IV SAB/Wr 440/25

IV SAB/Wr 440/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk
Ewa Kamieniecka /przewodniczący/
Marta Pająkiewicz-Kremis /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 858
art. 23 ust. 1
Ustawa z dnia 15 maja 2024 r. o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowywaniu dziecka
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o świadczenie aktywnie w żłobku I. stwierdza, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 1 października 2024 r., która to bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do załatwienia sprawy; III. oddala dalej idącą skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 3 stycznia 2025 r. M. H. (dalej: strona, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność oraz przewlekłość Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) w rozpatrzeniu wniosku o świadczenie "aktywnie w żłobku" na córkę K. H.
W treści skargi skarżący wskazał, że w dniu 1 października 2024 r. złożył elektroniczny wniosek o świadczenie "aktywnie w żłobku" dla swojej córki, który to wniosek na dzień wniesienia skargi nie został rozpatrzony, a złożone przez stronę (w dniu 9 grudnia 2024 r.) do Prezesa ZUS ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie pozostało bez odpowiedzi.
Skarżący nie otrzymał wnioskowanego świadczenia ani decyzji o odmowie jego przyznania. Nie otrzymał również żadnych wyjaśnień ani nie został poinformowany o tym, że jego sprawa nie zostanie załatwiona w terminie wynikającym z przepisów prawa.
Wskazując na powyższe oraz formułując zarzut naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) skarżący wniósł o:
- zobowiązanie ZUS do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;
- dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga;
- zobowiązania ZUS do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;
- na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. nr 34 poz. 173) w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi;
- wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wnosi o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej także o jej oddalenie.
Wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadniał tym, że ponaglenie zostało wniesione do ZUS a nie do organu wyższego stopnia, którym w tym przypadku był Prezes ZUS. Z tych powodów w odpowiedzi na skargę stwierdzono, że pismo skarżącego zatytułowane "ponaglenie" nie jest ponagleniem w rozumieniu art. 37 § 3 k.p.a. a zatem wniesioną w sprawie skargę należy uznać za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § pkt 6 p.p.s.a. w z z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.
Niezależnie od tego organ z ostrożności procesowej wskazał, że decyzją z dnia 15 stycznia 2025 r. stronie przyznano świadczenie "Aktywnie w żłobku" za pobyt dziecka w żłobku nr [...] od dnia [...] r. W odwołaniu od tej decyzji strona zakwestionowała datę od której przyznano jej prawo do tego świadczenia i wniosła o przyznanie jej świadczenia od 1 października 2024 r., tj. od daty złożenia wniosku.
Organ zgadzając się z zarzutem błędnego przyznania świadczenia od dnia 1 grudnia 2024 r., decyzją z dnia 14 lutego 2025 r. przyznał stronie prawo do świadczenia "aktywnie w żłobku" od dnia 1 października 2024 r. Następnie, kolejną decyzją z dnia 14 lutego 2025 r. ZUS uchylił prawo strony do rodzinnego kapitału opiekuńczego od dnia 1 października 2024 r., tj. od daty przyznania świadczenia "aktywnie w żłobku". Decyzją z dnia 25 lutego 2025 r. Prezes ZUS, po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji ZUS z dnia 15 stycznia 2025 r., umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
W piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2025 r. organ podtrzymał swoje stanowisko w zakresie podstaw do odrzucenia skargi a z ostrożności procesowej wskazał, że decyzja o przyznaniu stronie świadczenia "Aktywnie w żłobku" została wydana 15 stycznia 2025 r. , tj. w terminie 30 dni od dnia wpływu skargi do O/ZUS we Wrocławiu. W przypadku uwzględnienia skargi, organ złożył wniosek o odstąpienie od wymierzenia grzywny oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2025 r. skarżący zawarł polemikę ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest zarzucana przez stronę bezczynność ZUS w rozpatrzeniu wniosku o świadczenie "aktywnie w żłobku". Wbrew stanowisku jakie organ zaprezentował w odpowiedzi na skargę, zdaniem Sądu w sprawie nie wystąpiły przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi. Niewątpliwym jest, że przed wniesieniem skargi strona, działająca bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do ZUS Oddział we Wrocławiu z pismem zatytułowanym "Ponaglenie do załatwienia sprawy: świadczenie aktywnie w żłobku 010070/684/9518256/2024." Nie ulega również wątpliwości, że w sprawie, przy wnoszeniu ponaglenia zastosowanie znajdowały przepisy art. 37 § 1 i n. k.p.a. Zgodzić się należy z organem, że wnosząc ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez ZUS, strona winna takie ponaglenie skierować do Prezesa ZUS jako organu wyższego stopnia. Mając jednak na uwadze to, że organ, wbrew takiemu obowiązkowi, nie zastosował art. 36 § 1 k.p.a. (tj. nie zawiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy ani nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia), to z samego faktu złożenia przez nią ponaglenia do ZUS zamiast do organu wyższego stopnia (Prezesa ZUS) nie można wyprowadzać wniosku o niedopuszczalności skargi z uwagi na to, że – jak twierdzi organ – "ponaglenie w rozumieniu k.p.a. nie zostało wniesione". Respektując prawo strony do sądu uznać należało w przedstawionym stanie faktycznym, że występując do ZUS z pismem z dnia 9 grudnia 2024 r. zatytułowanym "Ponaglenie do załatwienia sprawy: świadczenie aktywnie w żłobku 010070/684/9518256/2024." strona dopełniła warunku formalnego przed złożeniem skargi na bezczynność i przewlekłość ZUS w sprawie.
Przechodząc do merytorycznej kontroli sformułowanych w skardze zarzutów wymaga na wstępie przypomnienia, że zasady rozpatrywania wniosków dotyczących wspomnianego świadczenia reguluje ustawa z dnia 15 maja 2024 r. o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowywaniu dziecka – "aktywny rodzic" (Dz. U. z 2024 r. poz. 858, dalej: ustawa o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowywaniu dziecka).
Zgodnie z art.15 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowywaniu dziecka świadczenie "aktywnie w żłobku" przysługuje rodzicom na dziecko, które uczęszcza do żłobka, klubu dziecięcego albo jest objęte opieką sprawowaną przez dziennego opiekuna, nie dłużej jednak niż do ukończenia roku szkolnego, w którym dziecko ukończy 3. rok życia, lub w przypadku gdy niemożliwe lub utrudnione jest objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym - 4. rok życia.
Szczegółowe zasady przyznawania oraz wysokość tego świadczenia regulują pozostałe przepisy art. 15 w/w ustawy. W przepisie art. 16 w/w ustawy zostały wymienione negatywne przesłanki przyznania świadczenia "aktywnie w żłobku".
Co wymaga odnotowania, świadczenie "aktywnie w żłobku" jest jednym ze świadczeń w ramach programu "aktywny rodzic" (art. 2 ust. 1 w/w ustawy). Celem świadczeń "aktywny rodzic" jest ułatwienie rodzicom i innym osobom wypełniającym funkcje rodzicielskie pogodzenia zadań związanych z rodzicielstwem z aktywizacją zawodową (art. 2 ust. 2 w/w ustawy).
Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy, postępowania w sprawach świadczeń "aktywny rodzic" prowadzi oraz świadczenia te wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Zgodnie z art. 35 ust. 1-4 ustawy o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowywaniu dziecka:
Przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczeń "aktywny rodzic" nie wymaga wydania decyzji.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych udostępnia osobie ubiegającej się o świadczenie
"aktywny rodzic" informację o przyznaniu świadczenia na jej profilu informacyjnym utworzonym w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Informacja o przyznaniu świadczenia "aktywny rodzic" lub zawiadomienie o umieszczeniu tej informacji na profilu informacyjnym mogą zostać przesłane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych osobie ubiegającej się o świadczenie "aktywny rodzic" na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej lub numer telefonu.
Nieodebranie informacji o przyznaniu świadczenia "aktywny rodzic" nie wstrzymuje wypłaty tego świadczenia.
W sprawach odmowy przyznania świadczenia "aktywny rodzic", uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia "aktywny rodzic" oraz nienależnie pobranego świadczenia "aktywny rodzic" Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję. Z treści art. 35 ust. 1- 4 ustawy o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowywaniu dziecka wynika, że uznając zasadność wniosku o świadczenie "aktywnie w żłobku" ZUS udostępnia osobie ubiegającej się o to świadczenie informację o przyznaniu świadczenia na jej profilu informacyjnym. Natomiast w przypadku odmowy przyznania tego świadczenia ZUS zobowiązany jest wydać decyzję w przedmiocie takiej odmowy.
Niewątpliwym jest również, że przy rozpatrywaniu tego rodzaju wniosku ZUS obowiązany jest przestrzegać terminów załatwienia sprawy, o jakich mowa w art. 35 k.p.a. Dla przypomnienia wypada w tym miejscu wskazać, że zgodnie z tym przepisem:
racji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2).
Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3).
Z niespornych w sprawie okoliczności faktycznych wynika, że strona w dniu 1 października 2024 r. złożyła elektroniczny wniosek o świadczenie "Aktywnie w żłobku" dla swojej córki. Sprawa z uwagi na jej przedmiot nie należy do skomplikowanych ani wymagających przeprowadzenia złożonego postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. ZUS w terminie miesiąca powinien zatem udostępnić na profilu informacyjnym strony informację o przyznaniu świadczenia, bądź też wydać decyzję o odmowie jego przyznania.
W realiach kontrolowanej sprawy niespornym również faktem (bo nie kwestionowanym przez organ) jest to, że na dzień wystąpienia ze skargą (3 stycznia 2025 r.) wniosek strony o przyznanie świadczenia "aktywnie w żłobku" nie został rozpatrzony a strona nie otrzymała ani informacji o przyznaniu jej wnioskowanego świadczenia, ani też decyzji odmownej.
