IV SAB/Po 80/25

IV SAB/Po 80/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Maciej Busz /przewodniczący/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
III OZ 369/25 - Postanowienie NSA z 2025-07-09
III OZ 370/25 - Postanowienie NSA z 2025-07-09
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 01 października 2025 r. sprawy ze skargi Redakcji na bezczynność J. S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Redakcja (dalej jako: skarżąca) pismem z dnia 3 lutego 2025 r. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność J z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci podania numeru partii produktu zakupionego przez Urząd Miasta w [...].
W związku z powyższym skarżąca wniosła o:
1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,
2. wymierzenie grzywny w trybie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w kwocie co najmniej trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia,
3. zasądzenie odszkodowania w trybie art. 154 § 7 p.p.s.a. w kwocie co najmniej trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia.
4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów dojazdu na rozprawę w przypadku jej wyznaczenia w kwocie 350 km x 1,15 zł/km x 2 strony, co stanowi 805 zł za każdą rozprawę stacjonarną.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że jest organem prasowym w rozumieniu przepisów Ustawy Prawo Prasowe, zarejestrowanym jako czasopismo przez właściwy sąd.
Dalej skarżąca wskazała, że zwróciła się do organu w trybie art. 3a i 4 Ustawy Prawo Prasowe o udzielenie informacji niezbędnych do sporządzenia krytyki prasowej, w tym odpisów z dokumentów. Organ nie udzielił informacji publicznej w tym zakresie choć - jak wyjaśniła skarżąca - sprawa dotyczy wydatkowania środków publicznych.
Skarżąca zarzuciła, że pomimo upływu ustawowego terminu 14 dni na udzielenie informacji i przesłanie danych, informacji publicznej nie przedstawiono. Brak odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżąca traktuje jako nieuzasadnioną bezczynność, gdyż - jak argumentowała - organ pozostaje w rażącej, nieuzasadnionej zwłoce w zakresie udzielenia odpowiedzi na zapytanie o informacje publiczną. Uzasadnia to, zdaniem skarżącej, wymierzenie grzywny w trybie art. 154 § 6 p.p.s.a, co najmniej w stawce trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia tj. równowartości miesięcznego wynagrodzenia netto zarządu podmiotu zobowiązanego.
Uzasadniając wniosek o wymierzenie organowi grzywny skarżąca argumentowała, że w okolicznościach sprawy jest oczywistym, iż doszło do uniemożliwienia zebrania materiału niezbędnego do sporządzenia krytyki prasowej.
Następnie skarżąca, przytaczając treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 lutego 2020 r., sygn. Akt ICSK 565/18, podkreśliła m.in., że represyjne oddziaływanie obowiązku kompensaty ujawnia się, gdy jest ona na zasadzie winy lub łączona z co najmniej bezprawnością. Ujawnienie się funkcji represyjnej wzmaga takie prewencyjne oddziaływanie obowiązku kompensaty w stosunku do podmiotu odpowiedzialnego. Nasilenie winy sprawcy może rzutować na rozmiar wyrządzonej krzywdy majątkowej i tym samym wysokość zadośćuczynienia. (...) Podstawowym kryterium jest rozmiar i intensywność doznanej krzywdy, ocenianej według kryteriów zobiektywizowanych, przy uwzględnieniu sytuacji osobistej i zawodowej poszkodowanego.
Skarżąca skonstatowała, iż dochodzona kwota zadośćuczynienia ma przede wszystkim charakter prewencyjny i jest pochodną jednomiesięcznych dochodów w zarządu organu zobowiązanego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ wyjaśnił, że w dniu 20 grudnia 2024 r. skarżąca, przy wykorzystaniu poczty elektronicznej, zwrócił się do Biura Prasowego sieci [...] z wnioskiem "(...) o podanie numeru partii produktu zakupionego przez UM w [...] z uwagi na podejrzenie wprowadzenia do obrotu i spożycia przeterminowanych produktów spożywczych (...)". Do wiadomości mailowej załączone zostało zdjęcie faktury.
W ocenie organu, informacja żądana przez skarżącą nie mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022, poz. 902 tj., dalej jako: "u.d.i.p."), stąd też organ pozostawił wniosek bez rozpoznania. Informacja, o którą zwróciła się skarżąca nie jest bowiem informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.i.d.p., a organ nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 u.i.d.p.
