II SAB/Rz 236/22

II SAB/Rz 236/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk
Maria Mikolik
Paweł Zaborniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi G.R. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - skargę oddala -
Uzasadnienie
W dniu 9 grudnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga GR (dalej: "Skarżący") na bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 8 listopada 2022 r. Skarżący zwrócił się do Organu o udostępnienie informacji publicznej obejmującej dostęp do akt sprawy zakończonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...].
W piśmie z 9 listopada 2022 r. Prezydent poinformował Skarżącego, że jego wniosek nie może zostać zrealizowany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) – dalej: "u.d.i.p.". Zgłoszone żądanie dotyczy bowiem informacji podlegającej udostępnieniu na zasadach określonych art. 33 ust. 1 pkt 5 i art. 34 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.) – dalej: "u.o.o.ś.". Ponadto Organ podał, że żądanie udostępnienia akt sprawy nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.d.i.p., lecz żądaniem udostępnienia zbioru materiałów. W piśmie z 15 listopada 2022 r. Organ podniósł z kolei, że dostęp do akt sprawy jako zbioru dokumentów, stosownie do art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", przysługuje jedynie stronom postępowania administracyjnego. Skarżący nie może zatem skutecznie domagać się skorzystania z uprawnień strony w oparciu o przepisy u.d.i.p.
Zdaniem Skarżącego, Organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem nie udostępnił wnioskowanej informacji w terminie przewidzianym u.d.i.p., ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Organ wskazał dodatkowo, że dokumenty zgromadzone w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia podlegają udostępnieniu w trybie udostępniania informacji o środowisku określonym art. 9 u.o.o.ś., przy czym organ administracji nie ma obowiązku udostępnić wnioskodawcy całości akt sprawy. Pełen i bezwarunkowy dostęp do akt sprawy mają bowiem tylko strony danego postępowania.
W piśmie z 22 grudnia 2022 r. Skarżący podniósł, że dostęp do informacji publicznej jest realizowany również poprzez zezwolenie na wgląd do dokumentów. Tym samym, wobec odmowy udostępnienia akt sprawy administracyjnej, powinnością Organu było wydanie decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jako nieuzasadniona, została przez Sąd oddalona w całości.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX).
Wypada wstępnie wyjaśnić, że na mocy art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, CBOSA). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, CBOSA). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a.
Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., o sygn. II SAB/Rz 107/20, CBOSA).
Sąd po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów skargi oraz przekazanych akt sprawy, nie mógł podzielić zarzutów skargi o bezczynności Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Z przesłanych do WSA akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że Skarżący w swym podaniu o dostęp do informacji publicznej o dacie wpływu do Urzędu Miasta [...] 8 listopad 2022 r. powołując się na przepisy u.d.i.p. zażądał dostępu do : całości materiału zgromadzonego w postępowaniu prowadzonym przez Organ w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa zespołu wielorodzinnych budynków mieszkaniowych wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną w ramach tworzenia osiedla [...]" planowanego do realizacji na działce o nr ewid. [...]. W piśmie z dnia 9 listopada 2022 r. nadanym do skarżącego tego samego dnia, działający z upoważnienia Organu Sekretarz Miasta wyjaśnił Skarżącemu, iż żądanie udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca.
Tak przedstawione Skarżącemu stanowisko Organu jako prawidłowe i przesłane do wnioskodawcy w terminie przewidzianym w u.d.i.p. nie pozwala na potwierdzenie zarzucanej mu bezczynności w przekazaniu żądanym informacji. O takiej ocenie zaważyły motywy wyrażone w wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Rz 16/17 oraz II SA/Rz 18/17 (CBOSA), odnoszące się tak jak w niniejszej sprawie do żądania udostępnienia przez organ całości akt administracyjnych. Wyrażone w tych orzeczeniach stanowisko Sąd w pełni akceptuje i przyjmuje jako własne.
