IV SAB/Wr 4/07

IV SAB/Wr 4/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-07-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Lidia Serwiniowska /przewodniczący/
Tadeusz Kuczyński
Wanda Wiatkowska-Ilków /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6339 Inne o symbolu podstawowym 633
Hasła tematyczne
Zatrudnienie
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 45 ust. 1
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Starosty J. w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu na szkolenie zobowiązuje Starostę Jeleniogórskiego do wydania aktu w sprawie z wniosków skarżącej z dnia [ ... ] r. i z dnia [ ... ] r. w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu w terminie 14 dni od uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. M. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na bezczynność Starosty J. w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu na szkolenie.
W skardze podała, że w okresie od dnia . r. do dnia [...] r. uczestniczyła w kursie zorganizowanym przez Powiatowy Urząd Pracy w J. G. W związku z tym, iż kurs ten odbywał się poza jej stałym miejscem zamieszkania przysługiwało jej prawo do zwrotu kosztów przejazdu. Jak wskazała reguluje to art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.).
Podniosła, że ponieważ spełniała kryteria przewidziane w tym artykule, zwróciła się z wnioskiem do Powiatowego Urzędu Pracy w J. G. o zwrot kosztów przejazdu. Wniosek jednak rozpatrzono negatywnie, lecz zamiast wystawić stosowną decyzję, od której przysługiwałoby jej odwołanie, ograniczono się do odpowiedzi w formie pisma. W związku z tym uzupełniła wniosek o opłatę skarbową w kwocie [...] zł i zwróciła się z prośbą o wystawienie decyzji. Niestety odmówiono wydania stosownej decyzji powołując się na art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Skarżąca wskazała, że art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b jednoznacznie określa, iż w przypadku odmowy przyznania innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów Starosta zobowiązany jest do wydania decyzji. Niestety Powiatowy Urząd Pracy w J. G. interpretuje ten przepis inaczej, pozbawiając ją w ten sposób dochodzenia praw na drodze odwoławczej.
Jak dalej podała, najważniejszą rzeczą w całej sprawie jest fakt, że aby uzyskać zwrot kosztów przejazdu należy wypełnić wniosek przygotowany przez PUP w J. G. oraz dołączyć bilet miesięczny bądź bilety jednorazowe za każdy przejazd. Tylko w ten sposób można otrzymać zwrot pieniędzy. Jednakże żaden przepis nie zezwala na tego typu praktyki. Ustawodawca nie przewidział delegacji do art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, czyli wystarczy spełnić łącznie dwa warunki zawarte w tym artykule. Niestety, jak stwierdziła skarżąca Dyrektor PUP w J. G. wprowadziła zarządzenie, w którym uzależnia zwrot kosztów przejazdu od przedstawienia biletów.
Skarżąca zwróciła się więc z zapytaniem do Starosty J. , który w odpowiedzi podtrzymał prawidłowość poczynań Powiatowego Urzędu Pracy stwierdzając: "W związku z tym, że brak jest przepisów wykonawczych, w sprawie mogą znaleźć zastosowanie uregulowania wewnętrzne". W piśmie zostało również podkreślone stwierdzenie, że Starosta może dokonać zwrotu. Oczywiście jest to prawdą, jest tylko jedno ale, jeżeli już dokonuje zwrotu, to nie może stawiać dodatkowych warunków nie przewidzianych w ustawie.
Nadto dodała, iż jako osoba bezrobotna jest traktowana jako petent drugiej kategorii, w sposób lekceważący i niepoważny. Jeżeli organ administracji, jakim jest Starosta J. – PUP w J. G. stoi na stanowisku odmiennym od stanowiska skarżącej, winien dopełnić wszelkich czynności przewidzianych w kpa umożliwiających wyjaśnienie spornego zagadnienia.
Niestety, jak podała M. S. obecnie przepisy prawa stanowione są przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w J. G. Dodała też, że w odpowiedzi na jej pierwszy wniosek (dotyczył zwrotu za miesiąc wrzesień) Powiatowy Urząd Pracy w J. G. powołał się na Zarządzenie nr [...] Dyrektora PUP w J. G. z dnia [...] r., natomiast w odpowiedzi na drugi wniosek (dotyczył zwrotu za miesiąc październik i listopad) już na Zarządzenie nr [...] Dyrektora PUP w J. G. z dnia [...] r.
W odpowiedzi na skargę Starosta J. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że M. S. dokonała kolejnej (drugiej) rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. G. w dniu [...] r., nabywając z tą datą status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 100% wysokości zasiłku określonego w art. 72 ust. 1 i ust. 8 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, na okres 6 miesięcy z dniem 10 stycznia 2006r. (decyzja Starosty J. z dnia [...] r. nr [...] ).
