IV SAB/Wr 315/25

IV SAB/Wr 315/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk /sprawozdawca/
Ewa Kamieniecka /przewodniczący/
Katarzyna Radom
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2025 r. sprawy ze skargi U. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
U. P. obywatel B. (dalej: skarżący) w dniu 3 marca 2025 r. złożył skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o co wystąpił w dniu 13 marca 2024 r.
W skardze, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 53 § 2b i art. art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) wniósł o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł; 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym uiszczonego wpisu od skargi.
W uzasadnieniu skargi uargumentował zarzuty i wnioski skargi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.
Pismami procesowymi z 28 i 31 lipca 2025 r. organ poinformował o wydaniu decyzji w sprawie w dacie 25 lipca 2023 r. doręczonej w dniu 31 lipca 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarżący spełnił warunek formalny wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ składając ponaglenia (w dniu 29 stycznia 2025 r.), co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Pojęcie "bezczynności" organu zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.): "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy.
Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA).
Podstawę procesową działania Wojewody w sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.
Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 2a.
Takim przepisem szczególnym jest art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r., wprowadziła m.in. 60-dniowy termin do wydania decyzji z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy liczony od określonych zdarzeń (art. 112a ust. 2).
Oznacza to, że termin na wydanie decyzji z wniosku skarżącego jest niezwłoczny, nie dłuższy 60 dni – licząc od zdarzeń wskazanych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Wedle brzmienia art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach: termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
3. W przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie.
W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (druk nr 1681 Sejmu RP IX kadencji) odnośnie do wprowadzenia regulacji m.in. art. 112a ustawy o cudzoziemcach projektodawca wskazał, że ustanowienie 60-dniowych terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje w pełnej zgodności z dyrektywami, które regulują zasady przyjmowania określonych grup obywateli państw trzecich w ramach instytucji zezwolenia na pobyt czasowy. W istocie każda dyrektywa ustanawia terminy dla państw członkowskich do tego, aby ich organy załatwiały sprawy przyjmowania określonych grup cudzoziemców w taki sposób, że nakazuje liczyć je od momentu, w którym wniosek będzie kompletny, tj. będzie zawierał wszystkie niezbędne informacje oraz będą towarzyszyć mu wszystkie niezbędne, pochodzące od wnioskodawcy, dowody. Stąd też projektodawca stoi na stanowisku, że ustanowienie terminu 60-dniowego, liczonego najpóźniej od momentu, w którym upłynie termin wyznaczony przez wojewodę na przedłożenie przez cudzoziemca określonych dowodów, pozostaje w pełnej zgodności z relewantnymi regulacjami prawa Unii Europejskiej.
Jednocześnie projektodawca w ww. uzasadnieniu projektu ustawy stoi na stanowisku, że długość terminu na załatwienie sprawy w I instancji (60 dni) jest adekwatna do przeciętnego poziomu skomplikowania takiej sprawy oraz aktualnego poziomu obciążenia urzędów wojewódzkich tymi sprawami.
Mając na uwadze wskazane przepisy, na podstawie ustawy o cudzoziemcach obowiązuje 60-dniowy termin rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy liczony od złożenia kompletnego wniosku.
Skarżący jest obywatelem B., a jako główny cel pobytu w Polsce wskazał wykonywanie pracy.
Wniosek ten złożył w dniu 13 marca 2024 r., zatem termin jego rozpatrzenia wynikał z art. 112a ustawy o cudzoziemcach.
Z opisu stanu faktycznego wynika, że postępowanie trwało ponad rok. W tym czasie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie i do dnia wniesienia skargi pozostał całkowicie bezczynny.
Z akt sądowych wynika, że po wniesieniu ww. skargi (4 marca 2025 r.) organ w dniu 25 lipca 2025 r. wydał decyzję w sprawie.
Powyższe skutkuje stwierdzeniem bezczynności organu.