Ponadto organ argumentował, że wobec faktu, iż nie jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, to nie można uznać, iż pozostaje w bezczynności. Jednocześnie zaskarżona przez skarżącą bezczynność nie mieści się - zdaniem organu - w katalogu spraw pozostających w kognicji sądów administracyjnych.
Zdaniem organu definicja informacji publicznej jest bardzo szeroka i na tyle ogólna, że mimo jej uszczegółowienia w art. 6 ust. 1 u.i.d.p. należy przy jej interpretacji wziąć także pod uwagę art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poglądy doktryny oraz orzecznictwo. Według ww. źródeł informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lutego 2007 r., IV SA/Po 994/06, LEX nr 516637, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1774/10, LEX 745166). Jak jednak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 10/17 nie każde działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, ale tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej".
Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 148/22 skarżący wskazał, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p, eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie.
W konsekwencji organ stwierdził, że nie można uznać, iż żądanie podania numeru partii produktu zakupionego przez Urząd Miasta, nawet jeżeli istnieje podejrzenie, że towar ten jest przeterminowany, dotyczy spraw publicznych, a więc stanowi informacją publiczną. Nie jest to bowiem informacja związana z działalnością władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne, czy też innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji.
Ponadto organ wskazał, że w przemyśle numer partii jest oznaczeniem liczbowym i/lub literowym, służącym identyfikacji i śledzeniu grup identycznych produktów, które współdzielą dane produkcji (czas i data produkcji, kod identyfikacyjny, itd.). Jest to więc informacja czysto techniczna widoczna na każdym produkcie. Organ zaś takich danych nie przechowuje, a więc jedynym podmiotem, który może udzielić skarżącej takiej informacji jest Urząd Miasta [...].
Następnie organ, argumentując na poparcie twierdzenia, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 u.i.d.p. wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, iż wystarczającym do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3288/15). Zatem spełnienie choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oznacza, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 249/17).
W przekonaniu organu działalność innych osób prawnych, w tym przedsiębiorców prywatnych może być przedmiotem informacji publicznej jedynie w takim zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej lub dysponują majątkiem publicznym. Powołując się na bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał m.in., że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP określenia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym te zadania zostały powierzone. Sformułowanie "zadania publiczne" pomija element podmiotowy użyty w określeniu "zadania władzy publicznej". Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania im tych zadań (por. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; z dnia 24 września 2014 r., I OSK 655/14; z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 312/15). Przesłankę określoną jako "dysponowanie majątkiem publicznym" zdefiniować można natomiast jako - mienie państwowe, mienie komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50% udziałów w kapitale zakładowym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SAB/GI 115/17).
Organ uzasadnił, że jest spółką prawa handlowego, przedsiębiorcą trudniącym się sprzedażą detaliczną produktów spożywczych w warunkach wolnorynkowych i właścicielem sklepów sieci "[...]". W jego przekonaniu nie można więc uznać go za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. J. S.A. nie jest bowiem organem władzy publicznej ani podmiotem wykonującym zadania publiczne. Spółka nie wykonuje bezpośrednio ani pośrednio władzy publicznej, ani zadań organów władzy publicznej, nie pełni funkcji publicznych jak i nie wykonuje żadnych zadań zleconych przez państwo, nie jest także podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 3-5 u.d.i.p. Spółka nie dysponuje także majątkiem publicznym.
Konstatując organ wskazał, że jeżeli informacja nie stanowi informacji publicznej oraz gdy wniosek został skierowany do podmiotu, który nie jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, to forma decyzji administracyjnej nie jest przewidziana, i nie dochodzi do bezczynności organu.
Pismem z dnia 29 marca 2025 r. skarżący, ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę wskazał, że przedmiotem jego wniosku było pytanie dotyczące sprzedaży dokonanej "z udziałem i na rzecz podmiotu publicznego w związku z wydatkowaniem środków publicznych". Skarżący podkreślił, że informacja dotyczyła produktu sprzedanego gminie w związku z wykonywaniem przez nią zadań publicznych. Ponadto skarżący wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, to w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie art. 4 Prawa prasowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm, dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.
Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd nie dopatrzył się konieczności rozpoznania sprawy na rozprawie, albowiem strona nie wskazała okoliczności, które mogły być przedstawione tylko na rozprawie. Wyraziła także swoje stanowisko w skardze oraz piśmie procesowym z 29 marca 2025 r. Nadto Sąd nie posiada możliwości technicznych celem przeprowadzenia rozprawy zdalnej poza budynkiem Sądu.
Na wstępie wyjaśnić trzeba, że przedstawiona Sądowi do rozpoznania sprawa jest oceniana na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), co determinuje kierunek rozstrzygnięcia Sądu. Okoliczność ta jest w niniejszej sprawie o tyle istotna, że skarżący odwołuje się we wniosku, jak i w skardze również do regulacji ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1914, dalej jako: Prawo prasowe). Wyjaśnić bowiem trzeba, że obie ustawy tj. ustawa o dostępie do informacji publicznej i Prawo prasowe są od siebie niezależne, co przejawia się także w zakresie podmiotowym, tj. osób, jednostek zobowiązanych do udostępnienia informacji na gruncie każdej z ustaw oraz przedmiotowym w zakresie rodzaju informacji, o czym mowa będzie w dalszej części niniejszego uzasadnienia.
Rozważenia wymaga bowiem kwestia dopuszczalności przedmiotowej skargi. W myśl art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA). Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę - zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
W analizowanej sprawie skarżąca wnioskiem z 20 grudnia 2025 r. zwróciła się do Biura Prasowego sieci [...] w trybie art. 3a i 4 Ustawy Prawo Prasowe w związku z przygotowywaniem publikacji prasowej o podanie numeru partii produktu zakupionego przez UM w [...] z uwagi na podejrzenie wprowadzenia do obrotu i spożycia przeterminowanych produktów spożywczych, na dowód czego załączyła zdjęcie faktury z 07 lutego 2024 r.
W skardze z 03 lutego 2025 r. zarzuciła bezczynność w zakresie udzielenia informacji prasowej związanej z informacja publiczną (sprzedaż na rzecz Urzędu Miasta w [...]), pomimo upływu terminu ustawowego 14 dni na udzielenie informacji i przesłanie danych – informacji publicznej nie przedstawiono. Podkreślono, że brak odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej strona traktuje jako nieuzasadnioną bezczynność w zakresie udzielenia odpowiedzi na zapytanie o informację publiczną.
W piśmie procesowym z 29 marca 2025 r. skarżąca podtrzymała w całości skargę na bezczynność w zakresie udzielenia informacji prasowej związanej z informacją publiczną, kwestionując stanowisko podmiotu zobowiązanego i podnosząc, że skarga dotyczy informacji publicznej z uwagi na sprzedaż dokonaną z udziałem i na rzecz podmiotu publicznego w związku z wydatkowaniem środków publicznych, sprzedaży na rzecz gminy w związku z wykonywaniem przez nią zadań publicznych. Pytanie obejmuje zatem mienie publiczne, a więc informację publiczną.
W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że skarżąca na podstawie art. 3a Prawa prasowego wystąpiła z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, a następnie ze skargą do Sądu Administracyjnego na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Oznacza to, iż udostępnienie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 Prawa prasowego. Z kolei, regulacja zawarta w art. 4 Prawa prasowego rozszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p., tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 Prawa prasowego przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności.
Z treści powyższych przepisów wynika, że Prawo prasowe przewiduje dwa odrębne tryby udzielenia informacji prasie. Pierwszy z tych trybów realizuje się na zasadzie art. 3a Prawa prasowego w zakresie udzielania informacji publicznej, a drugi natomiast na podstawie art. 4 Prawa prasowego w odniesieniu do innych informacji (tak też NSA w wyroku z 23 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1765/24, CBOSA). Przy czym obydwa te tryby nie są konkurencyjne. To znaczy, że nie jest możliwe samodzielne, czy też wymienne korzystanie z jednego, czy też z drugiego trybu. O ile bowiem skarga wniesiona w trybie Prawa prasowego na bezczynność organu wymagałaby uprzedniego wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia w zw. z art. 4 ust. 4 Prawa prasowego, o tyle skarga na bezczynność w trybie u.d.i.p. wolna jest od tego wymogu.
Z akt sprawy nie wynika, że ponaglenie takie w niniejszej sprawie skarżący złożył, zatem i z tego powodu Sąd przyjął, że skarga odnosi się do bezczynności w przedmiocie informacji publicznej.
W taki też sposób tj. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosek został zinterpretowany przez organ, który w toku postępowania konsekwentnie wywodził, że nie jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ze względów podmiotowych oraz przedmiotowych.
Dostrzeżenia wymaga, że okoliczność ta ma niezwykle istotne znacznie właśnie z uwagi na odmienne określenie w treści obu ustaw (o dostępie do informacji publicznej i Prawa Prasowego) podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji. W myśl art. 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są zasadniczo władze publiczne, podmioty je reprezentujące, wykonujące zadania publiczne i dysponujące majątkiem publicznym. Natomiast na gruncie przepisów Prawa Prasowego zakres podmiotowy (w odniesieniu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji) jest inny, obejmuje bowiem przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 Prawa prasowego).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.
Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa tryb jej udzielania, w tym obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek w przedmiotowym zakresie, wskazując w szczególności w jaki sposób zainicjowane takim wnioskiem postępowanie powinno zostać zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej w zakreślonym ustawą terminie (art. 10 w zw. z art. 14 i 13 u.d.i.p.) albo - w drodze decyzji - odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Naruszenie powyższych zasad skutkuje zarzutem bezczynności podmiotu zobowiązanego. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce także wówczas gdy podmiot nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przyjmuje się bowiem, że stwierdzenie przez podmiot zobowiązany, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a także nie znajduje się w dyspozycji podmiotu zobowiązanego, skutkuje zobowiązaniem podmiotu do poinformowania wnioskodawcy w zakreślonym terminie o powyższej okoliczności.
Należy także wskazać, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ponadto zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
W związku z powyższym oceniając działanie organu w tej sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej Sąd Administracyjny zobligowany jest do ustalenia, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego ustawowo do udostępnienia informacji publicznej, czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po spełnieniu tych przesłanek otwiera się droga do oceny jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Tym samym niezbędne stało się ustalenie, czy organ - tj. na kanwie niniejszej sprawy spółka prawa prywatnego - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej przez skarżącą informacji zawartej we wniosku z dnia 20 grudnia 2024 r. Odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać w treści przepisu art. 4 u.d.i.p. wykładanym w zgodzie i w duchu art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej jako: "Konstytucja"). Wskazać bowiem trzeba, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów
Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego oraz partie polityczne.
Definicja ustawowa, wpisująca się w zakres wyznaczony art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jest zatem bardzo szeroka, a jej granice wyznaczą pojęcia: "władzy publicznej" oraz "innych podmiotów wykonujących zadania publiczne" (wyrok WSA we Wrocławiu z 31.01.2023 r., sygn. akt: IV SAB/Wr 309/21). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niewątpliwie organ nie mieści się w zakresie pierwszego z powołanych pojęć, albowiem nie jest organem władzy publicznej. Jak wynika z akt sprawy, J. S.A. jest podmiotem prywatnym, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy informacja z Krajowego Rejestru Sądowego. Rozważania zatem wymaga, czy organ jest pomiotem wykonującym zadania publiczne lub dysponującym majątkiem publicznym, albo osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).
Ze znajdującej się w aktach sądowych informacji z KRS nie wynika, aby wskazane w powołanym przepisie podmioty miały udziały w spółce, co czyni bezcelowym dalej idące badanie. Pozostaje zatem ustalenie czy spółka sprzedając podmiotowi publicznemu artykuły spożywcze wykonywała zadania publiczne lub dysponowała majątkiem publicznym.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wykonywanie zadań publicznych (wykonywanie władzy publicznej) przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom. Nie można jednak z góry wykluczyć wykonywania zadań władzy publicznej przez pewne podmioty (...), które nie mają wyraźnego umocowania w przepisach prawa. W każdym wypadku więc konieczna jest wnikliwa ocena stanu prawnego i samej działalności takiego podmiotu w celu ustalenia, czy wykonuje on zadania władzy publicznej/zadania publiczne (uchwała siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OPS 1/05, publ. w ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 63). "Ustalenie czy dany podmiot realizuje własne cele (gospodarcze, biznesowe), czy też wykonuje zadania publiczne wymaga po pierwsze zbadania charakteru wykonywanych czynności, a po drugie wykazania podstawy prawnej, z której będzie wynikała taka ich cecha. Taką podstawą będzie niewątpliwie regulacja ustawowa, ale także akty władcze organów władzy np. uchwała, decyzja, niekiedy porozumienie zawarte między pomiotem publicznym a podmiotem prywatnym. Przy czym, co niezwykle istotne powierzenie takich zadań bez względu na formę winno mieć zawsze umocowanie ustawowe wskazujące również na sposób finansowania takich zadań" (wyrok WSA we Wrocławiu z 31.01.2023 r., sygn. akt: IV SAB/Wr 309/21).
Z kolei, Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 maja 1997 r. o sygn. akt W 7/96, publ. OTK 1997/2/27 uznał, że zadania publiczne to zadania dotyczące społeczeństwa lub społeczności lokalnej, służące realizacji interesu publicznego (społecznego, a w tym także interesu jednostki) i wykonywane przede wszystkim w formach działania właściwych dla podmiotów, którym przysługują kompetencje władcze. Wówczas Trybunał uznał, iż nie ma podstaw, by odmówić charakteru zadań publicznych tym zadaniom, które wykonywane są przez inne podmioty w zakresie, w jakim wykonują zlecone im przez ustawy lub na podstawie ustaw zadania o charakterze publicznym. Stwierdził nadto, że wyraźny podział pomiędzy pojęciami władzy publicznej w znaczeniu podmiotowym i działalnością państwa, a sferą działalności innych podmiotów został nieco zatarty. Stało się tak z powodu dokonujących się przemian przede wszystkim w sferze gospodarki i zarządzania sprawami gospodarczymi państwa. W wyniku owych przemian zarysowała się tendencja zlecania zadań administracji publicznej podmiotom mającym postać organizacyjną także spółek prawa handlowego czy fundacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SAB/Gl 115/17, dostępne w CBOSA).
Analiza powyższego doprowadziła Sąd do wniosku, że na gruncie niniejszej sprawy brak jest podstawy by twierdzić, że spółka J. SA spełnia wymagania podmiotu zobowiązanego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę spółka wyjaśniła, że jest spółką prawa handlowego, przedsiębiorcą trudniącym się sprzedażą detaliczną produktów spożywczych w warunkach wolnorynkowych i właścicielem sklepów sieci "[...]", nie jest organem władzy publicznej ani podmiotem wykonującym zadania publiczne, nie wykonuje bezpośrednio ani pośrednio władzy publicznej, ani zadań organów władzy publicznej, nie pełni funkcji publicznych jak i nie wykonuje żadnych zadań zleconych przez państwo, nie jest także podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 3-5 u.d.i.p. i nie dysponuje majątkiem publicznym. Argumentacja spółki, powołane w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę orzecznictwo sądów administracyjnych, a także analiza art. 4 ust. 1 u.d.i.p. dokonana przez Sąd, skutkowały oceną, że w istocie spółka J. S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak jest podstaw do wywodzenia, że spółka działa na zlecenie podmiotu publicznego, realizując zadania mające umocowanie ustawowe albo że dysponuje majątkiem publicznym. Zakup artykułów spożywczych w punkcie handlowym spółki, nawet dokonany przez podmiot publiczny, nie sprawia, że ten pierwszy wykonuje zadania publiczne, ani tym bardziej dysponuje majątkiem publicznym.
Ustalenie, że w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. spółka nie jest zobligowana do udostępnienia informacji publicznej stanowi podstawę do oddalenia skargi. Oczywiste jest bowiem, że jeżeli na spółce nie ciążył obowiązek wynikający z ww. przepisów, to nie mogła ona popaść w zwłokę. Bezprzedmiotowe w związku z tym jest rozważanie charakteru spornej informacji i postępowania spółki w tej sprawie (tak też NSA w wyroku z 6 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 988/23, CBOSA).
W konsekwencji stwierdzenia, że w sprawie nie doszło do bezczynności, gdyż spółka nie była podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanej informacji, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości.