IV SAB/Wr 251/15

IV SAB/Wr 251/15 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2015-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alojzy Wyszkowski /sprawozdawca/
Julia Szczygielska
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 4/16 - Wyrok NSA z 2016-06-30
Skarżony organ
Rada Adwokacka
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 782
art. 1 - art. 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Sędziowie: Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi F.B.N.P. z/s we W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką we W. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 28 lipca 2015 w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 28 lipca 2015 r. F. B. N. P. we W. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżąca) zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej we W. (dalej ORA) o udostępnienie informacji poprzez przesłanie kserokopii lub skanu (na podany adres poczty elektronicznej) umowy/umów cywilnoprawnej zawartej w 2014 r. przez samorząd adwokacki z dziekanem Okręgowej Rady Adwokackiej we W. adw. [...], której/których przedmiotem było odpłatne (z majątku samorządu zawodowego) przeprowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi z uwzględnieniem ochrony prywatności co do miejsca zamieszkania, nr dowodu osobistego lub PESEL czy numer konta bankowego wierzyciela.
W odpowiedzi na powyższy wniosek O.R.A. pismem z dnia 6 sierpnia 2015 r., znak 2005/D/2015 poinformowała wnioskodawcę, że umowy cywilnoprawne zawierane z osobami szkolącymi członków samorządu adwokackiego nie stanowią informacji publicznej i z tego powodu żądane kserokopie umów nie zostaną udostępnione.
Pismem z dnia 26 sierpnia 2015 r. wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność ORA w sprawie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia 28 lipca 2015 r. wnosząc o zobowiązanie organu do jego załatwienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę ORA wniosła o jej oddalenie, ponieważ uwzględnienie skargi będzie sprzeczne z następującymi przepisami:
a) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji, ponieważ w świetle tych przepisów "kserokopie lub skany umowy/umów cywilnoprawnych zawartych w roku 2015 z dziekanem Okręgowej Rady Adwokackiej we W. adw. [...], których przedmiotem było odpłatne (z majątku samorządu zawodowego) przeprowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi", nie stanowią informacji publicznej;
b) art. art. 3 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze, ponieważ "doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich" nie jest zadaniem władzy publicznej;
c) art. art. 3 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo o adwokaturze, ponieważ finansowanie "doskonalenia zawodowego adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich" nie stanowi gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa;
d) art. 1 ust. 1 ustawy. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 2 i art. 61 ust. 3 Konstytucji, ponieważ w świetle tych przepisów z prawa dostępu do informacji publicznej nie może korzystać osoba, która prawa tego nadużywa z niejasnych pobudek, naruszając wolności innych osób jak i postępując sprzecznie z klauzulą porządku publicznego;
e) art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ na mocy tego przepisu nie wolno wprawdzie od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, co jednak nie oznacza, że osoba taka może żądać informacji jako informacji publicznej w sytuacji, kiedy prima facie nie ma interesu prawnego w jej uzyskaniu tak, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi ORA podała, że informacją publiczną jest wiadomość wytworzona przez samorząd adwokacki, pod warunkiem wszakże, że spełniona jest chociaż jedna z przesłanek:
1) wiadomość ta wytworzona została w ramach wykonywania zadań władzy publicznej (nie własnych zadań samorządowych!) lub
2) wiadomość ta została wytworzona w związku z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (nie majątkiem samorządu adwokackiego!).
Ustawodawca wyraźnie wyodrębnił zadania samorządu adwokackiego (a więc nie zadania publiczne!) w art. 3 ustawy Prawo o adwokaturze, z ogólnego katalogu zadań adwokatury (art. 1 ust. 1 Prawa o adwokaturze), w którym to katalogu mieszczą się zarówno zadania nie stanowiące zadań władzy publicznej (będące zadaniami samorządu zawodowego adwokatury - art. 3) jak i inne zadania - w tym stanowiące zadania władzy publicznej (np. inicjatywy ustawodawcze). W art. 3 pkt 4 Prawa o adwokaturze wymienione jest "doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich", a zatem nie jest to zadanie władzy publicznej. Pogląd ten jest oczywisty zważywszy, że obowiązek doskonalenia zawodowego nałożony został na określoną grupę (adwokaci i aplikanci adwokaccy) i nie ma on charakteru powszechnego oraz nie wynika ze współżycia ludzi w określonej społeczności, a prawo korzystania ze szkolenia mają wyłącznie adwokaci i aplikanci adwokaccy, ponieważ szkolenie organizowane jest z ich prywatnych środków, a dla obywateli doskonalenie to jest niedostępne i nie mają roszczenia o przyznanie im prawa do udziału w tym doskonaleniu.
Umowa o szkolenie zawodowe jest umową prawa cywilnego, a więc jest to czynność prawna prawa prywatnego, nie prawa publicznego, zatem umowy związane z tym szkoleniem nie stanowią informacji publicznej. (definicja zadania publicznego wg. Ks. Prof. dr. hab. S. Fundowicza, Dynamiczne rozumienie zadania publicznego, teza 3, {w:} Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, red. J. Supernat, Wrocław 2009, s. 158).
Samorząd adwokacki sprawuje zarząd majątkiem tego samorządu, a więc majątkiem pochodzącym ze składek członków samorządu, zatem niewątpliwie nie stanowiącym mienia komunalnego ani majątku Skarbu Państwa. Jak najbardziej samorząd terytorialny jak i Skarb Państwa może finansować lub współfinansować działania samorządu adwokackiego (dotacje, subwencje, darowizny), lecz doskonalenie zawodowe aplikantów adwokackich - jako wpisane do zadań własnych samorządu w art. 3 pkt 4 Prawa o adwokaturze, musi być i jest finansowane z majątku samorządu, pochodzącego ze składek aplikantów. W tej materii samorząd adwokacki nie korzysta z mienia komunalnego ani majątku Skarbu Państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga jest zasadna.
Przedmiot postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na bezczynność organu samorządu zawodowego w udostępnieniu informacji publicznej. Dostęp do takiej informacji reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r. poz. 782 ze zm.) zwana dalej u.d.i.p.
F. B. N. P. we W. zwróciła się w trybie tej ustawy do ORA z żądaniem udostępnienia informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii lub skanu (na podany adres poczty elektronicznej) umowy/umów cywilnoprawnej zawartej w 2014 r. przez samorząd adwokacki z dziekanem Okręgowej Rady Adwokackiej we W. adw. [...], której/których przedmiotem było odpłatne (z majątku samorządu zawodowego) przeprowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi z uwzględnieniem ochrony prywatności co do miejsca zamieszkania, nr dowodu osobistego lub PESEL czy numer konta bankowego wierzyciela.
W odpowiedzi z dnia 8 sierpnia 2015r., na powyższy wniosek, ORA wskazała, że powyższa informacja nie stanowi informacji publicznej i nie może być udostępniona. Tymczasem zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Jak słusznie zauważa skarżąca prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne przewidziano w Konstytucji RP w art. 61.Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów nie tylko władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, ale i organów samorządów gospodarczych i zawodowych przewidziano także w 4 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Czynności podejmowane przy realizacji tych zadań i dokumenty wytworzone w związku z nimi nie mogą mieć charakteru prywatnego. Na podstawie przepisów ustawy można wyróżnić dwie kategorie informacji informacje publiczne oraz informacje prywatne.
Informacja prywatna obejmuje sprawy niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne) a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste. Tym samym, jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nawet jeśli znajduje się w aktach postępowania prowadzonego przez organ publiczny, to nie podlega ona udostępnieniu. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 635 dalej: ustawa o adwokaturze) adwokaci zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego zwanego dalej "Samorządem adwokackim".
Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest :
1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury;
2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw;
3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata;
4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich;
5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie;
6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim.
Z powyższych regulacji wynika, że kształcenie aplikantów adwokackich przez samorząd adwokacki nie jest objęte sferą niepubliczną ( prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego, wynikającego z art. 3 ust.1 pkt 4 ustawy o adwokaturze w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Samorząd zawodowy wykonuje zatem w tym zakresie zadania publiczne i wiedza o ich działalności jest niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art.1 ust.1 u.d.i.p. Zdania publiczne mogą bowiem być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i cechuje je nie tylko użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub w ustawie.
Niespornym w sprawie jest fakt, że kształcenie aplikantów adwokackich w toku aplikacji odbywa się m.in. przez uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych. W związku z tym uznać należy, że umowa, której stronami jest samorząd adwokacki i dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej, zaś jej przedmiotem jest odpłatne przeprowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi, zawierana jest w celu realizacji zadania publicznego i wskazuje na sposób realizacji tego zadania. Warunkiem decydującym o udostępnieniu poszczególnych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest ich autorstwo, tylko przesądzenie, że służą one realizowaniu zadań publicznych i w tym celu zostały utworzone, jeżeli jednocześnie ich treść nie narusza prywatności osoby fizycznej bądź tajemnicy przedsiębiorcy. Istotne jest to, aby dokumenty służyły realizowaniu zadań przez dany podmiot zobowiązany i odnosiły się do niego bezpośrednio. Wobec tego treść umów cywilnoprawnych dotyczących zadań publicznych lub majątku publicznego stanowi informację publiczną . Niewątpliwie do realizacji powierzonych prawem zadań samorządowi adwokackiemu w zakresie kształcenia aplikantów adwokackich służą umowy zawierane z osobami szkolącymi aplikantów adwokackich.
Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że dokumenty stanowiące umowy cywilno-prawne nie pochodzą od organów władzy publicznej i nie stanowią dokumentu urzędowego. Dokument zawierający informację publiczną jest bowiem pojęciem znacznie szerszym niż pojęcie dokumentu urzędowego. Stwierdzić należy, że ze względu na charakter zdefiniowania zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej w praktyce część dokumentów, które wytworzone zostaną przez różnego rodzaju fundacje, stowarzyszenia itd., uczestniczące w wykonywaniu zadań publicznych bądź gospodarujące mieniem publicznym, dotyczy wprost sprawy publicznej , a jednocześnie nie spełnia przesłanek ( cech) dokumentu urzędowego , o którym mowa w art.6 ust. 2 u.d.i.p. W tym zakresie wyraża się pewna niekonsekwencja ustawodawcy, który realizacje wglądu do dokumentu ograniczył wyłącznie do dokumentu urzędowego, nie dostrzegając jednocześnie, że zakres podmiotowy zobowiązanego został określony zdecydowanie szerzej, co musi skutkować koniecznością uwzględniania tego, że wytwórcą licznych dokumentów są osoby, które w żadnym razie nie mogą być identyfikowane z funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu k.k. ( zob. M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentu , Wrocław 2013 , s.218). Powtórzyć należy za M. Jabłońskim ,że identyfikacja informacji publicznej musi odbywać się w oderwaniu od charakteru nośnika informacji .Istotne jest tylko to, czy informacja taka dotyczy sprawy publicznej (zob. M. Jabłoński , Udostępnienie informacji publicznej, s. 216) .
Z tej racji należy przyjąć, że informacje objęte przedmiotowym wnioskiem i w konsekwencji uznać, że dane nim objęte mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast ocena dotychczasowych działań adresata wniosku, podjętych w celu załatwienia wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzut jego bezczynności. Podkreślić należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Wprawdzie w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust.1 u.d.i.p., adresat wniosku zareagował na wniosek i wystosował do uprawnionego informacyjnie pismo z dnia 6 sierpnia 2015r. zawiadamiające o tym, że żądane przez niego informacje nie mają waloru informacji publicznej. Treść wspomnianego pisma jednoznacznie wskazuje na to, że ma ono charakter pisma informacyjnego, będącego reakcją podmiotu zobowiązanego na wniosek strony złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z jego treści wynika wprost, że adresat wniosku dokonał kwalifikacji prawnej żądanych przez stronę skarżącą informacji wskazując, że nie stanowią one informacji publicznej. Jeśli bowiem według oceny podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, informacja, której domaga się wnioskodawca nie ma takiego waloru, to odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego.
Jednakże z powodów , o których była mowa wyżej, podmiot zobowiązany dokonał błędnej kwalifikacji żądanej informacji. Natomiast nie może o braku bezczynności w załatwieniu sprawy przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności. Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 25 maja 2015 r. , bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia.
Jednocześnie w ocenie Sądu stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku strony skarżącej nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym wyżej, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.