Sąd ocenił ewentualne zastosowanie w sprawie przepisów art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.; dalej: u.p.o.U.). Z dniem 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830, art. 1 pkt 44) weszła w życie regulacja art. 100c ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którą:
1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,
3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
– w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:
1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Ustawodawca wydłużył termin z art. 100c u.p.o.U. na kolejny okres – do 24 sierpnia 2023 r. – w dodanym z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., art. 100d u.p.o.U. (art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088) , następnie - do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. poz. 232) i do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 854), a obecnie do 4 marca 2026 r. ( art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, Dz.U. z 2025 r., poz. 1301) – obejmując w konsekwencji łącznie okres blisko czterech lat, licząc od dnia wejścia w życie art. 100c u.p.o.U. (tj. od 15 kwietnia 2022 r.).
Zakres podmiotowy ustawy jest rozwinięty w art. 1 u.p.o.U. stanowiącym, że ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 1 ust. 2 u.p.o.U. definiuje pojęcie obywatela Ukrainy, w jakim jest on użyty w ustawie wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.
Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy uwzględnia decyzję wykonawczą Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającą istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkująca wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz.Urz.UE. L. 71.1 z 4.3.2022, str. 1-6; dalej: decyzja Rady nr 2022/382). Zgodnie z art. 1 niniejszym stwierdza się istnienie masowego napływu do Unii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę w wyniku konfliktu zbrojnego. Na podstawie art. 2 ust. 1 decyzja ma zastosowanie do następujących kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne: a) obywateli Ukrainy zamieszkałych w Ukrainie przed dniem 24 lutego 2022 r., b) bezpaństwowców lub obywateli państw trzecich innych niż Ukraina, którzy przed dniem 24 lutego 2022 r. korzystali z ochrony międzynarodowej lub równoważnej ochrony krajowej w Ukrainie; oraz c) członków rodzin osób, o których mowa w lit. a) i b). Stosownie natomiast do ust. 2 - państwa członkowskie stosują niniejszą decyzję albo odpowiednią ochronę przewidzianą w ich prawie krajowym w odniesieniu do bezpaństwowców i obywateli państw trzecich innych niż Ukraina, którzy są w stanie udowodnić, że przed dniem 24 lutego 2022 r. legalnie przebywali w Ukrainie na podstawie ważnego zezwolenia na pobyt stały wydanego zgodnie z prawem ukraińskim, i którzy nie są w stanie w bezpiecznych i trwałych warunkach powrócić do kraju lub regionu pochodzenia.
Zgodnie z motywem 14) decyzji wykonawczej nr 2022/382 Państwa członkowskie mogą również rozszerzyć tymczasową ochronę na dodatkowe kategorie wysiedleńców poza tymi, do których stosuje się niniejszą decyzję, w przypadku gdy dane osoby są wysiedleńcami z tych samych powodów i z tego samego państwa lub regionu, o których mowa w niniejszej decyzji. W takim przypadku państwa członkowskie powinny niezwłocznie powiadomić o tym fakcie Radę i Komisję. W tym kontekście należy zachęcić państwa członkowskie, by rozważyły rozszerzenie tymczasowej ochrony na osoby, które uciekły z Ukrainy niedługo przed dniem 24 lutego 2022 r. w związku z eskalacją napięcia lub które znalazły się na terytorium Unii (np. na wakacjach lub z powodów zawodowych) tuż przed tą datą i w wyniku konfliktu zbrojnego nie mogą powrócić do Ukrainy. Na podstawie motywu 15) Należy zauważyć, że państwa członkowskie uzgodniły w oświadczeniu, że nie będą stosować art. 11 dyrektywy 2001/55/WE. Według motywu 16) Tymczasowa ochrona jest najwłaściwszym instrumentem w obecnej sytuacji. Ze