IV SAB/Wr 268/15

IV SAB/Wr 268/15 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2015-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Julia Szczygielska /sprawozdawca/
Lidia Serwiniowska /przewodniczący/
Wanda Wiatkowska-Ilków
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 513/16 - Wyrok NSA z 2016-11-17
Skarżony organ
Rada Adwokacka
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 782
art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką we W. do rozpoznania wniosku skarżącego A. P. z dnia 3 września 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu, prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w rozpatrzeniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej we W. na rzecz skarżącego A. P. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Pismem z dnia 22 września 2015 r. A P. (dalej skarżący, strona), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego złożył skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Strona wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy wniosku i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach podał, że wnioskiem z dnia 3 września 2015 r., złożonym drogą elektroniczną zażądał od Okręgowej Rady Adwokackiej udostępnienia informacji poprzez podanie imiennego wykazu członków prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej we W. wraz z wysokością diet wypłaconych poszczególnym członkom prezydium w roku 2014. Podał, że otrzymał od organu pismo (z dnia 7 września 2015 r.), w którym nastąpiła negacja ze strony organu charakteru publicznego żądanej informacji. Uznał, że negacja ta jest nieuprawniona i oznacza, że mamy do czynienia z bezczynnością podmiotu w należytym załatwieniu złożonego wniosku. Negacja ta stanowi rażące naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2) lit. d) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dane o profitach majątkowych poszczególnych członków prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej we W. czerpanych z majątku samorządu z racji pełnionej w samorządzie funkcji są informacją publiczną. Stwierdzono, że Samorząd zawodowy (samorząd adwokacki) jest podmiotem utworzonym przez Państwo na podstawie ustawy, wykonującym zadania publiczne, obowiązanym konstytucyjnie do udostępniania informacji o swojej działalności, co wynika wprost z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji) działanie tego samorządu powinna cechować transparentność zwłaszcza w aspekcie finansowym. Dalej stwierdzono, że Status prawny dziekana (wicedziekana) czy pozostałych członków prezydium nie jest taki jak asystenta burmistrza, stąd zachodzi nieadekwatność przykładu czerpanego przez organ z orzecznictwa (wyrok NSA z 18.02.2015 r. I OSK 796/14). Wskazane orzeczenie nie zawiera w sobie tezy, że "nie stanowi informacji publicznej imienna lista wynagrodzeń".Wnioski o udostępnienie informacji wymagają załatwienia ich w sposób prawem przewidziany, a zatem albo przez dokonanie czynności materialno-technicznej udostępnienia żądanej informacji albo przez wydanie stosownych decyzji. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka we W. wniosła o jej oddalenie w całości, obciążenie skarżącego kosztami postępowania oraz wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych skargi stosownie do art. 46 §2 p.p.s.a. poprzez podanie przez pełnomocnika skarżącego adresu jego siedziby. W motywach odpowiedzi na skargę powtórzono stanowisko i argumentację zawartą w piśmie z dnia 7 września 2015 r. informującym wnioskodawcę, że informacje objęte jego wnioskiem z dnia 3 września 2015 r. nie zostaną udostępnione bowiem nie są informacją publiczną. Stanowisko to zostało obszernie uzasadnione z powołaniem się na liczne poglądy orzecznictwa odnoszące się do zakresu przedmiotowego, podmiotowego ustawy, ograniczeń w zakresie udzielania informacji publicznej oraz powodów odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na nadużycie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Końcowo wskazano, że pismo to nie jest decyzją administracyjną bowiem ustawa wymaga wydania decyzji tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w odpowiedzi na skargę ponownie podkreślono, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z próbą nadużycia prawa do informacji publicznej bowiem skarżący składając kolejne wnioski destabilizuje działalność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. z pobudek, dla których trudno znaleźć podstawy do akceptacji społecznej. Zdaniem organu skarżący nie ma obiektywnego interesu prawnego w uzyskaniu imiennej listy diet samorządowych. Stwierdzono, że wprawdzie stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy dostępie do informacji publicznej od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, nie zwalnia to jednak Sądu orzekającego od obowiązku badania, czy w danej sprawie zachodzi obiektywny interes prawny. W przypadku stwierdzenia braku istnienia takiego interesu Sąd powinien skargę oddalić (por.Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. I. Kamińska i M. Rozbicka-Ostrowska, Warszawa 2012r., teza 2 do art. 2 i powołane tam orzecznictwo). Na końcu ponownie stwierdzono, że prima facie skarżący nie ma obiektywnego interesu prawnego w uzyskaniu imiennej listy diet samorządowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nadto odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu, zawartego w odpowiedzi na skargę, o wezwanie do uzupełnienia braku formalnego skargi należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 46 § 2 p.p.s.a., gdy pismo strony jest pierwszym pismem w sprawie, powinno zawierać oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku - adresu do doręczeń, lub siedziby stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz przedmiotu sprawy, pisma zaś dalsze - sygnaturę akt. W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącego we wniesionej skardze wskazał adres skarżącego oraz adres : 50-300 W. skryt. poczt. 0608, i to na ten adres zostały skierowane wezwania. Dopuszczalność tak sprecyzowanego adresu nie budzi wątpliwości Sądu. To strona wnosząca podanie, jest dysponentem treści pisma i nie można jej odmówić prawa do tak określonego adresu (por. post. NSA z 24.10.2012 r., sygn. akt I OSK 2540/12). Wyjaśnienia także wymaga, że w art. 73 § 2 p.p.s.a. określono możliwość pozostawienia zawiadomienia o niemożności doręczenia w miejscu wskazanym jako adres do doręczeń. W związku z tym należy uznać, że dopuszczalne jest dokonywanie doręczeń przesyłek na adres skrytki pocztowej (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 259). Przedmiotem skargi złożonej w tej sprawie jest bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. (dalej ORA) w sprawie udostępnienia skarżącemu informacji określonych w jego wniosku z dnia 3 września 2015 r., tj. imiennego wykazu członków prezydium ORA wraz z podaniem kwoty, jaka została wypłacona każdemu z nich tytułem diety samorządowej w roku 2014 r. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy żądana przez wnioskodawcę informacja rzeczywiście stanowi informację publiczną, a także, czy ORA należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Odpowiadając na pierwsze pytanie należy skonstatować, że powołana wyżej u.d.i.p. wprowadziła legalną definicję "informacji publicznej", którą zgodnie z art. 1 ust. 1 jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 - a więc w szczególności o organach samorządów zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.) - w tym o ich organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b. lit. d i lit. f u.d.i.p.). Zatem informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących (por.: wyrok TK z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Tymczasem z godnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2015 r. poz. 615 z późn. zm.; dalej: ustawa o adwokaturze) zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest :1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury;2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw;3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata;4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich;5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie;6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim. Z kolei w myśl art. 43 ust. 1 ustawy o adwokaturze okręgowa rada adwokacka wybiera ze swego grona jednego lub dwóch wicedziekanów, sekretarza, w razie potrzeby zastępcę sekretarza, a także skarbnika, którzy łącznie z dziekanem stanowią prezydium rady(...). Prezydium przygotowuje posiedzenia rady (ust.2). Nie ulega zatem wątpliwości, że samorząd adwokacki, wbrew argumentacji tego organu, realizuje zadania publiczne, o których mowa w art. 3 ustawy prawo o adwokaturze, a sposób w jaki te zadania są realizowane nie może być uznany za działanie o charakterze innym niż publiczny. Jest to zgodne z art. 61 ust.1 Konstytucji RP, który stanowi, że podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Przywołać w tym miejscu należy przepis art. 17 ust.1 Konstytucji RP, który powierza samorządom zawodowym pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Z powyższych regulacji wynika zatem, że pełnienie funkcji członka prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej nie jest objęte sferą niepubliczną (prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego, wynikającego z art. 3 ust.1 ustawy Prawo o adwokaturze w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Samorząd zawodowy wykonuje zatem w tym zakresie zadania publiczne także poprzez wyodrębniony na mocy art. 43 ustawy prawo o adwokaturze organ wewnętrzny o charakterze wykonawczym w postaci prezydium, którego członkowie dostają wynagrodzenie za pełnienie obowiązków, wypłacane z majątku samorządu zawodowego. Zatem żądana informacja co do faktu wysokości diet członków prezydium ORA jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust 1 pkt 5 lit. u.d.i.p. jako wiedza o majątku samorządu zawodowego. Informacja ta bowiem wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania tego samorządu zawodowego, który w myśl art. 4 ust.1 pkt. 2 jest "innym podmiotem wykonującym zadania publiczne". Wiedza o jego działalności jest niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art.1 ust.1 