IV SAB/Wr 380/23

IV SAB/Wr 380/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ewa Kamieniecka
Katarzyna Radom /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosława Rozbicka-Ostrowska
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1189/24 - Wyrok NSA z 2024-10-10
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
*Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D.K. na bezczynność Wójta Gminy Rudna w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 25 listopada 2022 r. I. stwierdza bezczynność Wójta Gminy Rudna w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 25 listopada 2022 r. orzekając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wójta Gminy Rudna do rozpoznania wniosku strony, o którym mowa w pkt I wyroku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądza od Wójta Gminy Rudna na rzecz D. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D. K. jest bezczynność Wójta Gminy Rudna w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 25 listopada 2022 r.
Jak wynikało z akt sprawy, powołanym wnioskiem, Skarżący wystąpił do Wójta Gminy Rudna (dalej: organ) z prośbą o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
1. Jaka łączna wartość dodatków specjalnych została wypłacona pracownikom Urzędu Gminy Rudna, z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych w okresie od dnia 28 marca 2019 r. do 15 marca 2021 r.?
2. Ilu pracownikom Urzędu Gminy Rudna wypłacono dodatki specjalne z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych w okresie jak w pkt 1?
3. Prosił o wskazanie stanowisk, na których zatrudnieni byli pracownicy, którzy otrzymali dodatki specjalne z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych w okresie jak w pkt 1 oraz poszczególne kwoty dodatków?
4. Jaka kwota środków publicznych wypłaconych z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych została zwrócona, ilu pracowników zwróciło dodatki, jakie to były kwoty.
Skarżący wskazał formę i adres, na który należy dostarczyć odpowiedź.
Pismem z dnia 9 grudnia 2022 r. organ poinformował Skarżącego, że w zakresie pkt 4 wniosku nie jest w posiadaniu dokumentów finansowo-księgowych związanych ze zwrotem środków publicznych wypłaconych z tytułu dodatków specjalnych, wobec czego udzielenie odpowiedzi na ww. pytanie uznał za bezpodstawne.
W zakresie pytań ujętych w pkt 1-3 wniosku stwierdził, że stanowią informację publiczną przetworzoną i wezwał Skarżącego do wykazania, że są one szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na udzielnie odpowiedzi zakreślił termin siedmiu dni, przedłużył jednocześnie termin rozpoznania wniosku do dwóch miesięcy.
Pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. Skarżący wezwał organ do udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji odmownej.
Decyzją z dnia 25 stycznia 2023 r. organ odmówił Skarżącemu udostępnienia wnioskowanych informacji ujętych w pkt od 1 do 3 wniosku. W uzasadnieniu stwierdził, że żądane informacje mają charakter przetworzony, organ nie dysponuje gotowymi danymi, wymagają one specjalnego przygotowania dla Strony, co angażuje pracowników księgowości. Poza wyselekcjonowaniem danych finansowych i kadrowych, sporządzeniem wykazu, konieczne jest ich porównanie z danymi zawartymi w Protokole Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu (dalej: RIO) z dnia 28 marca 2021 r. nr WK.WR.40.28.2021.228. W opinii organu po stronie Skarżącego nie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie mu żądanej informacji. Końcowo stwierdził, że Skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej zasypując organ, w krótkich odstępach czasu, wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, które mając na uwadze postawę Strony, niezliczone skargi pod adresem organu bez względu na podjęte działania, wskazują na chęć występowania dla realizacji własnych celów, a nie w celu publicznym.
Od opisanej decyzji Skarżący złożył odwołanie. W uzasadnieniu m.in. zarzucał, że organ poświadczył nieprawdę, co do pytania ujętego w pkt 4 wniosku, twierdząc, że nie jest w posiadaniu żądanych dokumentów. W opinii Strony dokumenty zebrane w sprawie oraz oświadczenie Prezesa RIO we Wrocławiu wskazują, że organ posiada ww. dane, deklarował, że wystąpi w tym zakresie ze skargą na bezczynność organu. Nie zgadzał się także z kwalifikacją informacji ujętych w pkt 1-3 wniosku jako informacji przetworzonych. W opinii Strony z treści Protokołu RIO wynikają konkretne informacje o nieprawidłowo przyznanych dodatkach specjalnych. Zawierają one oznaczenie pracownika, okres w jakim przyznany został dodatek specjalny, tytułu przyznania dodatku oraz jego wysokość - procentowo od wynagrodzenia zasadniczego. Zaznaczał, że protokół został podpisany przez Wójta Gminy Rudna, zatem organ posiada wiedzę na temat informacji opisanych we wniosku. W szerokim uzasadnieniu polemizował ze stanowiskiem organu zawartym w zaskarżonej decyzji.
Decyzją z dnia 15 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy uchyliło w całości orzeczenie organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazało, że bez wątpienia żądane przez Skarżącego informacje, ujęte w pkt 1-3 wniosku, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.). Dalej wywodziło, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji. Odnosząc się do spornej w sprawie kwestii – uznania informacji za przetworzoną - organ stwierdził, że decyzja organu I instancji nie zawiera przekonującej argumentacji dowodzącej, że istotnie żądane dane należy kwalifikować jako informację przetworzoną. Z orzeczenia nie wynika jakie dokładnie czynności miałby zostać podjęte, jak wielu pracowników musiałoby zostać zaangażowanych do realizacji wniosku. Nie wskazano, czy ustalenia protokołu RIO pozwalają na proste wyselekcjonowanie danych dotyczących kwot wypłaconych z naruszeniem wskazanego przepisu, czy też konieczne jest sięganie do dodatkowych dokumentów finansowych. Przy czym organ podkreślał, że żądanie zawarte we wniosku dotyczyło jednej grupy naruszeń, wskazanych w powołanym przez Stronę przepisie. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że na tym etapie brak podstaw do przyjęcia, że żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną.
W zaleceniach kierowanych pod adresem organu I instancji wskazano na konieczność wyczerpującego ustalenia i wykazania w uzasadnieniu, czy istnieje rejestr umożlwiający wyszukanie żądanych informacji lub zawężający pole poszukiwań. Wskazanie ilu pracowników i przez jaki czas musiałoby zająć się przygotowaniem informacji i jakie czynności winny być wykonane. Na tej podstawie organ winien ocenić, czy żądane informacje stanowią informację przetworzoną.
Decyzja organu odwoławczego wpłynęła do organu I instancji w dniu 6 kwietnia 2023 r.
Pismem z dnia 20 kwietnia 2023 r. organ, odpowiadając na wniosek Strony z dnia 25 listopada 2022 r. wskazał, że łączna wartość wypłaconych dodatków specjalnych w okresie od 28 marca 2019 r. do 15 marca 2021 r. wyniosła 280.959,49zł. Dodatki specjalne wypłacono dwudziestu pracownikom na następujących stanowiskach: sekretarz (87.107,71 zł brutto), skarbnik (61.217,16 zł brutto), kierownik referatu (8.887,80 zł brutto), podinspektor (21.141,10 zł brutto), inspektor (66.593,77 zł brutto), pracownik interwencyjny (8.242,28 zł brutto). Jednocześnie organ poinformował, że "nie dysponuje, zgodnie z żądaniem wniosku, jaka kwota dodatków była wypłacona" - w ocenie Strony - z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.
Pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r. Skarżący wezwał organ do wydania decyzji. Wskazał, że pismo z dnia 20 kwietnia 2023 r. stanowi nie tylko błędną odpowiedź ale również poświadczenie nieprawdy w świetle art. 271 kodeksu karnego, wezwał organ do udostępnienia informacji lub wydania decyzji.
W piśmie z dnia 22 maja 2023 r. organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
W dniu 21 sierpnia 2023 r. Strona wniosła skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucała naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez jego niezastosowanie skutkujące nieudostępnieniem informacji na wniosek lub wydaniem decyzji administracyjnej odmownej, a tym samym pozbawieniem obywatela możliwości prawidłowej realizacji prawa do informacji; art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.
Skarżący wnioskował o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 25 listopada 2022 r. niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dnia od uprawomocnienia się wyroku; zasądzenia na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu Strona opisała przebieg postępowania, wskazując, że informacja udzielona w dniu 9 grudnia 2022 r., a dotycząca pkt 4 wniosku jest fałszywa, gdyż organ był w posiadaniu dokumentów finansowo – księgowych związanych ze zwrotem kosztów środków publicznych wypłaconych z tytułu dodatków specjalnych. Potwierdzają to załączone do skargi - pismo z dnia 22 marca 2021 r. o podanym numerze, podpisane przez skarbnika gminy, w którym informuje RIO o fakcie częściowego zwrotu kosztów środków publicznych wypłaconych z tytułu dodatków specjalnych, a także inne dokumenty finansowo-księgowe. W opinii Strony potwierdza to, że organ dopuścił się nadużyć w zakresie wypłaty dodatków specjalnych pracownikom. Do dnia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji, a zwłoka wynosi 9 miesięcy, co winno być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.
Odnosząc się do informacji udostępnionej pismem z dnia 20 kwietnia 2023 r. Strona wskazała, że pytała o łączną wartość dodatków specjalnych wypłaconych pracownikom Urzędu Gminy Rudna z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, w podanym okresie. Natomiast organ udzielił błędnej informacji wskazując łączną wartość wszystkich wypłaconych dodatków specjalnych, także tych wypłaconych zgodnie z prawem, co nie było przedmiotem wniosku Strony.
Skarżący podkreślał, że nie pytał organu o jego opinię w kwestii zgodności ww. dodatków z prawem, ale domagał się wskazania jaka ich cześć została wypłacona z majątku publicznego z naruszeniem przepisów, bezprawnie.
W zakresie informacji dotyczącej pkt 3 Strona nadto zarzucała organowi ogólnikowość, wskazując, że nie dookreślono o jakie stanowiska kierownicze chodzi, nie wskazano konkretnej komórki organizacyjnej. Strona podkreślała, że nieprawidłowości w wypłacie dodatków specjalnych z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych są faktem bezspornym, stwierdzonym przez RIO, a wskazanym w Protokole nr WK.WR.40.28.2021.228 z dnia 28 marca 2021 r. Na stronie 17 tego dokumentu wskazano, że został on wręczony Wójtowi Gminy Rudna, co potwierdził on swoim podpisem. Tm samym organ dysponuje informacją dotyczącą wypłaty dodatków z naruszeniem ww. przepisu, a twierdzenia odmienne są błędne i fałszywe. Na poparcie tych twierdzeń Skarżący przywołał zapisy ww. Protokołu, zawarte na stronie 16-17, wskazujące na wypłatę dodatków specjalnych z naruszeniem wskazanych przepisów w podanych terminach. Skarżący podkreślał, że uzyskał od organu informacje o nabyciu licencji oprogramowania "Kadry i płace urzędu", "Księgowość budżetowa jednostki", co od 19 stycznia 1995 r. umożliwia systemowe wyselekcjonowanie danych bez podejmowania dodatkowych, czasochłonnych czynności. Skarżący podkreślał także, że organ pomimo prawa do odmowy podpisania wspominanego Protokołu RIO, podpisał go bez zastrzeżeń.
W dalszej argumentacji Strona podkreślała konstytucyjne umocowanie prawa do informacji publicznej wywodząc bezczynność organu w udostępnieniu żądanych danych mających charakter informacji publicznej, gdyż dotyczących środków publicznych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wykładnia protokołów pochodzących od podmiotów trzecich, w tym RIO, nie stanowi informacji publicznej. Treść ww. protokołu jest Stronie znana, czego dowodzi argumentacja skargi. Zatem informację publiczną stanowią wyłącznie dane dotyczące wypłaconych dodatków specjalnych, jak i stanowisk, które otrzymały te dodatki. Na tle informacji publicznej obowiązek organu dotyczy wyłącznie informacji znajdującej się w posiadaniu organu, której używa on do zrealizowania powierzonych prawem działań. Nie dotyczy to wykładni pism innych organów, udzielenie informacji w tym zakresie stanowiłoby nieuprawnioną ingerencję w kognicje RIO. W opinii organu Strona winna zwrócić się do RIO, celem pozyskania takiej wykładni, organ nie może jej dokonywać i nie posiada wiedzy w tym zakresie. Jeśli zaś Strona wywodzi, że informacja ta zawarta jest w protokole, to jego treść znana jest Stronie.
Dodatkowo organ wskazał, że w jego ocenie dodatki specjalne, o których traktuje wniosek nie były przyznawane niezgodnie z prawem, co uzasadniał w treści odpowiedzi na skargę odwołując się do orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej.
W dalszych wywodach organ wskazał, że kognicja sądów administracyjnych obejmuje wyłącznie badanie legalności czy bezczynności w zakresie dostępu do informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Ta zaś dotyczy faktów i stanów istniejących w chwili żądania udostępnienia informacji publicznej. W sytuacji wnioskowania o informacje nie spełniające tych kryteriów organ nie ma obowiązku wydawania decyzji, zawiadamia jedynie wnoskodawcę, że nie stanowią one informacji publicznej, co znalazło wyraz w piśmie z dnia 20 kwietnia 2023 r.
Organ opisał pojęcie bezczynności w zakresie informacji publicznej. Następnie stwierdził, że Skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej, gdyż w 2022 r. skierował do organu 123 pisma, w tym kilkadziesiąt wniosków o dostęp do informacji publicznej, zaś w 2023 r. – 25 pism. W opinii organu złożone żądania miały na celu zaspokojenie indywidualnego interesu Strony, dotyczyły informacji powszechnie znanych, dostępnych na stronach organu lub w BIP. Celem Strony jest destabilizacja pracy organu, podważanie zaufania, a nie troska o dobro publiczne.
W piśmie procesowym złożonym w dniu 26 września 2023 r. Strona podtrzymała skargę. W dalszych wywodach zarzucała organowi manipulację i brak logiki, podnosiła, że pogląd odnoszący się do zgodności z prawem wypłacanych dodatków specjalnych stanowi polemikę z ustaleniami RIO, co wykracza poza granice tej sprawy. Podkreślała, że organ dysponuje żądanymi informacjami, gdyż na podstawie danych zawartych w dokumentacji księgowej organu wypłacono dodatki specjalne. Strona podkreślała, że protokół RIO, znany Stronie, nie zawiera konkretnych kwot dodatków wypłaconych z naruszeniem ustawy o pracownikach samorządowych, wskazano jedynie okresy, za które nieprawidłowo, a więc niezgodnie z prawem przyznane zostały dodatki specjalne konkretnym pracownikom. Powyższe dowodzi, że organ posiada wiedzę umożliwiającą udostępnienie informacji.
Strona podkreślała, że organ nie wnosił zastrzeżeń do ustaleń RIO, co oznacza, że się z nimi zgodził. Skarżący akcentował, że jego wniosek odnosi się do konkretnych faktów w postaci dokumentu – Protokołu RIO. Zarzucał, że organ pomija fakt, że naruszenie dotyczyło także art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. ustawy o finansach publicznych. Podkreślał, że analogicznych argumentów organ używał w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 258/23, w której Sąd stwierdził bezczynność w rozpoznaniu wniosku Strony, orzekając, że ma ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dalszych wywodach Strona negowała zarzuty nadużycia prawa do informacji, podkreślając brak normatywnego umocowania dla wywodzenia takiej kwalifikacji, zestawiając ten pogląd z konstytucyjnym charakterem prawa do informacji publicznej, prawa o charakterze podmiotowym, co szeroko uzasadniała.