Do rozpatrzenia wniosku przez ZUS doszło dopiero w dniu 15 stycznia 2025 r., kiedy to organ wydał decyzję o przyznaniu stronie świadczenia "aktywnie w żłobku" od dnia [...] r. Kolejną decyzją tj. z dnia 14 lutego 2025 r. ZUS zmienił swoją decyzję z dnia 15 stycznia 2025 r. i przyznał stronie świadczenie "aktywnie w żłobku" na dziecko K. H. od 1 października 2024 r. do dnia wskazanego w tej decyzji. Prezes ZUS decyzją z dnia 25 lutego 2025 r. wydaną w związku z odwołaniem strony od decyzji ZUS z dnia 15 stycznia 2025r. umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Należy stwierdzić, iż na dzień wniesienia skargi, ZUS niewątpliwie pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku strony o świadczenie "aktywnie w żłobku", albowiem wniosek ten, złożony elektronicznie w dniu 1 października 2024 r., na dzień wystąpienia ze skargą, tj. na dzień 3 stycznia 2025 r. nie został rozpatrzony.
Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 149
§ 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że ZUS dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 1 października 2024 r., o czym orzeczono w punkcie I wyroku.
Zgodnie z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdzając bezczynność organu zobowiązany był również orzec, czy stwierdzona bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa.
Zdaniem Sądu, bezczynność ZUS w sprawie, jakkolwiek niewątpliwa, nie miała charakteru kwalifikowanego naruszenia prawa. Zgodnie z orzecznictwem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 listopada 2025 r., sygn. akt II SAB/Łd 125/25), dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy - w przypadku bezczynności, ani samo podejmowanie działań w dużych odstępach czasu - w przypadku przewlekłości. Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi m.in. w razie jawnego natężenia braku woli organu do załatwienia sprawy. Wskazuje się również, że z reguły dopiero sytuacja, gdy długość postępowania stanowi wielokrotność (kilkunastokrotność) miary czasu wyznaczonego przez prawodawcę jako maksymalny termin załatwienia sprawy, pozwala mówić o przekroczeniu na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, iż nie budzi wątpliwości ocena uznająca go za przekroczenie kwalifikowane.
Z akt sprawy wynika, że ostatecznie, w dniu 5 stycznia 2025 r. organ wydał decyzję w sprawie wniosku strony. Bezczynność organu przy przyjęciu miesięcznego terminu na załatwienie sprawy wyniosła nieco ponad 2 miesiące. W sprawie, bez znaczenia miało to, że stronie przyznane zostało wcześniej prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego Organ miał narzędzia procesowe do tego, by rozwiązać zbieg prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego oraz do świadczenia "aktywnie w żłobku".
Przyjęta w decyzji z dnia 5 stycznia 2025 r. kwestia daty początkowej przyznanego stronie prawa do świadczenia, co skarżący podnosił w odwołaniu od tej decyzji (i co ostatecznie skutkowało zmianą tej decyzji na podstawie decyzji ZUS z dnia 14 lutego 2025 r.), pozostaje poza kontrolą Sądu w sprawie.
Zawarte w punkcie III wyroku orzeczenie o oddaleniu dalej idącej skargi znajduje swoją podstawę prawną w treści art. 151 p.p.s.a. i odnosi się do zawartych w skardze żądań – stwierdzenia przewlekłości organu w sprawie; wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zobowiązania ZUS do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.
W sprawie, żądanie stwierdzenia przewlekłości organu należało uznać za nieuzasadnione, albowiem na dzień wystąpienia ze skargą organ dopuścił się bezczynności, a nie przewlekłości. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na konieczność rozróżnienia pojęć – bezczynności i przewlekłości. Z bezczynnością mamy do czynienia gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość charakteryzuje postępowanie, które jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W nawiązaniu do powyższego wypada zauważyć, że na dzień wystąpienia ze skargą organ nie podjął żadnej czynności procesowej, pomimo upływu terminu na załatwienie sprawy. Stan ten wyczerpuje znamiona bezczynności, a nie przewlekłości.
Kwestia wydania decyzji z dnia 15 stycznia 2025 r., która – jak przyznał sam organ w odpowiedzi na skargę – obarczona była błędem, co skutkowało jej zmianą w zakresie daty początkowej przyznanego stronie świadczenia decyzją z dnia 14 lutego 2025 r. oraz związane z tym oczekiwanie skarżącego na przyznanie mu prawa do wnioskowanego świadczenia od miesiąca złożenia wniosku pozostają poza kontrolą Sądu, albowiem Sąd w sprawie oceniał przebieg czynności organu do dnia wniesienia skargi (3 stycznia 2025 r.).
Sąd nie wymierzył organowi grzywny biorąc pod uwagę analizę akt sprawy a także to, że ustawodawca decyzję o zastosowaniu tego środka (art. 149 § 2 p.p.s.a.) pozostawił uznaniu sądu. W ocenie Sądu, stwierdzony charakter bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa a także fakt, że na dzień rozpoznania skargi bezczynność organu ustała, przemawiały za oddaleniem sformułowanego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.
Zgłoszone zaś w skardze żądanie zobowiązania ZUS do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie nie mieści się w kompetencjach orzeczniczych sądu administracyjnego.
W sprawie strona nie była obowiązana do ponoszenia wpisu od skargi a zatem Sąd nie zasądził od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.