IV SAB/Wr 260/24

IV SAB/Wr 260/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ewa Kamieniecka
Katarzyna Radom /sprawozdawca/
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność Prezydenta Wrocławia w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 20 grudnia 2021 r. w części dotyczącej udostępnienia projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji z dnia 4 sierpnia 2017 r. nr 4298/2017 uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Prezydenta Wrocławia do rozpoznania wniosku strony w zakresie wskazanym w pkt I sentencji prawomocnego wyroku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz J. S. kwotę 597 zł (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. S. jest bezczynność Prezydenta Wrocławia w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 28 lutego 2022 r. Skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego mieszkalno-usługowego przy "ul. [...]", "[...]" i "[...]" we W. wraz ze wszystkimi załącznikami, w tym kompletnym projektem budowlanym. Prosiła o przesłanie skanów decyzji drogą e-mail i udostępnienie do wglądu w siedzibie organu oryginałów decyzji wraz projektem budowlanym. Uzasadniając wniosek wywodziła, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych projekt budowlany stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Odnosząc się do zagadnienia praw autorskich, prywatności osób fizycznych i ochrony informacji niejawnych Strona wywodziła, że nie stanowi to podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, co uzasadniała ponownie odwołując się do orzecznictwa.
Pismem z dnia 8 marca 2022 r. organ przesłał na adres e-mail Skarżącej skan decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zanonimizowane mapy z projektem zagospodarowania terenu. Nie udostępniono do wglądu projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że prawo wglądu do akt administracyjnych sprawy służy stronie postępowania, zaś Skarżąca takiego statusu nie posiada. To wyklucza udostępnienie oryginałów decyzji zawierającej dane osobowe oraz projektów budowlanych. Organ, powołując się na pojęcie dokumentu urzędowego zawarte w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), stwierdził, że nie obejmuje ono projektu budowlanego, gdyż nie został on wytworzony przez funkcjonariusza publicznego. Dokumenty te pochodzą od inwestorów, zostały wykonane przez projektantów i jako dzieło korzystają z ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1062). Nie stanowią zatem informacji publicznej. Organ wskazał także na ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikające z art. 5 u.d.i.p. Końcowo organ wskazał na przepisy ustawy Prawo budowlane umożliwiające zwrócenie się do właściciela budynku lub jego zarządcy w przedmiocie udostępnienia zatwierdzonych projektów budowlanych.
W dniu 13 kwietnia 2022 r. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu zarzucając naruszenie art. 8 ust 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) poprzez uznanie, że projekt budowlany stanowi dokument urzędowy i dlatego nie podlega reżimowi ustawy o dostępie o informacji publicznej, podczas gdy z dominującego i aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że ponieważ projekt budowlano- architektoniczny stanowi integralną część decyzji administracyjnej, to stanowi informację publiczną. Zarzucała również naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust 2 u.d.i.p. poprzez udzielenie przez organ niepełnej informacji publicznej w oparciu o bezpodstawne uznanie, że w niniejszej sprawie istnieją ograniczenia ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy w niniejszej sprawie brak jest takiego zastrzeżenia przez autora projektów budowlanych, w konsekwencji zarzucała naruszenie art. 13 ust. 1, art, 14 ust. 1 i art. 16 ust 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielanie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i zaniechanie wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w zakresie projektów budowlanych.
Skarżąca wnioskowała o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, tj. poprzez udostępnienie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o podanym numerze z dnia 4 sierpnia 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z dwoma lokalami usługowymi (biura), garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną (w obrębie terenu inwestycji) przy "ul. [...]" we W., oznaczenie geodezyjne działki o podanym nr, część działki o podanym nr obręb K. wraz z projektem zagospodarowania terenu oraz decyzji o podanym nr z dnia 21 lutego 2019 r. zmieniającej ostateczną decyzję Prezydenta Wrocławia o podanym nr wraz z projektem zagospodarowania terenu - w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, ewentualnie - rozpatrzenia wniosku Skarżącej z dnia 20 grudnia 2021 r. w zakresie żądania udostępnienia projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji wskazanych powyżej - w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Wnosiła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę wskazała, że w następstwie wniosku o udostępnienie informacji publicznej otrzymała jedynie część żądanych danych. Nie udostępniono jej do wglądu projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi o częściowym rozpoznaniu jej wniosku. W opinii Strony organ ma świadomość odmiennych poglądów wyrażanych w tym zakresie w orzecznictwie, stwierdzających, że projekt budowlany jest częścią decyzji administracyjnej i podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Strona powieliła argumentację podnoszoną we wniosku dotyczącą praw autorskich, czy praw osobistych ponowienie stwierdzając, że nie stanowi to przeszkody w udostępnieniu takiej informacji. W kwestii ochrony praw osób trzecich Skarżąca podnosiła brak uzasadnienia stanowiska przyjętego przez organu. Zaznaczała, że ewentualna możliwość odmowy udostępnienia projektu budowlanego wymaga zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy, co i tak nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy, wymagając dokonania przez organ właściwej analizy pod kątem tajemnicy przedsiębiorstwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, następnie wskazał, że decyzje (w tym projekt budowlany) zostały wydane na rzecz prywatnego podmiotu i obejmują dokumenty związane z budową budynków mieszkalnych i usługowych. Inwestycja nie jest finansowana ze środków publicznych. Powołując się na pogląd wynikający z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 organ wskazał, że informacja publiczna winna być pozyskiwana z uwagi na interes publiczny, czego w tej sprawie nie wykazano. W dalszych wywodach organ powielił pogląd zawarty w piśmie z dnia 8 marca 2022 r., wskazując m.in., że projekt budowlany nie stanowi dokumentu urzędowego, a zatem nie podlega udostępnieniu.
Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny działając pod sygn. akt IV SAB/Wr 260/24 oddalił skargę w całości. W uzasadnieniu Sąd podzielił pogląd organu, że żądane informacje (dotyczące udostępnienia projektu budowlanego) nie stanowią informacji publicznej, co świadczy o właściwym i terminowym rozpoznaniu wniosku Skarżącej. Dostrzegając rozbieżność poglądów prezentowanych w orzecznictwie Sąd wskazał, że podziela tą linię, która stwierdza, że udostępnienie wnioskodawcy projektu budowlanego, wykracza poza niezbędność wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie prawnym. Uznając zasadność udostępnienia decyzji administracyjnej w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej Sąd zaznaczył, że brak podstaw do przyjmowania takiej kwalifikacji w odniesieniu do załączonego do decyzji, zatwierdzonego, projektu budowlanego rzeczonej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Przywołując definicję dokumentu urzędowego Sąd stwierdził, że rzeczony projekt jej nie realizuje, nie pochodzi od organu ale osoby prywatnej. Nadto wykazuje cechy "utworu architektonicznego" w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1062) i korzysta z ochrony tam przewidzianej. Sąd wskazał, że nie ma żadnego argumentu, dla którego osoba trzecia, w zasadzie bez ponoszenia kosztów, miałaby zapoznawać się, a być może i korzystać z pomysłów, rozwiązań czy udogodnień, zaproponowanych w projekcie budowlanym przez wykonujące go podmioty. Nadto możliwość zapoznania się z projektem budowlanym godziłoby w poczucie bezpieczeństwa osób zamieszkujących w tym obiekcie lub prowadzących tam punkty usługowe tudzież korzystających z dostępnej tamże infrastruktury technicznej lub lokalowej, a nadto, w szeroko pojęte prawo tych osób do prywatności i intymności. Sąd zwracał uwagę na konieczność zbalansowania dóbr konstytucyjnie chronionych oraz ich hierarchii, co uzasadniało uznanie stanowiska organu za prawidłowe. Końcowo Sąd stwierdził, że akceptacja poglądu Skarżącej co do konieczności udostępniania jako informacji publicznej każdego projektu budowlanego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę tylko dlatego, że stanowi jej załącznik (integralną część), oznaczałoby w konsekwencji, że każdy miałby nieograniczony dostęp do informacji zawartych w tym projekcie budowlanym, czyli praktycznie do wszystkich jego rozwiązań technicznych, technologicznych, konstrukcyjnych etc., każdego obiektu budowlanego bez względu na rodzaj tego obiektu, jego przeznaczenie tudzież bez zważania na podmiot, który tym obiektem włada, a w tym do ujawnienia danych architektoniczno-budowalnych dotyczących budynków mieszkalnych każdej osoby fizycznej.
Orzeczenie Sądu I instancji zostało zaskarżone w trybie kasacyjnym przez Stronę. W następstwie tego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lutego 2024 r. pod sygn akt III OSK 2875/22 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że spór dotyczy wyłącznie wykładni przepisów, na podstawie których należy dokonać kwalifikacji żądanego przez Skarżącą dokumentu w postaci projektu budowlanego. Sąd kasacyjny przyznał rację Skarżącej, że żądany projekt budowlany jest dokumentem urzędowym stanowiącym informację publiczną, co obligowało organ do jego udostępnienia lub wydania decyzji odmownej z uwagi na ograniczenie prawa dostępu do tej informacji publicznej, wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa została poddana po raz kolejny weryfikacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a to na skutek powołanego już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 2875/22. W orzeczeniu tym Sąd Kasacyjny uchylił poprzednio zapały w tej sprawie wyrok Sądu I instancji z dnia 14 września 2022 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 511/22, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.
