IV SAB/Wr 44/14

IV SAB/Wr 44/14 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2014-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-03-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alojzy Wyszkowski /przewodniczący/
Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/
Wanda Wiatkowska-Ilków
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 2625/14 - Postanowienie NSA z 2015-09-30
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-3, art. 4 ust. 1-3, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. H. na bezczynność Prokuratora Okręgowego we W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prokuratora Okręgowego we W. do rozpoznania wniosku K. H. z dnia 6 grudnia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazanym w pkt. I i III w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; II. oddala skargę w zakresie wniosku zawartego w punkcie II; III. stwierdza, że bezczynność Prokuratora Okręgowego we W. w zakresie opisanym w pkt. I wyroku nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ; IV. odstępuje od wymierzenia Prokuratorowi Okręgowemu we W. grzywny; V. zasądza od Prokuratora Okręgowego we W. na rzecz skarżącej K. H. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 6 grudnia 2013 r. K. H. zawróciła się do Prokuratora Prokuratury Okręgowej we W. o udzielenie na piśmie informacji publicznej poprzez podanie:
1. Wysokości wynagrodzeń w kwocie brutto oraz netto w rozbiciu na poszczególne składniki wynagrodzenia wg stanu na dzień 31 grudnia 2011 r., 31 grudnia 2012 r. oraz na dzień sporządzenia informacji dla prokuratora Prokuratury Okręgowej,
- zastępców Prokuratora Okręgowego odrębnie dla każdego zastępcy, jeżeli wynagrodzenia są jednakowe to wniosła o podanie liczby zastępców, kierowników poszczególnych sekcji, oraz innych stanowisk kierowniczych objętych przez prokuratorów.
2. Posiadanych kompetencji, uprawnień oraz przesłanie zakresów czynności dla prokuratorów - jak w punkcie 1.
3. Takiej samej informacji, jak w pkt. 1 i 2 wobec prokuratorów Prokuratury Rejonowej we W.
Podniosła, by w wypadku braku informacji we wskazanym zakresie przekazać wniosek do Prokuratur Rejonowych we W.
Pismem Wizytatora Prokuratury Okręgowej we W. z dnia 13 grudnia
2013 r. zwrócono się do K. H., by w związku z wnioskiem z dnia 6 grudnia 2013 r., zgodnie z art. 3 ust. pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) wskazała w jakim zakresie udostepnienie jej powyższej informacji publicznej jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego.
W odpowiedzi, pismem z dnia 23 grudnia 2013 r., K. H. stwierdziła, że żądane przez nią informacje to informacje proste i nie wymagają żadnego nakładu, jak w przypadku informacji przetworzonej.
Pismem Prokuratury Okręgowej we W. z dnia 31 grudnia 2013 r., udzielając skarżącej informacji w zakresie pkt. 1 i 3 wniosku, przedstawiono jej treść art. 61 "a" – 62 ust. 1 "g" ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (Dz. U. nr 270, poz. 1599 ze zm.) oraz egzemplarz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia 2010 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz. U. nr 56, poz. 339). Wskazano w nim ponadto zasady ustalania wysokości wynagrodzenia prokuratorów, konstatując, że nie jest ono wartością stałą lecz jest uzależnione od wysokości przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale roku poprzedniego, którego wysokość jest ogłaszana w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. poz. 1227 z późn. zm.).
Odnosząc się do żądania zawartego w pkt. 2 wniosku z dnia 6 grudnia 2013 r. stwierdzono, że zakres czynności prokuratorów został uregulowany w ustawie z dnia
20 czerwca 1985 r. o prokuraturze oraz w Rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r., Regulaminie wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratur (Dz. U. z 2010 r. Nr 49 poz. 296 ze zm.). W załączeniu przedstawiono obowiązujące w 2013 r. podziały czynności prokuratorów sprawujących funkcje w Prokuraturze Okręgowej we W.
W końcowej części pisma poinformowano skarżącą, że jej wniosek w zakresie pkt. 3 udzielenia informacji publicznej podziału czynności Prokuratorów Rejonowych – został przekazany według właściwości do rozpoznania Prokuratorom Rejonowym we W.
Pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. skierowanym do Prokuratora Prokuratury Okręgowej we W. K. H. oświadczyła, że nie jest udzieleniem informacji publicznej przesłanie kserokopii rozporządzenia RM opublikowanej w Dzienniku Ustaw jak również wskazanie sposobu naliczania wynagrodzenia. W związku z powyższym wniosła jak we wniosku.
W odpowiedzi, pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. Wizytator Prokuratury Okręgowej we W. poinformował skarżącą, że w zakresie złożonego wniosku udzielono jej informacji w piśmie z dnia 31 grudnia 2013 r.