względu na nadzwyczajną i wyjątkową sytuację, w tym inwazję wojskową Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oraz skalę masowego napływu wysiedleńców, tymczasowa ochrona powinna umożliwić im korzystanie w całej Unii ze zharmonizowanych praw, które zapewniają odpowiedni poziom ochrony. Oczekuje się, że wprowadzenie tymczasowej ochrony będzie również korzystne dla państw członkowskich, ponieważ prawa towarzyszące tymczasowej ochronie ograniczają konieczność natychmiastowego ubiegania się przez wysiedleńców o ochronę międzynarodową, a tym samym zmniejszają ryzyko przeciążenia systemów azylowych w tych państwach, ponieważ ograniczają one formalności do minimum ze względu na pilność sytuacji. Ponadto obywatele Ukrainy, jako podróżni zwolnieni z obowiązku wizowego, po wjeździe na terytorium Unii mają prawo przemieszczać się swobodnie w obrębie tego terytorium przez okres 90 dni. Dzięki temu mają oni możliwość wyboru państwa członkowskiego, w którym chcą korzystać z praw związanych z tymczasową ochroną, oraz dołączenia do rodziny i przyjaciół należących do sieci licznej diaspory istniejącej obecnie w całej Unii. W praktyce ułatwi to równy podział wysiłków między państwami członkowskimi, a tym samym zmniejszy presję wywieraną na krajowe systemy przyjmowania. Po wydaniu przez państwo członkowskie dokumentu pobytowego zgodnie z dyrektywą 2001/55/WE osoba korzystająca z tymczasowej ochrony, mając prawo do podróżowania w obrębie terytorium Unii przez 90 dni w okresie 180 dni, powinna mieć możliwość korzystania z praw wynikających z tymczasowej ochrony wyłącznie w państwie członkowskim, które wydało jej dokument pobytowy. Powinno to pozostawać bez uszczerbku dla możliwości, by państwo członkowskie podjęło w dowolnym momencie decyzję o wydaniu dokumentu pobytowego osobom korzystającym z tymczasowej ochrony na mocy niniejszej decyzji
Pojęcie "cudzoziemca" użyte w u.p.o.U. jest więc dookreślone albo przez powiązanie z zakresem przedmiotowym i podmiotowym tej ustawy albo przez odesłanie do regulacji w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz.Urz.UE. L. 71.1 z 4.3.2022, str. 1-6). Wyjątek stanowi treść art. 100c i art. 100d u.p.o.U. Uzasadnienie projektu ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830) nie wskazuje powodów wprowadzenia do u.p.o.U. regulacji art. 100c i art. 100d. Z zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych /nr 111/ w dniu 7 kwietnia 2022 r. (IX kadencja Sejmu, dostępny: sejm.gov.pl/ Sejm9.nsf/biuletyn.xsp?skrnr=ASW-111) wynika, że - mimo zastrzeżeń Biura Legislacyjnego Sejmu co do umieszczenia tej regulacji w u.p.o.U., a nie w ustawie o cudzoziemcach - zamiarem projektodawców było, by art. 100c u.p.o.U. odnosił się do wszystkich cudzoziemców ze względu na obciążenie wojewodów rozpatrywaniem wniosków także wcześniej złożonych i przez grupę innych cudzoziemców niż określeni w zakresie przedmiotowym i podmiotowym u.p.o.U.
W tym stanie rzeczy, należy przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było objęcie zakresem normowania przepisów art. 100c i art. 100d u.p.o.U. wymienionych w nich rodzajów spraw toczących się nie tylko z udziałem obywateli Ukrainy, ale także z udziałem innych (wszystkich) cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo, a także - bez względu na przyczynę ich wjazdu oraz pobytu na terytorium RP.
W ocenie Sądu, przepis art. 100d u.p.o.U. (ze względu na jego obowiązywanie w realiach tej sprawy) nie mógł jednak znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 13 marca 2024 r. o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę.
Regulacje art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. b) i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. b) u.p.o.U., zawieszające bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy stoją bowiem w sprzeczności z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. L 343 z 23.12.2011, str. 1—9; dalej: dyrektywa nr 2011/98/UE).
