IV SAB/WR 433/23

IV SAB/Wr 433/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn
Katarzyna Radom /przewodniczący/
Marta Pająkiewicz-Kremis /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 1 ust. 1a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A.M. na bezczynność Burmistrza Miasta Kudowa Zdrój w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 31 lipca 2023 r. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
W skardze z dnia 4 września 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. M. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) zarzucił bezczynność Burmistrza Kudowy-Zdrój (dalej: Burmistrz, organ, podmiot zobowiązany) w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 31 lipca 2023 r.
W treści skargi skarżący podał, że we wspomnianym wniosku zwrócił się do tego organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym wglądu do operatów szacunkowych lokali w budynku położonym przy "ul. [...]" w K..
W dniu 7 sierpnia 2023 r. Burmistrz odpowiedział negatywnie na ten wniosek wyrażając pogląd, że nie może on udostępnić wnioskowanej informacji z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej.
W treści skargi strona argumentowała, że operat szacunkowy jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu. Na poparcie wyrażonego w skardze poglądu wnioskodawca powołał się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 237/18.
Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) skarżący wniósł o:
- zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 31 lipca 2023 r.;
- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej także o oddalenie.
W ramach przedstawionej tam argumentacji organ podniósł, że art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób odrębny reguluje dostęp do danych operatu szacunkowego i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmiot informacyjnie zainteresowany nie może dochodzić uprawnienia dostępu do operatu szacunkowego z powołaniem się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, albowiem zastosowanie tej ostatniej ustawy jest w tym przypadku wyłączone. Na poparcie wyrażonego stanowiska organ przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych.
Niezależenie od tej argumentacji stwierdził, że wniosek strony jest nieprecyzyjny albowiem nie określa których konkretnie lokali dotyczy. Jednocześnie brak jest w nim adnotacji, że dotyczy on wszystkich lokali w budynku. W nawiązaniu do powyższego organ podniósł, że w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej nie stosuje się art. 64 § 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, który umożliwia organowi wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków nieprecyzyjnego wniosku. W tym stanie rzeczy, złożony przez stronę wniosek o udostępnienie informacji publicznej był na tyle nieprecyzyjny, że organ nie miał możliwości rozpoznania żądania w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej.
W piśmie z dnia 14 października 2023 r. skarżący odniósł się do stanowiska organu i wskazał, że budynek położony w K. przy "u. [...]", w którym znajduje się mieszkanie wnioskodawcy a którego dotyczył wniosek z dnia 31 lipca 2023 r., od lat nie posiada już lokali gminnych, "o czym przedstawiciel gminy powinien wiedzieć i nie mieć wątpliwości, których lokali dotyczył [...] wniosek".
W piśmie tym skarżący nadto zwrócił uwagę, że w odpowiedzi na skargę organ porusza kwestię "rzekomo mało precyzyjnego wniosku" podczas gdy jako przesłankę odmowy udzielenia stronie dostępu do informacji publicznej Burmistrz powołał się na "rzekome" pierwszeństwo ustawy o gospodarce nieruchomościami przed ustawą o dostępie do informacji publicznej.
Z urzędu należy wskazać, że w treści wniosku z dnia 31 lipca 2023 r., strona zwróciła się do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej w postaci operatów szacunkowych sporządzanych na okoliczność zbywania lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym położonym przy "ul. [...]" w K. poprzez umożliwienie jej wglądu do tych dokumentów w dniach od 7 do 14 sierpnia 2023 r. w siedzibie organu.
W odpowiedzi na ten wniosek podmiot zobowiązany poinformował wnioskodawcę o treści art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o tym, że wskazana regulacja – jako szczególna – ma pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634., dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy m.in. postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902: dalej: u.d.i.p.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie jest zarzucana w skardze bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 31 lipca 2023 r.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, co jest niekwestionowane w niniejszej sprawie, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Burmistrz Kudowy-Zdrój jest podmiotem zobowiązanym do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony bowiem został wprost na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym - po myśli pkt 1 - na organy władzy publicznej.
W dalszej kolejności ustalenia wymagało, czy objęte żądaniem skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że jak wynika z treści wniosku z dnia 31 lipca 2023 r., we wniosku tym strona zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci operatów szacunkowych sporządzanych na okoliczność zbywania lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym położonym przy "ul. [...]" w K. poprzez umożliwienie stronie wglądu do tych dokumentów w dniach od 7 do 14 sierpnia 2023 r. w siedzibie organu.
Porządkująco należy zwrócić uwagę, że wniosek strony dotyczył wglądu do dokumentów w postaci operatów szacunkowych.
Jeśli chodzi o samą kwalifikację prawną dokumentów o których traktuje wniosek strony stwierdzić trzeba, że operat szacunkowy dotyczący wartości nieruchomości gminnej jako dokument sporządzony na zlecenie organów gminy (na potrzeby prowadzonego postępowania) i dotyczący majątku gminy jest źródłem informacji publicznej dotyczącej majątku (mienia) gminnego i jako taki stanowi informację publiczną.