u.d.i.p. Zdania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy nie tylko ze względu użyteczność dla ogółu, a także z uwagi sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub w ustawie. W rozpatrywanej sprawie nie sposób byłoby bowiem przyjąć, że informacja o wysokości diet członków prezydium ORA wypłacanych przecież z majątku ORA, dla którego źródłem finansowania są składki poszczególnych członków Rady ma charakter informacji prywatnej, co wykluczałoby możliwość skutecznego żądania jej udostępnienia i zastosowania do żądania uprawnionego przepisów ustawy. Samorząd adwokacki ma uregulowany sposób pobierania składek samorządowych od swoich członków. Osoba wpisana na listę adwokatów jest obowiązana uiszczać składki samorządowe. Samorząd zgromadził majątek korporacyjny i każdy jego członek jest uprawniony do szeregu świadczeń oraz do korzystania z majątku utworzonego przez poprzednie pokolenia. Nakłada to na organy samorządu obowiązek odpowiedniego gospodarowania i rozporządzania majątkiem z zachowaniem zasad przejrzystości co wynika chociażby z zaliczenia go do szerszej kategorii t.j. majątku publicznego. Adwokatura co do zasady nie korzysta co prawda z form wsparcia publicznego, dotacji, funduszy przekazywanych przez Skarb Państwa, jednak jej majątek w sposób prawny zostaje przeznaczony do użytku publicznego w zakresie pełnego bądź ograniczonego korzystania z uwagi na cele ustawowe nałożone na ten samorząd. ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 175/15 zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA ). W związku z tym w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że na tym tle normatywnym, żądane przez wnioskodawcę informacje w postaci imiennego wykazu członków prezydium ORA wraz z podaniem kwot, jakie zostały wypłacona każdemu z nich tytułem diety samorządowej należy uznać za informacje publiczne w powyższym rozumieniu. Stanowią one bowiem w istocie informacje o organach samorządu zawodowego - a dokładniej, o ich organach i osobach sprawujących w nich funkcje oraz o majątku, którym dysponują, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i lit. f w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. - i jako takie mają status informacji publicznej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2014 r., II SAB/Wa 117/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2015 r., IV SAB/Po 119/15, por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 175/15, zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Rozważając z kolei podmiotowy aspekt sprawy należy zauważyć, że w świetle przepisów powoływanej już ustawy o adwokaturze- adwokatura, którą stanowi ogół adwokatów i aplikantów adwokackich (art. 2 pr.adw.), zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego (art. 1 ust. 2 pr.adw.). Natomiast, okręgowa rada adwokacka jest organem izby adwokackiej (art. 39 pkt 2 pr.adw.), a więc w istocie jest organem samorządu zawodowego, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym (art. 44 ust. 1 pr.adw.).Z tych wszystkich względów należało uznać, że ORA jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (tak też m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2015 r., II SAB/Wa 592/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2015 r. zmieszczone w CBOSA). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną - zwykłym pismem. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu w przedmiotowej sprawie polega co do skutku na nieudzieleniu wnioskowanej informacji publicznej lub niewydaniu decyzji w terminie przewidzianym przepisami prawa - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie natomiast z ust. 2 przywołanego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, organ obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że takie stanowisko nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji (organ ma rozpatrzyć wniosek skarżącego, np. poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie). Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mogą bowiem ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych (art. 5 ustawy) np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie, ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Ponadto w sytuacji gdy strona domaga się udzielenia jej informacji przetworzonej jej udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jednak jeśli odmawia, bądź umarza postępowanie to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). Odnosząc się do zarzutu formułowanego przez ORA , że w analizowanej sytuacji doszło do nadużycia prawa podmiotowego, należy zauważyć, że istotnie prawo do dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których należy także organ samorządu zawodowego. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji. Brak zatem jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Praktycznie wystarczy wskazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej i taka sytuacja sama przez się uzasadnia obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że w praktyce istotnie może dochodzić do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić nadrzędne wobec niego zasady i wartości.