Pismem z dnia 7 lutego 2014 r. do Prokurator Prokuratury Okręgowej we W. skarżąca ponownie zakwestionowała fakt udzielenia jej informacji publicznej. W załączeniu przedłożyła kserokopię pisma Prokuratora Rejonowego dla W. – Śródmieście, z którego wynika, że w kwestii wynagrodzeń prokuratorów powinna zwrócić się do Prokuratury Okręgowej we W., gdyż nie dysponuje on żądanymi danymi.
Pismem Wizytatora Prokuratury Okręgowej we W. z dnia 13 lutego
2014 r. ponownie poinformowano skarżącą, że żądana przez nią informacja została jej udzielona w piśmie z dnia 31 grudnia 2013 r. Jednocześnie zawarto w nim przykładowe przedstawienie sposobu ustalania wysokości wynagrodzenia Prokuratora Prokuratury Okręgowej we W., informując, że takie same zasady dotyczą prokuratorów rejonowych.
Pismem z dnia 3 marca 2014 r. K. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prokurator Prokuratury Okręgowej we W. w sprawie prowadzonej przez ten organ pod sygn. I IP 24/13. W części motywacyjnej podniosła zarzuty odnoszące się do sposobu wykonania przez organ żądania udzielenia informacji w zakresie wynagrodzenia prokuratorów.
W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy we W. wniósł o jej oddalenie. Stwierdzono, że wniosek skarżącej z dnia 6 grudnia 2013 r. został rozpoznany i wnioskodawczyni udostępniono informację publiczną w zakresie jej żądania.
Pismem z dnia 14 maja 2014 r. pełnomocnik procesowy Prokuratora Okręgowego we W. podtrzymał wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę i zwrócił się do Sądu o rozważenie zastosowania w sprawie trybu postępowania mediacyjnego. Podtrzymał stanowisko o przetworzonym charakterze żądanej przez stronę informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna. że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a.
Na wstępie należy ustosunkować się do wniosku organu o przeprowadzenie w sprawie postępowania mediacyjnego. Otóż należy zauważyć, że wniosek ten nosi datę 14 maja 2014 r., a rozprawę w sprawie wyznaczono zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 23 kwietnia 2014 r. 2014 r. Tymczasem strony mogą złożyć wniosek najpóźniej przed wyznaczeniem rozprawy. Przez wyznaczenie rozprawy należy rozumieć datę zarządzenia przewodniczącego lub sędziego sprawozdawcy o wyznaczeniu rozprawy. Wniosek złożony po wyznaczeniu rozprawy jest bezskuteczny. Mamy bowiem do czynienia z terminem ustawowym, zawitym, który nie podlega przywróceniu na podstawie art. 86-88 p.p.s.a. (por. B. Dauter: Komentarz do art. 115 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex/el 2013 r.).
W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że nie zachodzą okoliczności wskazujące na celowość przeprowadzenia postępowania mediacyjnego i na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. wydał postanowienie oddalające wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego.
Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl ust. 2 powołanego unormowania cytowanej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne,
w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100 poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne. Zgodnie z normą ust. 3 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu takich informacji.
Brzmienie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że realizacja "prawa dostępu do informacji" publicznej
w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2, to jest zawierająca aktualną wiedzę o sprawach publicznych, po drugie, adresatem żądania udzielenia informacji na zasadach ustawy musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3).
Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Prokurator Okręgowej we W. w sprawie prowadzonej przez ten organ pod sygn. I IP 24/13. Takie określenie przedmiotu zaskarżenia wskazuje, że odnosi się on do całego zestawu informacji publicznej określonego w pkt 1-3 wniosku skarżącej z dnia 6 grudnia 2013 r.
Skarżąca wystąpiła do Prokuratora Okręgowego we W. m.in. o informację w sprawie wysokości wynagrodzenia prokuratorów funkcyjnych w Prokuraturze Okręgowej i prokuratorów w Prokuraturach Rejonowych we W. w rozbiciu na poszczególne składniki według stanu na dzień 31 grudnia 2011 r., 31 grudnia 2012 r. oraz na dzień sporządzenia informacji. Wniosła m.in. również o udzielenie informacji o podziale czynności prokuratorów funkcyjnych w Prokuraturze Okręgowej we W. oraz prokuratorów Prokuratur Rejonowych we W.
W odpowiedzi organ Prokuratury najpierw zażądał od skarżącej wskazania, w jakim zakresie udostępnienie jej powyższej informacji jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego, a następnie przedstawił jej treść aktów normatywnych dotyczących zasad i podstaw ustalania wynagrodzenia na określonych stanowiskach prokuratorskich.
W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że żądane przez skarżącą dane w przedmiocie wysokości wynagrodzeń prokuratorów, w tym zwłaszcza zajmujących stanowiska kierownicze i funkcyjne stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy. Informacją publiczną jest bowiem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W zakresie tym niewątpliwe mieszczą się dane o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 marca 2013 r., II SAB/Gd 9/13, publikowany w Centralnej Bazie orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podobnie należy ocenić informację dotyczącą zakresów czynności prokuratorów, w tym prokuratorów Prokuratur Rejonowych.
Jest również poza sporem, że Prokuratura mieści się w pojęciu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji.
W ocenie Sądu jest bezsporne, że skarżąca domagała się skonkretyzowanej informacji dotyczącej wysokości i składników wynagrodzenia otrzymywanego przez prokuratorów, a nie na temat normatywnych zasad ustalania jego wymiaru (dostępnych dla każdego po zapoznaniu się z treścią odpowiednich aktów prawnych).
W świetle przepisów u.d.i.p., a konkretnie art. 13 ust. 1, udostępnienie informacji na wniosek zainteresowanego ("każdego") następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 7 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością
materialno- techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta informacji publicznej obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy prawnej. Można odmówić udzielenia informacji publicznej tylko z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych i odmowy dokonuje się w formie decyzji administracyjnej.
W niniejszej sprawie organ ani nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji na temat wynagrodzeń prokuratorów, ani też nie udzielił skarżącej takiej informacji w zakresie objętym wnioskiem z dnia 6 grudnia 2013 r., co jest równoznaczne z pozostawaniem w stanie bezczynności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub tez informacji wymijającej czy nieadekwatnej do treści wniosku.
Wskazana sytuacja dotyczy zarówno informacji odnoszącej się do wynagrodzenia prokuratorów funkcyjnych w Prokuraturze Okręgowej we W., jak i Prokuratur Rejonowych we W. Z akt sprawy, w szczególności z pism Prokuratury Okręgowej zatytułowanych "Dziennik transmisji", a kierowanych do poszczególnych Prokuratorów Rejonowych we W. wynika, że udzielenie informacji w zakresie wynagradzania prokuratorów leży w gestii Prokuratora Okręgowego we W. Natomiast w pismach tych scedowano na Prokuratorów Rejonowych rozpoznanie wniosku w zakresie udzielenia informacji o podziale czynności Prokuratorów Rejonowych we W.
Z akt sprawy wynika jedynie, że wniosek dotyczący informacji – zakresów czynności prokuratorów Prokuratur Rejonowych we W. został przekazany do rozpoznania właściwym Prokuratorom Rejonowym, nie wynika natomiast, by oraz w jaki sposób został on rozpoznany. W związku z tym, że został on skierowany do Prokuratora Okręgowego we W., to ten organ, jako jego dysponent, jest zobowiązany do jego rozpatrzenia, ewentualnie do nadzoru nad sposobem jego rozpatrzenia przez podległe Prokuratury Rejonowe, chyba że wywiedzie, iż obowiązek taki normatywnie obciąża Prokuratorów Rejonowych.
W piśmie organu z dnia 19 grudnia 2013 r. jak i w piśmie jego pełnomocnika z dnia 14 maja 2014 r. powołano się na przetworzony charakter żądanej informacji.
W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją przetworzoną będzie taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielenia nie dysponuje taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej w sytuacji gdy jej udostępnienie co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych itp. połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. W związku z tym, stosownie do postanowień
art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy, w przypadku obowiązku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s 85-86).
Należy jednak stwierdzić, że sama konstatacja o przetworzonym charakterze żądanej informacji, jeżeli nie towarzyszy jej podjęcie stosownego aktu przewidzianego w u.d.i.p. nie usuwa stanu bezczynności organu. Odmowa udzielenia informacji przetworzonej musi nastąpić w formie decyzji administracyjnej, na którą, po wyczerpaniu toku instancji, służy skarga do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjnej, zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie z pewnością nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd nie znalazł również podstaw do orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny.
Mając powyższe na uwadze na mocy art. 149 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt. I, III, IV sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a. (pkt V sentencji).
Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność Prokuratora Okręgowego w części dotyczącej udostępnienia skarżącej zakresów czynności prokuratorów funkcyjnych w Prokuraturze Okręgowej we W. Z akt administracyjnych sprawy, wynika, że zakresy te zostały jej udostępnione, a skarżąca nie podniosła w motywach skargi jakichkolwiek zarzutów pod adresem tej czynności.
W związku z tym na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku.