II SAB/WR 295/23

II SAB/Wr 295/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi V. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu albo do dokonania czynności w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
V. K. (dalej jako skarżący, strona skarżąca) – skargą z dnia 20 czerwca 2023 r. wniósł o stwierdzenie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.
W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 8 i art. 12 w związku z art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy w prowadzonym postępowania. Jednocześnie wnioskował o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, a bezczynność ta miała rażący charakter 2/ zobowiązanie organu do wydania decyzji; 3/ przyznanie od organu sumy pieniężnej 4/ zwrot kosztów postępowania; 5/ rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Z uzasadnienia skargi i akt administracyjnych wynika, że wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy skarżący złożył w dniu 2 sierpnia 2021 r. Pomimo podejmowanych działań, w tym wniesienia ponaglenia, organ do dnia wniesienia skargi nie załatwił wniosku.
Wojewoda Dolnośląski w przekazanej sądowi odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, jednakże w uzasadnieniu wskazał, że domaga się jej odrzucenia, z uwagi na złożenie w jednym dniu dwóch tożsamych skarg.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie jako "p.p.s.a.").
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ dopuścił się bezczynności.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Przechodząc do wyjaśnienia motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, należy w pierwszej kolejności wskazać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Istotne, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, jest że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej.
W analizowanej sprawie szczególną normę w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. stanowią zaś art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach), zgodnie z którymi decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej wydaje się w terminie 6 miesięcy.
Sąd wyjaśnia, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 39 nowelizacji nadano art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm.), dalej: ustawa o cudzoziemcach, następujące brzmienie:
"1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy.
2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a.
3. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały kończy się w terminie 90 dni.
4. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 3, biegnie od dnia uzupełnienia braków."
Od 29 stycznia 2022 r. ustawodawca wyznaczył zatem wojewodzie nowy termin zakończenia postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Dotychczasowe brzmienie przepisu wskazywało, że "postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy".
Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji 2 sierpnia 2021 r., a zatem w czasie obowiązywania wcześniejszej wersji przepisu art. 20 ustawy o cudzoziemcach. Wojewoda Dolnośląski winien był zatem zakończyć postępowanie w sprawie złożonego wniosku do dnia 2 listopada 2021 r. Bezsprzecznie termin ten upłynął bezskutecznie, a wniosek nie został załatwiony. Od tej zatem daty organ pozostawał już w bezczynności, naruszając tym samym zasady i terminy określone w art. 35 § 4 i art. 36 k.p.a. w zw. z art. 210 ust. 1 i w zw. z art. 223 ustawy z 12.09.2013 r. o cudzoziemcach. Z akt sprawy wynika, że oprócz początkowego poinformowania wnioskodawcy o przewidywanym terminie zakończenia postępowania oraz legalności pobytu na terytorium Polski i wystąpienia do odpowiednich służb o przekazanie informacji na temat pobytu cudzoziemca na terytorium RP ( w dniu 24 sierpnia 2021 r.), organ w późniejszym czasie nie podjął w sprawie żadnych innych czynności. Okres zwłoki organu znacząco przekracza maksymalne terminy określone w powołanych przepisach, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie Wojewody.
Oceniając powyższe działanie Wojewody należy wyjaśnić definicję pojęcia bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym, która jest uregulowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej.
Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Przenosząc opisane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie tak rozumianej bezczynności. Mając na uwadze szczególne regulacje dotyczące rozpoznawania niniejszej sprawy, nawet zawieszające termin jej rozpoznania do czasu wystąpienia zdarzeń o których mowa w art. 210 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach od dnia nowelizacji z dnia 29 stycznia 2022 r., nie można tracić z pola widzenia ogólnych zasad postępowania. Zadaniem organu administracji jest kontrola wniosku pod względem jego wymogów i ocena, czy w sprawie przedstawione zostały wszystkie niezbędne informacje i dokumentacja umożliwiająca nadanie biegu sprawie. Wniosek musi spełniać bowiem wymogi formalne, a strona dostarczyć wymagane prawem dokumenty, przy czym to na organie administracji ciąży obowiązek weryfikacji wniosku z punktu widzenia wymogów formalnych, jak i merytorycznych umożliwiających sprawne rozpoznanie sprawy. Powyższe wynika z ogólnych zasad postepowania administracyjnego, art. 7 i art. 8 k.p.a. Powołane regulacje szczególne, zwłaszcza art. 210 ustawy o cudzoziemcach zasad tych nie uchyla. Mając na uwadze zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), zasadę zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasadę informowania (art. 9 k.p.a.) organ administracji musi podejmować swoje działania sprawnie, niezwłocznie po wpływie wniosku w sposób skoncentrowany i zmierzający do jak najszybszego rozpoznania sprawy. Zaś terminy wyznaczone ustawowo stanowią granicę dające stronie gwarancje rozpoznania sprawy w rozsądnym czasie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy dowodzi, że w tej sprawie trzeba postawić zarzut bezczynności organowi administracji.
Organ zwrócił się z prośbą do Komendanta Wojewódzkiej Policji, Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r. i nie podejmowalwięcej działań zmierzających do załatwienia wniosku.
Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku strony i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku.
Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo tego rodzaju kwalifikacji bezczynności zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa.
Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje ponadto, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r ., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA).
W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej w sprawie, powodujące procedowanie wniosku przez ponad dwa lata naruszało w sposób rażący. Stąd orzeczenie jak w punkcie II wyroku.
Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, albowiem z akt sprawy nie wynika, żeby sprawa została zakończona, termin taki daje zaś organowi realną możliwość zakończenia postępowania.
Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 500 złotych (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd rozpoznając sprawę przyjął stan faktyczny występujący na dzień 15.07.2022 r., tj. na dzień wywiedzenia skargi. Na powyższe rozstrzygnięcie (zasądzenie sumy pieniężnej) miał wpływ fakt, że Wojewoda Dolnośląski od dnia 20 listopada 2020 r. (pismo do służb) przez dwa lata nie podejmował w sprawie jakichkolwiek czynności. Taka opieszałość ze strony organu nie może zasługiwać na aprobatę. Jednocześnie wyważając między sobą występujący z jednej strony po stronie skarżącego permanentny stan niepewności i stresu związany z czekaniem na pozytywne informacje z Urzędu Wojewódzkiego, a z drugiej strony brak wykazania konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała u wnioskodawcy stwierdzona bezczynność, Sąd doszedł do przekonania, że skarżącemu powinno się przyznać kwotę wskazaną w pkt IV sentencji wyroku. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Tym samym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota 15 tys. złotych jest wygórowana.
O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zważywszy na okoliczność, że strona skarżąca była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, na koszty składał się wpis w kwocie 100 zł, wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).