W istocie w piśmie informacyjnym z dnia 7 września 2015 r. będącym reakcją organu na wniosek skarżącego z dnia 3 września 2014 r. obok szeroko uzasadnionego stanowiska, zasadzającego się na stwierdzeniu, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, zatem nie podlegają regulacjom u.d.i.p. w zakresie ich udostępnienia bądź odmowy lub umorzenia postępowania w drodze decyzji administracyjnej, został sformułowany zarzut, że żądanie skarżącego dotyczące udostępnienia informacji publicznej stanowi nadużycie prawa podmiotowego do takiej informacji. Należy stwierdzić, że zarzut taki w kontekście okoliczności przedmiotu skargi jakim jest bezczynność ORA w zakresie załatwienia wniosku skarżącego z dnia 3 września 2015 r. oraz wobec jednoznacznego stanowiska tegoż organu, że informacje objęte zakresem tego wniosku nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy nie mógł odnieść na tym etapie sprawy zamierzonego skutku. Należy bowiem z całą stanowczością podkreślić, że w kontrolowanej sprawie przedmiotem oceny Sądu była tylko kwestia zarzucanej bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej a osią sporu był charakter żądanych przez stronę informacji, znajdujący bezpośrednie przełożenie na fakt uznania, że w tej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością podmiotu zobowiązanego,tj. dysponenta wskazanych we wniosku informacji. W konsekwencji za co najmniej przedwczesny i ewidentnie niespójny ze stanowiskiem wyrażonym w piśmie z dnia 7 września 2015 r. należy uznać ten zarzut. Biorąc bowiem od uwagę ocenę prawną wyrażoną w tym wyroku, rozważanie podniesionej przez ORA kategorii nadużycia prawa do informacji publicznej może być brane pod uwagę dopiero w przypadku późniejszego uznania przez organ, że wnioskowana informacja publiczna jest informacją o charakterze przetworzonym. Udostępnienie takiej informacji rozumianej jako sumy informacji prostych w danej sytuacji faktycznej wymaga nadzwyczajnych zabiegów, zatem brak możliwości uznania takiego stopnia utrudniania podstawowej działalności podmiotu zobowiązanego za domaganie się informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, prowadziłby do tego, co zostało określone jako nadużycie prawa do informacji (patrz: Janusz Drachal "Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej" [w:] red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński "Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich. 1980-2005", Warszawa 2005, s. 148- 149). Skoro zatem organ dotychczas utrzymywał, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznych to tym samym stan faktyczny w zakresie rozmiaru i szczególnego zakresu informacji, którego udostępnienie zakłóciłoby podstawową działalność podmiotu zobowiązanego nie mógł być skutecznie ustalony.
Wobec powyższego skargę na bezczynność ORA należało uwzględnić na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i tym samym zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie. Z okoliczności sprawy nie wynika przy tym, aby bezczynność organu stanowiła rażące naruszenia prawa. Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, jakkolwiek zasadzająca się na niezaakceptowanym przez Sąd przekonaniu organu, została bowiem do skarżącego skierowana w terminie ustawowym, co w ocenie Sądu, wyklucza możliwość przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził na rzecz skarżącego, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwrot kosztów postępowania w kwocie 357 zł, obejmujący zwrot wpisu sądowego w kwocie 100 zł, zwrot opłaty skarbowej w kwocie 17 zł oraz kwotę 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. wyrok w niniejszej sprawie został wydany w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów - art. 120 p.p.s.a. Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym wyżej, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.