W powołanych wyrokach Sąd trafnie wyjaśnia, iż prawo do uzyskania informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu. Przedmiotem regulacji w/w ustawy jest prawo do informacji pojmowanej jako prawo do uzyskania określonej wiadomości lub wiedzy, pewnego opisu rzeczywistości, związanego z nią faktu. W art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wskazuje się, że prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych. Jednocześnie w ocenie Sądu, akta sprawy administracyjnej jako całość nie stanowią informacji publicznej, zaś u.d.i.p. nie reguluje uprawnienia określanego, jako dostęp do akt, czy wgląd do akt. WSA rozstrzygając powyższe zagadnienie słusznie podkreśla charakter akt sprawy rozstrzyganej przed organem państwowym. Otóż tego rodzaju akta tworzone są w celu i na potrzeby różnych postępowań (np.: cywilnych, karnych, administracyjnych). Składają się z różnego rodzaju dokumentów, o rozmaitej wadze i znaczeniu, należących do rozmaitych kategorii (urzędowych, prywatnych, wewnętrznych, tajnych, poufnych, jawnych itp.). Akta i składające się na nie dokumenty są zatem nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym także takich, którym można przypisać cechę publicznych. Nie zmienia to jednak charakteru akt jako całości. Pozostają one głównie źródłem wielu informacji odnoszących się przede wszystkim do indywidualnych spraw osób w nich uczestniczących, ich czynów i działań. Osoby te w zależności od rodzaju prowadzonego postępowania mają określony przepisami status. Uprawniony jest zatem wniosek, że akta w przeważającym zakresie są źródłem informacji odnoszących się do sfery prywatnej i osobistej, a nie publicznej. Wzgląd na ochronę tych informacji powoduje, że dostęp do akt jest odrębnie regulowany w określonych procedurach i zasadniczo jest w nich ograniczony. To ograniczenie dostępu nie odnosi się wyłącznie do spraw w toku. Po ich zakończeniu odrębne przepisy regulują sposób przechowywania akt, ich zabezpieczenia przed dostępem osób nieuprawnionych, archiwizowania i niszczenia.
Sam charakter akt składających się z różnego rodzaju dokumentów stanowiących źródło wielu różnorodnych informacji, w większości niemających charakteru publicznych i wymagających ograniczenia dostępności, przemawia za słusznością stanowiska, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje uprawnienia polegającego na dostępie do akt. Akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią, nie mogą jako całość być udostępnione, chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich.
Pogląd, że akta jako całość nie stanowią informacji publicznej był już wyrażany orzecznictwie NSA m.in. w wyrokach z 28 października 2009 r., o sygn. I OSK 714/09, z 16 kwietnia 2010 r. o sygn. I OSK 83/10, z 14 lutego 2013 r. o sygn., I OSK 2662/12 (CBOSA). Jest on również aprobowany w komentarzach do ustawy (ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, Irena Kamińska i Mirosława Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 39-42). Stanowisko takie uzyskało także aprobatę w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. I OPS 7/13, LEX.
Zaaprobowanie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby zazwyczaj niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie akt w sposób wymagany przez ustawę. Różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałyby bowiem każdorazowo od podmiotu dysponującego aktami ich szczegółowej analizy, a następnie, "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny od tych które takiego charakteru nie mają, przy czym podkreślenia wymaga, że chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Te publiczne z kolei, w zależności od ich rodzaju, wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialnotechnicznej (w formie kopii lub pisma), bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 ustawy, a najczęściej obu tych form działania. Uznanie, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można wnioskować o dostęp do całości akt, czy o sporządzenie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach, czy tylko kopii dokumentów z akt "zawierających" informację publiczną, każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy całości akt, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe. Problemy o analogicznym natężeniu powstałyby również w razie umożliwienia wglądu do akt sprawy i konieczności selekcji udostępnianych dokumentów urzędowych (podobnie działalność organu administracji publicznej ocenił WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. o sygn. II SAB/Rz 108/18, CBOSA).
Sąd mając na uwadze, że skarżący domagał się dostępu do akt sprawy administracyjnej, to jego wniosek nie dotyczył informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Podobnie należałoby ocenić zasadność skargi, gdyby żądanie Strony zostało oparte na przepisach ustawy 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1029). Organ przed wniesieniem skargi wyjaśnił stronie przyczyny takiego stanu, zaś pismo zawierające te wyjaśnienia zostało w terminie skierowane do skarżącego. Zatem nie mogło dojść do zarzucanej bezczynności polegającej na nieudostępnieniu całości spraw administracyjnych. Ponieważ Skarżący nie domagał się udostępnienia informacji publicznej, to Sąd niezależnie od innych działań informacyjnych Organu skierowanych do Strony, nie mógł stwierdzić naruszenia przepisów u.d.i.p., polegającego na bezczynności organu administracji w jej udostępnieniu.
Mając na uwadze przytoczone okoliczności oraz ich oceny prawne, Sąd skargę oddalił w całości, jako niezasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.