działań organu, nie zawierają propozycji załatwienia sprawy o charakterze publicznym, a informacje potrzebne organowi, które mogą zostać wykorzystane w przyszłym procesie decyzyjnym. Nie są wiążące dla organu. Nie można zatem uznać, że zawierają one informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stanowią zatem dokumenty wewnętrzne. Nie posiadają bowiem waloru oficjalności, który pozwoliłby na zakwalifikowanie ich jako informacji publicznej.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organ nie pozostawał w bezczynności. Organ udzielił bowiem, w ustawowym terminie 14 dni, odpowiedzi na wniosek Strony (po otrzymaniu w dniu 15 marca 2025 r. wyroku tutejszego Sądu z dnia 25 lutego 2025 r.), informując, że żądana w pkt 1 wniosku informacja - analizy prawne opracowane przez B. C. zgodnie z umową Spółki z 1 lipca 2022 r. - nie może zostać udzielona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na wewnętrzny charakter dokumentów. W świetle akt sprawy stanowisko to jest prawidłowe. Skoro żądane informacje nie mają charakteru publicznego, organ mógł rozpoznać wniosek poprzez poinformowanie o tym Strony w formie zwykłego pisma, co uczynił w pismem z dnia 19 marca 2025 r.
W przypadku bowiem, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., właściwą formą załatwienia wniosku jest właśnie pismo organu zawiadamiające o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zarzuty i argumentacja skargi nie zasługują zatem na uwzględnienie.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku