IV SAB/Wr 33/20

IV SAB/Wr 33/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2020-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska
Ewa Kamieniecka /sprawozdawca/
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art.1 ust.1, art.4 ust.1 pkt1 i ust.3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2020 r. sprawy ze skargi R. A. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] we W. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2019 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje adwokatowi J. D. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 23 % VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia (...) lipca 2019 r. (data złożenia (...) lipca 2019 r.) R. A. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego nr(...) we W. o udostępnienie informacji publicznej w postaci przesłania kserokopii wszystkich prawomocnych wyroków, które zapadły w latach 2015 – 2019, dotyczących postępowań cywilnych toczących się przeciwko Skarbowi Państwa – Dyrektorowi Zakładu Karnego nr (...) we W. w sprawach o ochronę dóbr osobistych oraz z tytułu odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez władzę publiczną.
W piśmie z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) Dyrektor Zakładu Karnego nr (...) we W. poinformował wnioskodawcę, że dysponent dokumentu nie jest podmiotem zobowiązanym do jego udostępnienia. Zobowiązany do udostępnienia dokumentu jest jego posiadacz, czyli ten, który daną rzeczą lub informacją włada jak właściciel. Jedynie organ, który wytworzył daną informację jest w stanie zapewnić odpowiednią ochronę danych w niej zawartych, podlegających ochronie. W związku z powyższym wniosek należy skierować do organu, który wytworzył informację publiczną, a nie do tego, który nią dysponuje.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu. Skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej u.d.i.p., przez brak udostępnienia informacji publicznej w ustawowym terminie. Orzeczenie sądowe stanowi bowiem informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ wyrok sądowy stanowi informację o sprawach publicznych, skoro został wydany przez organ władzy publicznej (władzy sądowniczej) w ramach jej działalności wykonywanej publicznie. Informacje dotyczące działalności Zakładu Karnego nr (...) we W. będącego jednostką organizacyjną Służby Więziennej, wykonującą zadania z zakresu administracji publicznej, stanowi informację publiczną. Organ ten powinien załatwić wniosek skarżącego przez udostępnienie kopii wyroków w drodze czynności materialno – technicznej po usunięciu danych podlegających ochronie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W ocenie organu samo fizyczne posiadanie żądanej informacji publicznej nie jest wystarczające do uznania, ze została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacja publiczna musi być bowiem związana z zakresem działania tego podmiotu oraz jego kompetencją. Organ nie posiada prawomocnych wyroków, wydanych w latach 2015 – 2019 w sprawach cywilnych przeciwko Skarbowi Państwa – Dyrektorowi Zakładu Karnego nr (...) we W. o ochronę dóbr osobistych oraz z tytułu odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez władzę publiczną. Taką informację publiczną wytworzył i posiada zupełnie inny organ, tj. Sąd Rejonowy dla [...] we W., zgodnie z właściwością miejscową, wynikająca z art. 29 k.p.c. Nie jest też wykluczone, że wyroki te zostały zamieszczone w Portalu Orzeczeń Sądu Rejonowego dla [...] we W. i wówczas nie podlegają udostępnieniu w trybie wnioskowym, a być może w tym czasie w ogóle nie zostały wydane przeciwko Skarbowi Państwa – Dyrektorowi Zakładu Karnego nr (...) we W.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4.
Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103).
W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie jest również sporne w niniejszej sprawie, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 u.i.d.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei, w art. 6 u.d.i.p. wymieniono przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. W związku z powyższym informację publiczną stanowi treść i postać orzeczeń wydawanych przez sądy.
Sporne w niniejszej sprawie jest natomiast, czy orzeczenia sądowe winien udostępnić Dyrektor Zakładu Karnego. Jak wskazał organ, jest on tylko dysponentem, a nie posiadaczem żądanej informacji publicznej, bowiem informacja została wytworzona przez inne organy państwowe.
Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji.
W literaturze przedmiotu zauważa się, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Trzeba zatem przyjąć, że obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją (Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka- Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, wydanie III, LEX/el).
Racjonalne wydaje się przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą zobowiązany jest każdy podmiot, który posiada informację (niezależnie od tego, czy wiąże się ona z jego zakresem kompetencji) lub powinien ją posiadać (z uwagi na zakres kompetencji). Wprowadzenie obowiązku udzielania wszelkiej posiadanej przez podmiot informacji publicznej, o ile zwróci się o nią wnioskodawca, pozostaje w zgodzie z postulatem efektywności ustawy (Michał Kłaczyński w: Michał Kłaczyński, Sergiusz Szuster, Dostęp do informacji publicznej, Komentarz, LEX/el.).
Również w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informacja publiczna odnosi się zatem do sfery faktów, które to pojęcie należy rozumieć szeroko (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn.. akt I OSK 3117/19).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zatem poglądu wyrażonego w wyrokach NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 374/18 (z glosą krytyczną P. Sitniewskiego – LEX/el.) oraz z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 144/17. Nie znajduje bowiem uzasadnienia w przepisach u.d.i.p. pogląd, że dysponent dokumentu, który nie jest jego wytwórca, nie jest podmiotem zobowiązanym do jego udostępnienia. Istotne jest bowiem jedynie, czy dany podmiot wszedł w posiadanie (dysponuje) dokumentu w wyniku realizacji prawnie określonej procedury.
W niniejszej sprawie organ nie twierdził, że nie dysponuje żądanymi informacjami. Wniosek dotyczy udostępnienia wyroków sądu, dotyczących postępowań cywilnych toczących się przeciwko Skarbowi Państwa – Dyrektorowi Zakładu Karnego nr (...) we (...) w sprawach o ochronę dóbr osobistych oraz z tytułu odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez władzę publiczną. W sprawach dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, organ występuje jako strona postępowań cywilnych i winien posiadać tego rodzaju orzeczenia.
Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest nie to, kto wytworzył żądaną informację, ale stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., czy organ posiada tę informację. Wobec powyższego wniosek skarżącego, powinien zostać rozpoznany przez Dyrektora Zakładu Karnego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast Dyrektor Zakładu Karnego nie przedstawił informacji żądanych przez skarżącego we wniosku, błędnie oceniając, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
W konsekwencji Sąd uznał, że Dyrektor Zakładu Karnego na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia (...) lipca 2019 r. i stan ten nie uległ zmianie aż do chwili wydania wyroku. Z uwagi na powyższe Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora ZK do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku.
W ocenie Sądu bezczynność organu nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, nie zaś celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Sąd uwzględnił w tym zakresie fakt, że organ odpowiedział w terminie pismem z dnia (...) lipca 2019 r. na wniosek skarżącego, przestawiając swoje stanowisko w sprawie. Mając powyższe na względzie i działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność Dyrektora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku).
O przyznaniu adwokatowi kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a.