IV SAB/Wr 242/23

IV SAB/Wr 242/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Pająkiewicz-Kremis
Mirosława Rozbicka-Ostrowska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1, par. 1a i par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji o zmianie wysokości świadczenia wychowawczego I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpatrzenia odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 października 2022 r. o zmianie wysokości świadczenia wychowawczego na dziecko - A. E.; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę.
Uzasadnienie
K. K. (dalej zwany stroną lub skarżącą) w skardze do tut. Sądu na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwany Prezesem ZUS lub organem) w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji o zmianie wysokości świadczenia wychowawczego na dziecko- A. E. zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, domagając się zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenia bezczynności organu i niezałatwienia sprawy w terminie, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3.000 zł, nałożenia na organ grzywny w wysokości 3,000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy strona w dniu 1 lutego 2022 r. złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej również ZUS) wniosek o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy 2022/2023 na swoje dziecko A. E. W tym samym dniu o przyznanie tożsamego świadczenia wychowawczego wystąpił ojciec dziecka- M. E.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodziny decyzją z dnia 12 maja 2022 r. przyznało stronie świadczenie wychowawcze w pełnej wysokości, natomiast ojcu dziecka decyzją z tej samej daty odmówiono prawa do tego świadczenia.
Po wniesieniu odwołania przez ojca dziecka ZUS uznał, że w sprawie rodzice sprawują naprzemienną opiekę nad dzieckiem, w związku z czym decyzją z dnia 14 października 2022 r., znak 010070/680/584851/2022, zmienił wysokość przyznanego stronie świadczenia wychowawczego w okresie od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023r. na dziecko – A. A. w kwocie 250 zł miesięcznie.
Od decyzji zmieniającej wysokość świadczenia strona w dniu 18 października 2022 r. wniosła odwołanie, a następnie w związku z brakiem odpowiedzi na odwołanie w dniach 1 grudnia 2022 r., 23 stycznia 2023 r. i 27 marca 2023 r. wniosła ponaglenia w postaci interwencji osobistych lub za pośrednictwem COT.
Pismem z dnia 14 kwietnia 2023 r., które wpłynęło do ZUS w dniu 19 kwietnia 2023 r., strona wniosła skargę na bezczynność organu, która została przekazana do tut. Sądu w dniu 24 maja 2023 r. wraz z odpowiedzią organu, w której wniesiono o umorzenie postępowania w związku z wydaniem przez Prezesa ZUS decyzji z dnia 18 maja 2023 r., znak 010070/680/584851/2022, o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ wskazywał, iż chociaż decyzja została wydana z opóźnieniem, jednakże w sprawie nie doszło do bezczynności mającej rażący charakter.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialno - technicznej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać przy tym należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia bezczynności nie jest więc wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy.
Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że bezprzedmiotowym stało się zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), skoro decyzja została wydana już po wniesieniu skargi. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., należało umorzyć w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania decyzji w przedmiocie zobowiązania Prezesa ZUS do rozpatrzenia odwołania od decyzji ZUS z dnia 14 października 2022 r. o zmianie wysokości świadczenia wychowawczego (pkt I sentencji wyroku).
Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał z uwagi na wydanie żądanego aktu, interpretacji albo dokonania czynności. Pomimo niemożności w tym zakresie uwzględnienia skargi poprzez zobowiązanie do wydania decyzji i konieczności umorzenia postępowania nic nie stoi na przeszkodzie w zakresie procedowania co do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji. W takich sytuacjach skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18).
W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że mamy do czynienia z bezczynnością organu, ponieważ organ odwoławczy nie załatwił odwołania strony w ustawowym terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., ani też nie powiadomił strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. odwołanie strony, które wpłynęło do organu w dniu 18 października 2022 r., powinno zostać załatwione do dnia 18 listopada 2022 r. Wprawdzie organ prowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie czy w sprawie rodzice sprawują naprzemienną opiekę nad dzieckiem, to jednak nie powiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy.
Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji zmieniającej z dnia 18 października 2022 r. została wydana i doręczona stronie w dniu 18 maja 2023 r., a więc już po wpłynięciu do organu skargi na bezczynność w dniu 19 kwietnia 2023 r. Organ zareagował więc w sposób właściwy dopiero po otrzymaniu wniesionej przez stronę skargi na bezczynność. Ostatecznie zatem strona oczekiwała na załatwienie odwołania aż 7 miesięcy.
W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji rozpoznaje odwołanie strony po upływie ponad 2 miesięcy od wpływu odwołania do organu i nie informuje strony o przyczynach opóźnienia oraz nie podaje nowego terminu załatwienia sprawy. Decyzja została wydana dopiero po interwencji strony i złożeniu skargi do tut. Sądu.
Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie rozpoznania odwołania okazała się oczywiście uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej odwołaniem skarżącej nie może zostać zaakceptowany. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie zawiadamia strony o przyczynach opóźnienia i nie podaje nowego terminu załatwienia sprawy przez okres ponad 6 miesięcy i dopiero po tym terminie wydaje decyzję.
Konkludując Sąd stwierdza, że w sposób oczywisty organ naruszył zasady i terminy określone w art. 8, art. 12, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a., a tym samym dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
W rozpatrywanej sprawie, organ rozpoznawał odwołanie przez okres ponad 6 miesięcy i nie zawiadomił strony o przyczynach opóźnienia i nowym terminie załatwienia sprawy, to jednak przekroczenie terminu spowodowane było koniecznością wyjaśnienia charakteru sprawowanej opieki przez rodziców nad ich dzieckiem, a także znaczący wpływ spraw do Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin, które przejęło obsługę świadczeń rodzinnych dla całego kraju.
Odnosząc się do wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny i o przyznanie jej sumy pieniężnej, należy mieć na uwadze ogólną konstatację, że skorzystanie ze środków, o których mowa w przepisie art. 149 § 2 u.p.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W tej sprawie ze względu na rozpatrzenie odwołania strony od decyzji zmieniającej, chociaż z niewątpliwym przekroczeniem terminów ustawowych, Sąd uznał za zbędne stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych i w tym zakresie nie uwzględnił żądania wymierzenia organowi grzywny i przyznania od organu sumy pieniężnej w kwotach po 3.000 zł (pkt III sentencji wyroku).
Nie zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, bowiem skarżąca nie poniosła żadnych kosztów sądowych, ani też nie wykazała poniesienia innych kosztów postępowania, zaś błędnie uiszczony przez nią wpis sądowy od skargi został jej zwrócony z urzędu.