Końcowo Skarżący wskazał na znaczącą liczbę orzeczeń wydawanych przez organy wyższej instancji oraz wyroki sądów administracyjnych stwierdzające bezczynność organu, co dowodzi braku transparentności w jego działaniach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona, gdyż organ nie rozpoznał wniosku Strony w sposób zgodny z przepisami prawa, co skutkuje stwierdzeniem bezczynności.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z bezczynnością organu administracji na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16, orzeczenia dostępne w: Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Co istotne, z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, pojęcie bezczynności mieści w sobie także sytuację, w której zobowiązany ustawowo organ, co prawda udziela odpowiedzi, ale nie stanowi ona całkowitej realizacji wniosku strony, który w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winien zostać rozpoznany, lub też forma lub zakres informacji nie odpowiadają wymogom wynikającym z przepisów prawa, słowem, gdy podjęte przez organ działania nie są właściwe w danym stanie faktycznym i prawnym. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony.
Przywołane uwagi nakreślają pole jakie winno zostać poddane analizie przy ocenie działania organu na tle zarzutu bezczynności. Obejmuje ono ustalenie, czy istniało wynikające z przepisów prawa zobowiązanie adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wymaga to oceny, czy wskazany we wniosku podmiot jest ustawo zobowiązany podjęcia działań oraz czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej, wreszcie ustalenia, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.
Przenosząc przedstawione uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy nie ma sporu, co do tego, że adresat jest podmiotem ustawowo zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Tym samym wójt gminy - jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych.
Odnosząc się do oceny charakteru żądanych przez Skarżącego informacji, podkreślenia wymaga, że pogląd organu na ten temat nie jest spójny. W treści pisma z dnia 9 grudnia 2022 r. wzywającego Stronę do wykazania istotności informacji dla interesu publicznego oraz w decyzji z dnia 25 stycznia 2023 r. organ nie neguje, że objęte wnioskiem informacje stanowią informację publiczną. Stanowisko to organ zmienia natomiast w odpowiedzi na skargę. Pozostawiając ocenę opisanej niekonsekwencji na dalszy etap rozważań wyjaśnić trzeba, że niewątpliwe opisane we wniosku Strony pytania odnoszą się do informacji publicznej. Teza ta wynika z przepisów ustawy, i tak zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Rozwinięcie tej definicji zawiera art. 6 ww. ustawy określający kategorię spraw kwalifikowanych jako informacje publiczne, przy czym nie jest to katalog zupełny. Z treści tych norm wynika, że określając pojęcie informacji publicznej ustawodawca odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Wykładnia tych przepisów ugruntowana w poglądach orzecznictwa, stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności walor informacji publicznej będą posiadały informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Stąd też jakiekolwiek zadysponowanie majątkiem publicznym będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie nawet od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu, jaki mają one zaspokoić. To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje bowiem o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 17/16 oraz we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 323/15, orzeczenia dostępne w CBOSA). Co istotne, w judykaturze wyrażany jest również pogląd, że każda osoba zawierająca umowę z organem gminy, w tym również umowę o pracę, i pobierająca wynagrodzenie ze środków publicznych, musi liczyć się możliwością udostępnienia danych dotyczących tych umów i pobieranych wynagrodzeń na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Mając na uwadze przywołane regulacje i ich wykładnię nie może budzić zastrzeżeń, że żądane przez Skarżącego informacje mieszczą się w zakresie pojęcia informacji publicznej, gdyż dotyczą kwot wypłacanych pracownikom organu ze środków publicznych, tym samym są to informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Teza ta odnosi się do wszystkich zagadnień wskazanych we wniosku Skarżącego z dnia 25 listopada 2022 r., tj. pkt 1 -4 wniosku.
Jak wynika z akt sprawy w treści ww. zapytania Strona wnioskowała o podanie informacji dotyczących najogólniej rzecz biorąc dodatków specjalnych wypłaconych pracownikom organu w podanym okresie z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Wnioskował o łączna kwotę ww. dodatków, liczbę pracowników, którzy takie dodatki otrzymali oraz wskazanie stanowisk tych pracowników oraz wskazanie kwoty, liczby pracowników, którzy zwrócili ww. dodatki.