Dyrektywa nr 2011/98/UE w motywie 5 ustala, że należy ustanowić zbiór zasad regulujących procedurę rozpatrywania wniosku o jedno zezwolenie. Procedura taka powinna charakteryzować się skutecznością i funkcjonalnością, powinna uwzględniać zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich oraz powinna być przejrzysta i sprawiedliwa, po to by oferować zainteresowanym odpowiednią pewność prawa. Z motywu 20 zdanie pierwsze wynika, że Wszystkim obywatelom państw trzecich legalnie przebywającym i pracującym w państwach członkowskich powinien przysługiwać przynajmniej wspólny zbiór praw oparty na traktowaniu na równi z obywatelami odnośnego przyjmującego państwa członkowskiego, niezależnie od pierwotnego celu czy podstawy przyjęcia ich na terytorium tego państwa. Ponadto – motyw 21 - Prawo obywatela państwa trzeciego do równego traktowania w określonych obszarach powinno być ściśle powiązane z jego legalnym pobytem i przyznanym mu dostępem do rynku pracy w danym państwie członkowskim, które wynikają z jednego zezwolenia obejmującego zezwolenie na pobyt i na pracę oraz z dokumentów pobytowych wydanych w innych celach i zawierających informacje dotyczące zezwolenia na pracę. Zgodnie z motywem 31 dyrektywa nie narusza praw podstawowych oraz jest zgodna z zasadami uznanymi w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z art. 6 ust. 1 TUE.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy nr 2011/98/UE właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Według akapitu drugiego termin, o którym mowa w akapicie pierwszym, można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli rozpatrywanie danego wniosku jest skomplikowane. Zgodnie z akapitem trzecim wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w niniejszym ustępie określa się w prawie krajowym.
Z przepisu tego wynika więc, że termin rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w przypadku zezwolenia na pobyt czasowy i pracę powinien być rozpoznany w najkrótszym możliwie terminie i nie dłuższym niż 4 miesiące od wpływu wniosku oraz termin ten może być wydłużony wyjątkowo ze względu na złożoność procesu rozpatrywania wniosku.
W ustawie o cudzoziemcach zezwolenie na pobyt czasowy i pracę realizuje m.in. art. 114. Termin wydania decyzji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy w takim przypadku określa ww. art. 112a ustawy o cudzoziemcach.
Jak Sąd wskazał, krajowy prawodawca ustalił 60-dniowy termin na wydanie decyzji licząc od zdarzeń wskazanych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, w tym od złożenia kompletnego wniosku.
Regulacje art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.U., zawieszające bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy są sprzeczne z przepisami dyrektywy nr 2011/98/UE.
W świetle art. 5 tej dyrektywy określony w ustawodawstwie krajowym termin na wydanie zezwolenia powinien być jak najkrótszy i nie powinien przekraczać 4 miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin ten może zostać przedłużony jedynie wyjątkowo – wyłącznie w konkretnej sprawie i tylko wówczas, jeżeli jej rozpatrywanie jest skomplikowane.
Przepisy dyrektywy nr 2011/98/UE nie dopuszczają możliwości generalnego wydłużania terminów załatwiania wszystkich spraw o wydanie decyzji pobytowej, ani – tym bardziej generalnego lub "automatycznego" wstrzymania (nie rozpoczynania lub zawieszenia) ich biegu.
Modyfikacja terminu załatwienia sprawy – a ściślej: jego skrócenie (do 60 dni) w stosunku do maksymalnej długości terminu określonej w art. 5 ust. 2 dyrektywy nr 2011/98/UE – była możliwa w ramach autonomii proceduralnej państwa członkowskiego.
Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie tej dyrektywy należy ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt czasowy, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 5 wskazany w dyrektywie nr 2011/98/UE. Takie wydłużenie nie daje gwarancji przewidzenia ostatecznego terminu załatwienia wniosku, skoro termin z art. 100d u.p.o.U. sukcesywnie jest wydłużany przez krajowego prawodawcę.