W dniu [...] r. skarżąca otrzymała z Powiatowego Urzędu Pracy w J. G. "Skierowanie na szkolenie nr [...] " pod nazwą: "Księgowość komputerowa z obsługą kadr i naliczaniem płac", współfinansowane ze środków Europejskiego Funduszu Pracy, zorganizowane w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r.
W związku z podjęciem wyżej wymienionego szkolenia skarżącej przyznano prawo do dodatku szkoleniowego od dnia [...] r. do czasu jego zakończenia, w kwocie [...] zł miesięcznie (decyzja Starosty J. z dnia [...] r. nr [...] ).
Wyrażając zgodę na uczestnictwo w szkoleniu M. .S. złożyła Deklarację udziału w projekcie "Koniec z biernością – czas na rozwój", która to w punkcie 6 zawiera oświadczenie dotyczące m.in. zasad udziału w szkoleniu, sposobu i trybu rozliczania zwrotu kosztów dojazdu oraz sposobu dokumentowania tychże kosztów. Oświadczenie to jednakże zostało w powyższej części przekreślone przez skarżącą i opatrzone adnotacją "brak podstaw prawnych".
W trakcie rozmowy kwalifikacyjnej skarżąca została ustnie poinformowana o sposobie usprawiedliwienia nieobecności na zajęciach oraz konieczności dokumentowania wydatków poniesionych na dojazdy w związku z odbywaniem szkolenia poza miejscem zamieszkania.
W dniu [...] r. M. .S. złożyła własnoręcznie sporządzony wniosek o zwrot kosztów przejazdu na szkolenie, poniesionych w związku z odbywanym szkoleniem w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. Do wniosku skarżąca dołączyła jedynie dwa jednorazowe bilety informując jednocześnie, że korzystała z jedynego, najtańszego środka transportu w komunikacji publicznej, tj. PKS "A" Sp. w J. G.. Jak podała strona we wniosku, koszt przejazdu wyniósł [...] zł dziennie, co w przy uczestnictwie w 17 spotkaniach dało łączną kwotę [...] zł.
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] r. znak: [...] , zastępca Dyrektora PUP w J. G. poinformował M. .S. o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku. W uzasadnieniu wskazano, iż zasady dokumentowania poniesionych wydatków na dojazdy w związku z odbywaniem szkolenia poza miejscem zamieszkania określone zostały przez Dyrektora PUP w J. G. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] r. i aby skutecznie skorzystać z refundacji należy wypełnić stosowne druki oraz dołączyć bilet miesięczny lub bilety dzienne.
Nadmieniono jednocześnie w przedmiotowym piśmie, że o zasadach rozliczania kosztów przejazdu każdy z uczestników był informowany co najmniej dwukrotnie, tj. w trakcie rozmowy kwalifikacyjnej prowadzonej przez doradcę zawodowego oraz w dniu rozpoczęcia szkolenia.
W [...] r. M. S. złożyła do Starosty J. skargę dotyczącą nieprawidłowości w zakresie stosowania procedur związanych ze zwrotem kosztów przejazdu na szkolenie. W odpowiedzi na nią Starosta uznał skargę za bezzasadną (pismo z dnia [...] r., znak:[ ...] ).
Niezależnie od powyższego w dniu [...] r. M.. S. , celem uzupełnienia wniosku o zwrot kosztów przejazdu na szkolenie dnia [...] r. złożyła w siedzibie Urzędu kolejne pismo, w którym wniosła o wydanie w sprawie decyzji administracyjnej.
W tym stanie rzeczy zastępca Dyrektora PUP w J. G. wskazała, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (pismo PUP w J. G. z dnia [...] r. znak: [...] ).
Kwestię bezczynności PUP w J. G. w zakresie zwrotu kosztów przejazdu analizował również Wojewoda D. uznając, iż zarzuty skarżącej są bezpodstawne (pismo Wojewody D. z dnia [...] r., znak: [...] ).
Z uwagi na fakt, iż do dnia [...] r. strona nie przedłożyła pozostałych biletów dziennych ani biletu miesięcznego, PUP w J. G. naliczył jej koszty przejazdu tylko na podstawie biletów dziennych załączonych do wniosku z dnia [...] r. Kwota refundacji nie została jednak do chwili obecnej przez skarżącą podjęta.
Dalej przywołano treść art. 45 ust 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W ocenie organu, przepis ten jest przepisem fakultatywnym i jego zastosowanie oraz zakres refundacji zależy od uznania Starosty. I tak, na przykład Starosta może zgodnie z nim wyrazić zgodę na dokonywanie refundacji kosztów przejazdu do 12 miesięcy, bądź na okres krótszy. Od uznania Starosty zależy także wysokość dokonywanego zwrotu i może to być całość kosztów poniesionych na przejazd lub tylko ich część. Skoro zatem stosowanie tegoż instrumentu rynku pracy jest fakultatywne, to zwrot kosztów za przejazd może odbywać się na podstawie umowy cywilnoprawnej lub jako czynność materialno-techniczna, po złożeniu przez bezrobotnego odpowiedniego wniosku, jego zaakceptowaniu przez Starostę i następnie wykazaniu przez zainteresowanego w każdym miesiącu, faktycznie poniesionych kosztów. Refundacja następuje wtedy na konkretne okresy i po przedłożeniu dokumentów potwierdzających faktyczne poniesienie określonych kosztów na przejazd (biletu miesięcznego lub biletów jednorazowych). Za załatwieniem sprawy w powyższej formie przemawia treść art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który w sposób enumeratywny wskazuje na katalog spraw załatwianych przez samorząd powiatowy w formie decyzji administracyjnych. Na takim stanowisku stoi również Departament Rynku Pracy w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej (m.in. w piśmie z dnia 29 grudnia 2006r. znak: DRP-X-0212-43-1-IS/06). A zatem w zaistniałej sytuacji, w celu ujednolicenia zasad refundacji kosztów przejazdu, o których mowa w art. 45 ust. 1 cytowanej ustawy, przejrzystości ich stosowania, Dyrektor PUP w J. G. wprowadził je w formie aktu normatywnego wewnętrznego, tj. zarządzenia.
Wskazano też, że istotnie w piśmie z dnia [...] r. znak: [...] omyłkowo powołano się na zarządzenie Nr [...] Dyrektora PUP w J. G. z dnia [...] r. w sprawie wprowadzenia zasad refundacji kosztów przejazdu w roku 2006 ze środków Funduszu Pracy podczas, gdy zwrot kosztów przejazdu w omawianym przypadku nastąpił faktycznie na podstawie przytaczanego później w pismach kierowanych do strony Zarządzenia Nr [...] Dyrektora PUP w J. G. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad refundacji kosztów przejazdu ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego przez PUP w Jeleniej Górze.
Za stosowaniem w niniejszej sprawie wyżej wskazanego Zarządzenia Nr [...] przemawiał fakt, iż szkolenie, w którym uczestniczyła skarżąca realizowane było w ramach projektu "Koniec z biernością – czas na rozwój", który był finansowany w 73,74% ze środków Unii Europejskiej.
Reasumując podano, że zwrot kosztów dojazdów jest świadczeniem fakultatywnym, przyznawanym po spełnieniu warunków określonych w art. 44 i 45 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Dlatego też szczegółowa regulacja w tym zakresie wynika z Zarządzenia Nr [...] Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w J. G. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad refundacji kosztów przejazdu ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego przez Powiatowy Urząd Pracy w J. G. . Załączniki do tego zarządzenia określają obowiązujące wzory wniosku, a osoba ubiegająca się o zwrot kosztów dojazdu powinna złożyć stosowny formularz wraz z biletem miesięcznym lub biletami dziennymi. Zgodnie z wyżej wymienionym Zarządzeniem Powiatowy Urząd Pracy w J. G. odmawia zwrotu kosztów przejazdu w przypadku braku środków finansowych lub w przypadku braku spełnienia warunków przez wnioskodawcę, a wynikających z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, czyniąc to w formie odpowiedzi pisemnej wraz z podaniem przyczyny odmowy.
Mając powyższe na względzie strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w pismach z dnia [...] r. znak: [...] oraz z dnia [...] r. znak: [...] .
Nadto na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007r., pełnomocnik organu oświadczył do protokołu, że strony nie zawierały umowy w przedmiocie zwrotu kosztów. Dodał też, że zasady refundacji zwrotu kosztów zostały opracowane w zarządzeniach Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w J. G. Nr [...] i [...] , a podstawą prawną do ich wydania był § [...] pkt. [...] Regulaminu organizacyjnego Powiatowego Urzędu Pracy w J. G., który to Regulamin został wydany w oparciu o art.art. 44 ust. 1 i 45 ust. 1 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów,
W myśl art. 45 ust. 1 tej ustawy starosta może dokonywać z Funduszu Pracy przez okres do 12 miesięcy zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania i powrotu do miejsca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, odbywania u pracodawcy stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, szkolenia lub odbywania zajęć z zakresu poradnictwa zawodowego osobie, która spełnia łącznie następujące warunki:
1) na podstawie skierowania powiatowego urzędu pracy podjęła zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, przygotowanie zawodowe w miejscu pracy, szkolenie, staż lub została skierowana na zajęcia z zakresu poradnictwa zawodowego poza miejscem zamieszkania;
2) uzyskuje wynagrodzenie w wysokości nieprzekraczającej 200 % minimalnego wynagrodzenia za pracę.
Z kolei art. 108 ust. 1 pkt 12 przywoływanej ustawy stanowi, że środki z Funduszu Pracy przeznacza się na finansowanie kosztów przejazdów, zakwaterowania i wyżywienia, o których mowa w art. 45.
Z treści skargi złożonej przez M..S. wynika, że jej przedmiotem jest odmowa wydania przez Starostę J. decyzji dotyczącej zwrotu kosztów przejazdu w związku z uczestnictwem skarżącej w szkoleniu organizowanym w ramach projektu współfinansowanego przez Europejski Fundusz Społeczny pod nazwą "Koniec z biernością – czas na rozwój".
Z akt administracyjnych sprawy oraz z odpowiedzi na skargę wynika, że pismem z dnia [...] r. M. .S. złożyła wniosek o zwrot kosztów przejazdu na wskazane wyżej szkolenie, w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. Poniesiony koszt przejazdów w tym czasie wyliczyła na kwotę [...] zł.
Wniosek ów został rozpatrzony odmownie, o czym skarżąca została poinformowana przez Zastępcę Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w J. G. pismem z dnia [...] r. Nr [...] , wraz z pouczeniem o konieczności wypełnienia w związku ze złożonym wnioskiem stosownych druków oraz dołączenia biletu miesięcznego lub biletów dziennych.
Wobec powyższego, w uzupełnieniu wniosku, pismem z dnia [...] r., skarżąca wniosła na podstawie art. 104 § 1 kpa o wydanie decyzji rozstrzygającej jej sprawę.
W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] r. nr [...] , Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w J. G. wskazał, iż brak jest podstaw prawnych do wydania takiej decyzji, gdyż w art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ustawodawca enumeratywnie wskazał przypadki, w jakich samorząd powiatowy wydaje decyzje. Z tego wyliczenia zdaniem organu wynika, że przypadek skarżącej do takowych nie należy.
Z kolei w dniu [...] r. M. .S. , w oparciu o art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zwróciła się z kolejnym wnioskiem o dokonanie zwrotu poniesionych przez nią kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca szkolenia i z powrotem, w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. (z wyłączeniem dwóch dni [...] i [...] r. z powodu usprawiedliwionej nieobecności), zaś całkowity koszt przejazdów w tym czasie obliczyła na kwotę [...] zł.
Pismem z dnia [...] r. nr [...] poinformowano skarżącą o tym, że jej wniosek został rozpatrzony odmownie.
Jednocześnie w odpowiedzi na prośbę M.. S. dotyczącą wyjaśnienia jej powodu dotychczasowego postępowania powołano się na treść art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i wyjaśniono, iż w związku z tym, że brak jest przepisów wykonawczych regulujących sytuację, w której znalazła się skarżąca, w sprawie mogą znaleźć zastosowanie jedynie uregulowania wewnętrzne, tj. Zarządzenie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w J. G. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad refundacji kosztów przejazdu ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, określające m.in. tryb ubiegania się o zwrot kosztów przejazdów, wymagane dokumenty oraz wzory obowiązujących druków.
Tymczasem, w opinii Sądu, dokonując interpretacji wskazanych na wstępie przepisów prawa, na które powołują się strony postępowania, należałoby wysnuć zgoła odmienny wniosek, aniżeli uczynił to Starosta J. Otóż, jeśli szkolenie, choćby w części finansowane jest ze środków z Funduszu Pracy, a do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji m.in. o odmowie przyznania innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń nie wynikających z zawartych umów, w przypadku gdy nie zawarto żadnej umowy, z której wynikałby inny sposób realizacji świadczenia, w świetle rozwiązań przyjętych w tych normach prawa winna zostać wydana decyzja.
Zdaniem składu orzekającego, w rozważanej sprawie, koniecznym jest zbadanie, jakie przepisy prawa znajdą zastosowanie do jej rozpoznania, a po dokonaniu jej szczegółowej analizy podjęcie stosownego aktu, gdyż wskazany sposób załatwienia wniosków M. .S. jest niedopuszczalny.
W gestii Starosty J. leży to, aby zdecydować, jaką formę na tle regulacji prawnej, która znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie, przyjmie akt, do wydania którego został on przez Sąd zobowiązany.
Zaznaczyć jeszcze tylko należy, że rozpoznaniu sprawy przez organ niewątpliwie nie czynią zadość skierowane do skarżącej pisma informujące o odmownym sposobie załatwienia składanych przez nią wniosków.
Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.