W odpowiedzi udzielonej Stronie, datowanej na 20 kwietnia 2023 r. w odniesieniu do informacji opisanych w pkt 1-3 wniosku, po uchyleniu uprzedniej decyzji, organ udostępnił informacje z tym, że nie te, których się domagała. Organ wskazał bowiem łączną kwotę dodatków specjalnych, które zostały wypłacone, liczbę oraz stanowiska pracowników (i to nieprecyzyjnie), którzy te dodatki otrzymali. Przy czym dotyczyło to całej wypłaconej z tego tytułu kwoty, a nie tej wskazanej przez Stronę we wniosku.
Jak wyjaśniono na wstępie rozważań, w ramach oceny istnienia bezczynności organu badany jest także zakres realizacji wniosku, co obejmuje ustalenie, czy organ odniósł się do wszystkich wskazanych we wniosku okoliczności i udostępnił informacje, o które ubiegał się wnioskodawca. Udzielenie niepełnej odpowiedzi lub dotyczącej innych niż wskazanych we wniosku zagadnień oznacza bezczynność organu i konieczność pełnej, właściwej realizacji żądania wnioskodawcy.
Taka zaś okoliczność wystąpiła w odniesieniu do wniosków Skarżącego zawartych w pkt od 1 do 3. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie zrealizował wniosku Strony, udostępnił bowiem zupełnie inne informacje, niż te, których domagał się Skarżący. Dotyczy to także zarzucanego przez Stronę sposobu wskazania stanowisk kierowniczych bez dookreślenia o jakie konkretnie stanowiska chodzi. Tym samym zaniechanie udostępnienia informacji we wnioskowanym zakresie, w świetle przywołanych na wstępie rozważań reguł trzeba ocenić jako bezczynność organu.
Oceny tej nie zmienia argumentacja organu wskazana w odpowiedzi na skargę negująca charakter ww. informacji jako informacji publicznej i zarzucająca nadużycie prawa przez Skarżącego. Odmowa uwzględnia tych argumentów wynika z faktu, że po pierwsze są one spóźnione, po drugie zaś nie znajdują uzasadnienia w okolicznościach sprawy.
Realizację wniosku Strony stanowi pismo z dnia 20 kwietnia 2023 r. Odpowiedź na skargę stanowi wyłącznie pismo procesowe, kierowane do Sądu, zawierające polemikę z zarzutami skargi, tym samym zawarte tam argumenty nie mogą wpływać na ocenę czynności podjętych (zaniechania) przez organ przed wniesieniem skargi. Sąd dostrzega, że argumentacja w tym zakresie został także podana przez organ w decyzji z dnia 25 stycznia 2023 r. Ta jednak została uchylona, poza tym, co istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, nie stanowi przedmiotu oceny Sądu w odróżnieniu do stanowiska organu wyrażonego w pismach z dnia 9 grudnia 2022 r. oraz 20 kwietnia 2023 r.
Niezależnie od tego przedstawione w niej twierdzenia nie mają uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ neguje bowiem, przecząc tym samym swoim działaniom wyrażonym w piśmie z dnia 20 kwietnia 2023 r. (a uprzednio z dnia 9 grudnia 2022 r. i decyzji z dnia 25 stycznia 2023 r.), że żądane przez Skarżącego informacje stanowią informację publiczną, gdyż wymagają od organu interpretacji wystąpień innych podmiotów, w tym przypadku RIO. Jakkolwiek organ nie przedłożył do akt sprawy wskazanego protokołu RIO z dnia 28 marca 2021 r.nr WK.WR.40.28.2021.228, to z akt wynika, że organ ten stwierdził, iż cześć dodatków specjalnych została wypłacona pracownikom organu z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 530 ze zm., dalej ustawa o pracownikach samorządowych). Tezy tej organ nie neguje, stwierdzając jedynie nie ma uprawnień do wykładni treści ww. protokołu, odsyłając Stronę do RIO.
Oczywiście organ w ramach udzielania informacji publicznej nie jest zobowiązany do oceny, czy dodatki specjalne zostały wypłacone zgodnie z przepisami ustawy, w tym przypadku przepisami ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Informacja publiczna dotyczy bowiem faktów i zdarzeń, a nie ocen dokonywanych przez organ. I te właśnie informacje wynikające z dostępnych organowi danych winny zostać Stronie udostępnione. Słowem organ był zobowiązany odpowiedzieć na pytania Strony, odwołując się do informacji zawartych w protokole RIO oraz posiadanych dokumentów pracowniczych i kadrowych dotyczących pracowników (stanowisk) w stosunku, do których dokonano wypłat dodatków specjalnych z naruszeniem wskazanych przepisów.
Przedstawiony pogląd stanowi powielenie stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powoływanym przez Stronę wyroku z dnia 19 września 2023 r. sygn. IV SAB/Wr 258/23, a którym Sąd rozstrzygał tożsamy problem. Zagadnienie dotyczyło oceny bezczynności Wójta Gminy Rudna w zakresie wniosku innego podmiotu o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie: jaka kwota dodatków specjalnych została wypłacona sekretarzowi gminy z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych w okresie objętym kontrolą Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu, tj. od 1 stycznia 2018 r. do 15 marca 2021 r. oraz jaka kwota dodatków specjalnych wypłacona sekretarzowi gminy z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych została zwrócona i w jakim terminie?
Powołując się na związanie poprzednim orzeczeniem z dnia 24 listopada 2022r. sygn. akt IV SAB/Wr 632/22 Sąd w powołanym wyżej wyroku wskazał, że żądane informacje stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku strony. Odnosząc się do zapisów Protokołu RIO z dnia 28 marca 2021 r. nr WK.WR.40.28.2021.228 Sąd wyjaśnił, że w treści protokołu RIO wskazała, że dodatek specjalny, zarówno forma jego przyznania - w umowie o zastępstwo i w umowie o pracę, jak i okres przyznania - czas nieokreślony, świadczą o naruszeniu art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. W świetle tych okoliczności zarówno z protokołu RIO, jak i dokumentów pracowniczych wynika okres wypłacania dodatku z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych oraz jego miesięczna kwota. Dalej Sąd wskazał, że organ zobowiązany jest więc do obliczenia łącznej kwoty wypłaconego dodatku specjalnego i udostępnienia żądanej informacji.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przywołany pogląd. Odnosząc się do argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę trzeba stwierdzić, że treść zapytania Skarżącego nie wymaga interpretacji zapisów Protokołu RIO ale podania wynikających z niego faktów w zestawieniu z informacjami będącymi w posiadaniu organu, zapisów rejestrów kadrowych i finansowych.
Nie realizując zatem wniosku Skarżącego (pkt 1-3), w zakresie wynikającym z treści zapytania organ dopuścił się bezczynności, co stwierdzono w pkt I sentencji wyroku.
Ta sama ocena odnosi się do wniosku Skarżącego ujętego w pkt 4. W tym względzie organ stwierdził, że nie jest w posiadaniu dokumentów finansowo-księgowych związanych ze zwrotem kosztów środków publicznych wypłaconych z tytułu dodatków specjalnych, a co za tym idzie udzielenie odpowiedzi na to pytanie jest bezprzedmiotowe.
Odnosząc się do tej argumentacji trzeba wskazać, że tym razem organ nie neguje charakteru ww. informacji jako informacji publicznej, z czym trzeba się zgodzić. Dane te dotyczą wydatków poniesionych przez Gminę na wynagrodzenie pracownika, a więc finansowanych ze środków publicznych i jak już wskazano są to informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego ( art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.).
Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Jeśli zatem adresat wniosku nie posiada żądanych informacji winien powiadomić o tym wnioskodawcę. Przekazana stronie informacja w tym zakresie uwalnia od zarzutu bezczynności, co nie jest jednak bezwarunkowe. Oświadczenie adresata składane wnioskodawcy winno być jednoznaczne i uzasadnione. Taki pogląd wyrażany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności istotny jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2598/19, dostępny w CBOSA, którego tezy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, w tym twierdzenia, że oświadczenie składane wnioskodawcy, a odnoszące się do nieposiadania żądanych informacji, powinno być pewne w swej treści, tak aby wnioskodawca nie musiał jej domniemywać lub domyślać się tego, czy w udzielonej odpowiedzi nie jest ukryta jakaś informacja dająca możliwość swobodnej zmiany stanowiska, co do posiadania przez ów podmiot wnioskowanych informacji publicznych. Adresat wniosku musi więc wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedzieć się, że nie posiada żadnej z wnioskowanych informacji. Ponadto powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, wynikających chociażby z zasad "dobrej administracji". Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej musi więc zawierać takie informacje, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych dokumentów. Podkreślić też należy, że wnioskodawca nie może być pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie podmiotu zobowiązanego o nieposiadaniu żądanych informacji zwalniało z zarzutu bezczynności w ich udostępnieniu. Tak więc powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów winno być nie tylko jasne i konkretne, ale także powinno zawierać wyjaśnienie, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji, mimo że powinien je posiadać. Przedstawione informacje winny być na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli sądowi dokonać oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej, mimo iż powinien taką informację posiadać. Tylko bowiem przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony sądowej przed arbitralnymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych, który z różnych przyczyn może dążyć do niewykonania spoczywających na nim ustawowych obowiązków.
Konstrukcja zawiadomienia, że danych wnioskowanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot nie posiada, powinna zatem być oparta na zasadach postępowania administracyjnego ogólnego, które służą prawidłowemu uzasadnieniu decyzji administracyjnej, tj. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władz publicznych (art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 , dalej: k.p.a.), zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.). (P. Szustakiewicz, Uzasadnianie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, gdy podmiot zobowiązany jej nie posiada – glosa aprobująca do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2020 r., I OSK 2598/19, ST 2023, nr 1-2, s. 183-189).
Niespornie odpowiedź organu z dnia 9 grudnia 2022 r. takich cech nie posiada, tym samym w istocie uchyla się spod oceny Sądu. Trudno bowiem ustalić i zweryfikować na czym zasadza się twierdzenie organu o braku informacji, których domaga się Skarżący. Kwestia ta wymaga wykazania, tym bardziej, że w toku postępowania Skarżący przedkładał dowody wskazujące na zwrot na rzecz organu nienależnie wypłaconego dodatku specjalnego.
Tym samym także odpowiedź udzielona Stronie w dniu 9 grudnia 2022 r. nie spełnia wymogów stawianych przez prawo uzasadniając zarzut bezczynności, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd był zobowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie odnotowania wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Podejmował on działania i choć sposób wykładni spornych w sprawie przepisów nie odpowiada prawu nie może stanowić podstawy do wywodzenia rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, a dotyczącej nadużycia prawa trzeba dostrzec, że została ona przywołana w decyzji organu z dnia 25 stycznia 2023 r., odpowiedzi na skargę, w pismach stanowiących odpowiedzi na wniosek strony organ nie odwoływał się do tej okoliczności, Jak już wskazano ocenie Sądu podlegają działania organu i twierdzenia zawarte w odpowiedzi na wniosek Strony, nie zaś polemika z zarzutami Skarżącego zawarta w odpowiedzi na skargę, czy treści decyzji, która została następnie uchylona w toku postępowania instancyjnego. Nadto organ nie wyjaśnił również, w jaki sposób informacja o ewentualnym zwrocie wypłaconych dodatków miałaby zaspokoić jedynie indywidualny interes Skarżącego.
W tych okolicznościach Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a stwierdził bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku Strony z dnia 25 listopada 2022 r., uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Końcowo wskazania wymaga, że Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).