Regulacje te (art. 100 c i art. 100d u.p.o.U.) wprost prowadzą do faktycznego pozbawienia skarżącego praw, zapewnionych w ramach wspólnej polityki imigracyjnej UE, wynikające z art. 79 ust. 2 lit. a) TFU oraz dyrektyw dotyczących poszczególnych grup cudzoziemców
Decyzja wykonawcza Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzająca istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkująca wprowadzeniem tymczasowej ochrony oraz decyzja wykonawcza Rady (UE) 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382 – dalej wspólnie zwanych: decyzje wykonawcze Rady (UE) – odnoszą się do grup osób wyraźnie tam wskazanych.
Akta administracyjne sprawy nie pozwalają na ustalenie, czy skarżący mieści się w tej grupie osób. Wiadomo jedynie, że jest obywatelem B.
W ocenie Sądu, jako nierealizujące dyrektywy – należy ocenić rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.p.o.U. i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 u.p.o.U., zwalniające w efekcie organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach), ale także 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy nr 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Rzeczywistym skutkiem zastosowania art. 100c i art. 100d u.p.o.U. jest zatem brak gwarancji załatwienia sprawy w terminie określonym w ww. dyrektywach, co narusza obowiązek państwa członkowskiego UE respektowania zasady równoważności oraz skuteczności prawa unijnego i w konsekwencji, upoważnia Sąd do uwzględnienia z urzędu prawa UE, ponieważ krajowa norma procesowa nie zapewnia jednostce rzeczywistej możliwości powołania się w postępowaniu na unijny przepis.
Jak Sąd wskazał, akta administracyjne sprawy nie potwierdzają, że status pobytowy skarżącego nie jest taki, jak osób, o których mowa w u.p.o.U. oraz w ww. decyzjach wykonawczych Rady (UE).
Ponadto, w świetle art. 288 TFUE dyrektywy są aktami adresowanym do państw członkowskich i muszą zostać przez nie poddane transpozycji do prawa krajowego. Jednak Trybunał Sprawiedliwości UE (wcześniej ETS, jako sąd wyłącznie uprawniony do wykładni prawa unijnego) uznaje, że w niektórych przypadkach ma zastosowanie zasada bezpośredniego skutku w celu ochrony praw jednostek. TSUE (lub ETS; dalej: Trybunał) stwierdził w wyroku z dnia 4 grudnia 1974 r., w sprawie 41-74 Yvonne van Duyn przeciwko Home Office (ECLI: ECLI:EU:C:1974:133), że dyrektywa ma bezpośredni skutek, jeśli jej przepisy są bezwarunkowe oraz wystarczająco jasne i precyzyjne, oraz w momencie, gdy państwo członkowskie nie transponowało dyrektywy w wyznaczonym terminie. Niemniej jednak skutek bezpośredni może mieć tylko charakter wertykalny – państwa członkowskie zobligowane są do wdrażania dyrektyw, lecz dyrektywy te nie mogą być powołane przez państwo członkowskie wobec jednostki (zob. wyrok Trybunału z dnia 5 kwietnia 1979 r. w sprawie 148/78 postępowanie karne przeciwko Tullio Ratti, ECLI: ECLI:EU:C:1979:110).
Zatem również zasada skuteczności stosowania prawa unijnego nie jest dochowana w sytuacji zastosowania art. 100c i art. 100d u.p.o.U. w przypadku skarżącego.
Z orzecznictwa Trybunału wynika, że do obowiązków sądów krajowych należy zarówno ocena zgodności przepisu prawa krajowego z prawem unijnym, jak i odmowa zastosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z przepisem lub zasadą prawa unijnego (por. reguły: Simmenthal, Factortame, Francovich) – jeżeli nie jest możliwe usunięcie takiej sprzeczności w drodze prounijnej wykładni kwestionowanego przepisu prawa krajowego (por. A. Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 153-154). Przy tym w miejsce zakwestionowanego unormowania krajowego znajdują zastosowanie zwykle (o ile to tylko możliwe i uzasadnione) odnośne, tj. niezaimplementowane lub implementowane nienależycie, przepisy naruszonej dyrektywy (por. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 258 i n.).
Mając powyższe na względzie, Sąd w składzie orzekającym na podstawie art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej uznał, że przepis art. 100c i art. 100d u.p.o.U. nie może znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy jako sprzeczny z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE, które uwzględnił przy ocenie, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego.
Zastosowanie w przypadku zawieszenia terminu, o którym mowa w art. 100c i art. 100d u.p.o.U. prowadziłoby do naruszenia praw skarżącego, któremu służy prawo do dobrej administracji oraz prawo do sądu na podstawie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. C 202 z 7.6.2016, s. 389–405) ze względu na gwarancje ochrony cudzoziemca wyrażone w ww. art. 79 TFUE. Prawo do sądu, jako jedno z praw człowieka, zostało zagwarantowane również przepisami Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: EKPC). Zgodnie art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze EKPC każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Należy podkreślić, że użyte w tym przepisie pojęcie "praw i obowiązków o charakterze cywilnym" (civil rights and obligations) jest pojęciem autonomicznym Konwencji, rozumianym na gruncie tego przepisu szeroko, i w praktyce obejmującym wiele rodzajów spraw, które w polskim porządku prawnym zaliczane są do spraw o charakterze administracyjnym (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 27 i 223), w tym także niektóre dotyczące cudzoziemców.
Unormowanie prawa do sądu zawarte w analizowanym art. 6 ust. 1 EKPC, w jego aspekcie dotyczącym nakazu rozpatrywania spraw sądowych "w rozsądnym terminie" znajduje swoje dopełnienie w regulacji art. 13 EKPC, który to przepis stanowi, że każdy, czyje prawa i wolności zawarte w Konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka cytowany art. 13 EKPC wymaga, by prawo krajowe ustanawiało skuteczny środek odwoławczy przed właściwą władzą krajową na ewentualne naruszenie określonego w art. 6 ust. 1 wymagania rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. wyrok ETPC z 26.10.2000 r. w sprawie nr 30210/96 Kudła przeciwko Polsce; § 155-156).
Regulacja art. 100c i art. 100d u.p.o.U. - z naruszeniem art. 13 EKPC - zmierza w istocie do wyeliminowania możliwości korzystania przez cudzoziemców, których status pobytowy nie wynika z u.p.o.U., ze skutecznego środka zwalczania (zaskarżania) opieszałości organów administracji, jakim jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez taki organ.
Jako uzasadnienie wprowadzenia regulacji art. 100c i art. 100d u.p.o.U. projektodawca wskazał nadzwyczajne okoliczności (co wynika z przebiegu prac legislacyjnych na etapie prac Sejmu, o czym wyżej) w postaci wybuchu konfliktu zbrojnego w Ukrainie w 2022 r. i masowego napływu uchodźców z tego kraju, a wcześniej ogłoszenia stanu zagrożenia i epidemii COVID-19, które kolejno sprawiały, że administracja publiczna nie działa w warunkach zwykłego obciążenia pracą. Potwierdzać to miała także potrzeba wydania ww. decyzji wykonawczych Rady (UE).
Jak Sąd wskazał wyżej, w czasie procedowania i uchwalania nowelizacji ustawy o cudzoziemcach wprowadzającej przepis art. 112a, tj. grudzień 2021 r. – stan obciążenia pracą był jednak analizowany i doprowadził do wniosku, że przyjęty w tym przepisie 60-dniowy termin na wydanie decyzji jest adekwatny do "aktualnego poziomu obciążenia urzędów wojewódzkich".
Zakres obciążenia organu nie został w sprawie wykazany.