Dokonując ponownej kontroli legalności postępowania organu administracji w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek Skarżącej z dnia 28 lutego 2022 r. odnotowania wymaga, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Sąd, rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przy czym konieczne jest wskazanie na skutki, jakie dla dalszego toku postępowania wynikają z wydania rozstrzygnięcia w trybie kasacyjnym - uchylającego orzeczenie Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przywołana regulacja jednoznacznie nakreśla sposób działania sądu pierwszej instancji ponownie rozpoznającego sprawę. Sąd ten, co do zasady nie ma już swobody w zakresie wykładni spornych w sprawie przepisów prawa. Nie może także odstąpić od przekazanych w orzeczeniu uchylającym sprawę do ponownego rozpoznania zaleceń, co do dalszego postępowania. Przy czym ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Należy jednak mieć na uwadze, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli spowoduje to, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, jak również w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych, które powstały po wydaniu orzeczenia sądowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 861/09, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).Działanie przepisu art. 190 p.p.s.a. wyraża się także w tym, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd I instancji "granice sprawy" ulegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną NSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały wyjątki uzasadniające odstąpienie od związania wykładnią prawa dokonaną przez Sąd Kasacyjny w powołanym już wyroku. Tym samym obecnie rozpoznając sprawę należy zastosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w sposób wyłożony w powołanym wyroku. Dla porządku wspomnieć jedynie trzeba, że stan faktyczny nie jest w sprawie sporny, wątpliwości dotyczyły wyłącznie kwalifikowania przez organ dokumentu w postaci projektu budowlanego.
Stosując się zatem do wykładni przepisów - art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 2 w zw. z pkt 4 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p. - dokonanej przez Sąd Kasacyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stanowi on, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Mając na uwadze konstytucyjne gwarancje prawa do informacji publicznej zapisane w art. 61 Konstytucji konieczne jest szerokie rozumienie prawa do informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest w szczególności treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań i to, co należy podkreślić, niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy dostępowej, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacją publiczną będzie treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Przy czym informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe. Należy bowiem odróżnić dokument urzędowy od dokumentu będącego nośnikiem informacji publicznej. Innymi słowy, dokumentu zawierającego informację publiczną nie można utożsamiać jedynie z pojęciem dokumentu urzędowego. Istotne bowiem znaczenie ma to czy dokument zawiera informację publiczną, a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, dostępny w CBOSA).
W świetle tych uwag nie jest istotne, czy dokument (projekt budowlany) został wytworzony przez funkcjonariusza publicznego, gdyż jest on dokumentem używanym przez organ architektoniczno-budowlany przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Informacją publiczną, jest zatem nie tylko decyzja o pozwoleniu na budowę ale również projekt budowlany zatwierdzany w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 i 5 ustawy – Prawo budowlane). Projekt budowlany, zatwierdzony uzyskanym pozwoleniem na budowę, stanowi integralną część wydanego przez organ pozwolenia na budowę, stanowiąc załącznik do wydanej w tym zakresie decyzji. Jest to zatem akt administracyjny, a art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. wprost wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.
Zatem jako nieprawidłowe, bo sprzeczne z wykładnią prawa dokonaną Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r., którą związany jest również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, należy uznać stanowisko organu odmawiające uznania wnioskowanego projektu budowlanego za dokument stanowiący informację publiczną.
Fakt ten sam w sobie nie jest równoznaczny z obowiązkiem udostępnienia żądanej informacji. Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przepis art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przewiduje możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, co ma również umocowanie konstytucyjne. Wobec tego obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest każdorazowo rozważenie, czy udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie będzie naruszało praw podlegających ochronie na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dokonując takich ocen organ winien uwzględnić, że zasadą jest prawo dostępu do informacji publicznej, a odmowa stanowi wyjątek, co wiąże się z koniecznością wyważenia praw chronionych, a wskazanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i prawa dostępu do informacji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie organ negując pogląd, że projekt budowlany stanowi informację publiczną jednocześnie stwierdził, że może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Wskazał także, że projekt budowlany korzysta z ochrony przewidzianej w przepisach ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1062, dalej: u.p.a.p.p.).
Rację ma Skarżąca, że takie działanie organu nie realizuje jej wniosku w całości. Odstępstwo od zasady jaką jest udostępnienie informacji publicznej, czyli odmowa jej udostępnienia wymaga bowiem wydania decyzji. Podstawę prawną stanowi w tym zakresie przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z jego brzmieniem odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Ust. 2 ww jednostki stanowi, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...). Oznacza to m.in. konieczność uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia, co obejmuje także uzasadnienia zastosowania ochrony i procesu wyważenia pomiędzy wartościami prawnie chronionymi a prawem dostępu do informacji publicznej. Pamiętać przy tym trzeba, że jak to wywodzi Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym orzeczeniu prawo dostępu do informacji publicznej ma umocowanie konstytucje (art. 61 Konstytucji RP). Ustawa zasadnicza w art. 61 ust. 3 przewiduje również, że ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej. Zakres wskazanych w Konstytucji wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca zwykły w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Te zatem wartości winny podlegać ochronie, w świetle przedstawionych uwag, odstępstwo od udostępnienia informacji publicznej musi mieć umocowanie ustawowe oraz winno być stosowane po wyważeniu interesu publicznego i interesu prywatnego. Wskazane ograniczenia mogą być wdrożone także poprzez anonimizacje wrażliwych danych, dopiero jeśli zabieg ten nie jest możliwy należy rozważyć odmowę udostępnienia informacji publicznej. W zakresie spornych w sprawie okoliczności wytyczne jakie można wskazać organowi sformułował w powoływanym już orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na konieczność oceny, czy projekt budowlany powinien być udostępniony, czy też organ powinien był odmówić w drodze decyzji jego udostępnienia ze względu na ochronę prawa do prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ powinien rozważyć, czy większą wartość w tym konkretnym przypadku posiada prawo dostępu do informacji publicznej, czy też ochrona prawa do prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy. W takiej sytuacji należy mieć na uwadze, czy wnioskowany dokument dotyczy obiektu użyteczności publicznej, czy obiektu niepublicznego, w tym budynku mieszkalnego, a jego udostępnienie będzie równoznaczne ze zgodą na poznanie przez dowolne osoby trzecie dokładnego rozkładu znajdujących się w budynku pomieszczeń, przebiegu instalacji, w tym ich przeznaczenia. Zatem należy rozważyć, czy udostępnienie żądanego projektu może godzić w intymność zamieszkiwania, a także poczucie bezpieczeństwa osób tam zamieszkałych lub najemców lokali, co z kolei jest elementem szeroko pojętego prawa do prywatności, chronionego dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Uznając, że udostępnienie projektu budowlanego narusza prawo do prywatności, tajemnicę przedsiębiorcy lub inną tajemnicę ustawowo chronioną, organ powinien wydać decyzję administracyjną, mocą której odmówi prawa do udostępnienia informacji publicznej w postaci projektu budowlanego. Z kolei uznanie, że prawo do prywatności w tym przypadku nie może zostać naruszone, będzie obligować organ do udostępnienia informacji publicznej w postaci projektu budowlanego (czynność materialno-techniczna).
W rozpoznawanej sprawie odpowiadając na wniosek Skarżącej organ częściowo udostępnił żądane dokumenty. Jednakże w odniesieniu do wskazanego we wniosku projektu budowlanego przyjął, że nie stanowi on informacji publicznej, niezależnie od tego udostępnienie takich danych narusza prawa osób trzecich i prawa autorskie. Przy czym w tym zakresie stanowisko organu zostało zawarte w piśmie i nie miało formy decyzji. Zgodnie z utrwalonymi w tym względzie poglądami orzecznictwa i piśmiennictwa bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej wystąpi wówczas gdy ustawowo zobowiązany organ nie podejmie prawem przewidzianych działań we właściwej formie i terminie, co istotne działania te muszą dotyczyć informacji publicznej. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w CBOSA). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma bowiem znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. W pojęciu bezczynności organu mieści się także sytuacja, w której co prawda organ udziela wnioskodawcy, w zakreślonym prawem terminie, informacji ale jej treść nie realizuje żądania w całości lub w części, jest nieprecyzyjna, błędna, niepełna.
Tak sytuacja wystąpiła w rozpoznanej sprawie, zobowiązany na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ nie rozpoznał wniosku Strony w całości. Nie udostępnił żądanych dokumentów w sposób opisany we wniosku, nie wydał także decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, która w świetle przedstawionych rozważań ma charakter informacji publicznej. Niewątpliwie okoliczność ta skutkuje stwierdzeniem bezczynności organu i zobowiązaniem go do rozpoznania wniosku Strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Podstawę do takiej oceny stanowi art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a.
Jednocześnie na tym etapie nie jest możliwe przesądzenie, czy w sprawie winna zostać wydana decyzja w trybie art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., czy też udostępnienie informacji w trybie czynności materialno – technicznej. Ocena ta należy bowiem do organu, który mając na uwadze wyjaśnienia opisane przez Sąd, w ślad za poglądem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego, winien dokonać analizy żądanych przez Stronę projektów oraz dokonać ich oceny pod kątem wyważenia ograniczenia prawa do informacji publicznej na rzecz ochrony wskazanych w ustawie danych. Decydując się na odmowę udostępnienia informacji publicznej organ winien wydać decyzję administracyjną.
Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzając bezczynność Sąd winien ocenić, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odmienna wykładnia przepisów prawa nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa.
W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie rozpoznanie wniosku Strony w zakresie objętym skargą, przy uwzględnieniu przedstawionej przez Sąd wykładni przepisów prawa.
Orzeczenie o kosztach ma umocowanie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Końcowo wskazania wymaga, że Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).