Niewątpliwie więc rację ma skarżący podnosząc w skardze, że operat szacunkowy stanowi informację publiczną. W realiach kontrolowanej sprawy należało mieć jednak na względzie treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz powołany przez organ w odpowiedzi na wniosek przepis art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz.344).
Zgodnie z art.1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Jak stanowi z kolei art. 156 ust.1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzystuje środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby.
Sąd w składzie orzekającym przychyla się wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, że uprawnienia dostępu do danych zawartych w operacie szacunkowym nie można dochodzić powołując się na przepisy u.d.i.p., gdyż jej zastosowanie jest wyłączone na zasadzie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Wypada w tym miejscu zastrzec, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednak jednolite w tym zakresie, albowiem w judykaturze spotkać można także pogląd odmienny od zajętego przez Sąd w sprawie.
Mając na uwadze zaprezentowane w sprawie stanowisko składu orzekającego, w dalszej kolejności stwierdzić należało, że informacja organu pomieszczona w piśmie z dnia 7 sierpnia 2023 r. (a zatem z zachowaniem terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), a mianowicie, że w sprawie której dotyczy wniosek pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej tj. art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiła prawidłową reakcję organu na wniosek strony z dnia 31 lipca 2023 r. Podmiot zobowiązany, ograniczając się do wystosowania do strony pisma informacyjnego o pierwszeństwie unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami (z uwagi na treść art. 156 ust. 1a w/w ustawy ) przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej w sposób właściwy (odpowiadający prawu) zrealizował swój obowiązek wynikający z ustawy dostępowej. Przyjmując, że przepis art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi lex specialis do unormowań ustawy dostępowej oraz informując stronę (przy zachowaniu terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ) o takim stanowisku organu, Burmistrz nie pozostaje w bezczynności w realizacji wniosku strony z dnia 31 lipca 2023 r.
W nawiązaniu do treści skargi wymaga wskazania, że z treści pisma organu z dnia 7 sierpnia 2023 r. nie wynika by organ ten stwierdził, że wniosek z dnia 31 lipca 2023 r. nie dotyczy informacji publicznej. Burmistrz nie negował tego, że operat szacunkowy stanowi informację publiczną, przyjął natomiast (co znajduje umocowanie w normie prawnej z art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji publicznej będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Za taką ustawę szczególną organ uznał ustawę o gospodarce nieruchomościami z uwagi na pomieszczony w niej art. 156 ust. 1a.
Pogląd organu Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. Stanowisko Sądu koresponduje z poglądem wyrażonym m.in. w wyrokach - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 186/20 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 142. Sąd w pełni zgadza się z przyjętą w tych orzeczeniach wykładnią art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, przeprowadzaną w kontekście unormowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Podziela również Sąd argumentację, że przyjęcie odmiennej wykładni godziłoby w racjonalność ustawodawcy, albowiem trudno założyć, iż węższy zakres dostępu do informacji publicznej chciał on zapewnić osobom posiadającym w tym aspekcie interes prawny - zaś szerszy i prostszy zakres dostępu każdemu innemu podmiotowi. Taka wykładnia nie licowałaby z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP).
W świetle treści żądania wniosku z dnia 31 lipca 2021 r. (sprowadzającego się do umożliwienia stronie wglądu do operatów szacunkowych w siedzibie organu w dniach od 7 do 14 sierpnia 2023 r.), warto również odnotować pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 7701/21, w którym Sąd ten wskazał, że przepis art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami normuje kwestię bezpośredniego dostępu do nośnika różnych informacji zawartych w operacie szacunkowym poprzez prawo uzyskania wglądu do egzemplarza operatu szacunkowego. Modyfikuje zatem zasady dostępu do dokumentu operatu szacunkowego jako nośnika informacji, a nie do jego treści. W tym kontekście wypada dostrzec, że realiach kontrolowanej sprawy, skarżący domagał się uzyskania właśnie prawa wglądu do operatów szacunkowych, w siedzibie organu, w dniach wskazanych we wniosku.
Na marginesie należy wskazać, że Sąd, podobnie jak skarżący, dostrzega pewną niespójność w argumentacji organu, który w odpowiedzi na skargę dodatkowo formułuje zarzut nieprecyzyjności wniosku z dnia 31 lipca 2023 r. Jakkolwiek Sąd stanowisko Burmistrza w tym względzie uznaje za pozbawione podstaw, to jednocześnie wskazuje, że przedmiotem sądowej kontroli w sprawie nie podlega argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę, lecz zasadność argumentacji przedstawionej w piśmie dnia 7 sierpnia 2023 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek strony. Mając na uwadze, że pogląd organu wyrażony w piśmie z dnia 7 sierpnia 2023 r. Sąd uznaje za prawidłowy, a przy tym rówież, że udzielając stronie (w tymże piśmie) odpowiedzi na wniosek organ dochował terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w sumie, Sąd nie stwierdził podstaw do uwzględnienia skargi i stwierdzenia bezczynności Burmistrza w sprawie, która w ocenie Sądu nie miała miejsca.
Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w sprawie w całości oddalił jako bezzasadną.