Przedstawiony wywód prawny wspiera postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt: II SAB/Gl 19/25 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA), który na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. U. C 202 z 7 czerwca 2016 r., s. 47 i nast. – dalej: TFUE) skierował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) następujące pytania prejudycjalne dotyczące wykładni przepisów prawa unijnego:
"1. Czy sprzeciwia się traktatowym zasadom: a) państwa prawnego i poszanowania praw człowieka (art. 2 i art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej; wersja skonsolidowana Dz. U. C 202 z 7 czerwca 2016 r., s. 13 i nast. – dalej: TUE); b) proporcjonalności (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej; Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, s. 1 i nast., z późn. zm. – dalej: KPP, w zw. z art. 6 ust. 1 TUE); c) pierwszeństwa prawa unijnego i jego efektywności (art. 4 ust. 3 TUE); d) "prawa do dobrej administracji" (traktowanego jako zasada Unii Europejskiej – art. 41 ust. 1 – 4 KPP w zw. z art. 51 ust. 1 KPP, art. 6 ust. 1 TUE oraz wywodzonego z orzecznictwa TSUE) - długotrwałe i kilkukrotnie wydłużane wyłączenie w prawie krajowym z przyczyn organizacyjnych lub ekonomicznych prawa cudzoziemców (obywateli państw trzecich) do złożenia skutecznego środka przeciwdziałania opieszałości organów administracji publicznej (ponaglenia, skargi na bezczynność lub przewlekłość), a to m. in. w kontekście wymogów art. 34 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair (wersja przekształcona) (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 132, s. 21 i nast. z późn. zm.);
2. Czy nakreślone w punkcie 1. długotrwałe i kilkukrotnie przedłużane wyłączenie w prawie krajowym możliwości złożenia przez cudzoziemców – obywateli państw trzecich skutecznego środka prawnego przeciwdziałającego opieszałości organów publicznych oraz wykluczenie możliwości zasądzenia przez krajowy sąd administracyjny adekwatnej sumy pieniężnej, stanowiącej zadośćuczynienie za naruszenie prawa do działania przez organy bez zbędnej zwłoki i wykluczenie możliwości nakazania wydania aktu administracyjnego w wyznaczonym przez sąd terminie, w sytuacji, gdy obywatele Polski nie są tych uprawnień pozbawieni w ramach własnych spraw o charakterze administracyjnym, należy interpretować jako:
a) niespełniające wymogów interesu ogólnego oraz nadmiernie ograniczające sferę praw podstawowych Unii Europejskiej (art. 2 TUE; art. 6 ust. 1 i 3 TUE w zw. z art. 52 ust. 1 – 3 KPP); b) dyskryminujące cudzoziemców – obywateli państw trzecich (art. 2 TUE, art. 10 i 18 TFUE, art. 20 oraz 21 ust. 1 i 2 KPP); c) uchybiające zasadzie sprawiedliwości (art. 2 TUE); d) utrudniające realny, skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości (art. 2 TUE, art. 67 ust. 4 TFUE, art. 47 w zw. z art. 51 ust. 1 KPP."
Sprawa ta toczy się obecnie przed TSUE pod sygn. C-254/25.
Kwestia obciążenia administracji w związku z masowym napływem cudzoziemców była też przedmiotem oceny w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 16 października 2025 r.: sygn. akt II OSK 2209/24 i sygn. akt II OSK 49/25; z 22 października 2025 r.: sygn. akt II OSK 3014/24, sygn. akt II OSK 3011/24, sygn. akt 3012/24, sygn. akt II OSK 3013/24, sygn. akt II OSK 3015/24; z 28 października 2025 r.: sygn. akt II OSK 3106/24, sygn. akt II OSK 30009/24, sygn. akt II OSK 3010/24, CBOSA).
W konsekwencji powyższego Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku) bezczynność organu.
Ze względu na wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 100c i art. 100d u.p.o.U. również w orzecznictwie - Sąd nie uznał, by bezczynność organu miała cechy rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
Wobec okoliczności, że organ w dniu 25 lipca 2025 r., tj. po złożeniu skargi na bezczynność organu, wydał decyzję w sprawie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt III sentencji wyroku).
Na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę (pkt IV sentencji wyroku) w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej.
O kosztach (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się wpis sądowy w kwocie 100 zł.
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a.