IV SAB/Wr 237/23

IV SAB/Wr 237/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Daria Gawlak-Nowakowska
Ewa Kamieniecka /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Radom
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1,art. 6 ust. 1 pkt 1-5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi A. O. na bezczynność Rady Miejskiej w Międzyborzu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 13 marca 2023 r. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 13 marca 2023 r. A. O. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Międzyborzu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym inwestycji mieszkaniowej z infrastrukturą na działkach od nr [...] do nr [...], położonych we wsi N. (znak postępowania MR 0004.14.2021):
a) Jakie czynności Rada podjęła w trybie nadzorczym, wynikającym z art. 18 do art. 18b usp celem przymuszenia Burmistrza do wykonania nakazu wynikającego z pisma RM 0004.14.2021,
b) Dlaczego organ przez okres od 15 czerwca 2021 r. nie informował wnioskodawcy o czynnościach administracyjnych podjętych zgodnie z k.p.a. dla ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego,
c) Co rozumie Rada pod pojęciem wskazanym w art. 56 opzp: "Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art.1 ust. 2 (zakres ustawy i zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego".
Pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. wnioskodawca wniósł ponaglenie, wskazując że do dnia wniesienia ponaglenia nie otrzymał merytorycznej odpowiedzi na złożony wniosek.
Przewodniczący Rady Miejskiej w Międzyborzu w piśmie z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr RM.0004.8.2023 poinformował wnioskodawcę, że wnioskowany zakres informacji dotyczy spraw prowadzonych w wielu postępowaniach administracyjnych przez tut. organ. Z tego względu pismo wnioskodawcy zostało zakwalifikowane jako wniosek w trybie art. 221 k.p.a. Poinformowano wnioskodawcę, że Rada Miejska po rozpatrzeniu wniosku na posiedzeniu komisji skarg, wniosków i petycji oraz wspólnym posiedzeniu komisji, które odbyły się w dniu 19 kwietnia 2023 r., podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 14 lutego 2023 r. nr RM.0004.5.2023. W zakresie spraw wymienionych w piśmie Rada Miejska podejmowała działania zgodne z przepisami prawa. Zostało to potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 59/21.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Rady Miejskiej w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej żądanej w punktach a, b i c wniosku i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że wniosła o udostępnienie informacji publicznej odnośnie podania podstawy prawnej odmowy wykonania obowiązku na podstawie art. 7 ust 4 i ust. 5 specustawy mieszkaniowej oraz odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie ochrony zdrowia, jak również uchybienia w wykonywaniu nadzoru nad Burmistrzem, odmawiającym wykonania opracowania ekofizjograficznego oraz opracowania w zakresie spójności graficznej koncepcji urbanistycznej wioski seniora z koncepcją urbanistyczną mpzp, wskazaną w uchwale nr XLI/264/2018. Wnioskodawca nie otrzymał jednak rzeczowej i merytorycznej odpowiedzi na pytania z punktów a, b i c wniosku, co narusza jego swobodę gospodarcza i prawo do opieki zdrowotnej.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że wnioskodawca otrzymał odpowiedź na wniosek w piśmie z dnia 20 kwietnia 2023 r. Podkreślono, że Rada działała zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący od wielu lat nęka Miasto i Gminę Międzybórz pozwami do sądów w celu zaspokojenia swojego interesu prywatnego. Wcześniejsza skarga strony na bezczynność organu została oddalona w całości w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 59/21.
W piśmie procesowym z dnia 19 czerwca 2023 r. skarżący wskazał, że w sprawie mają zastosowanie tylko przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i nieuprawniona jest próba organu "ukierunkowania postępowania na drogę z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" i przywołanie wyroku o sygn. akt II SAB/Wr 59/21. Ustawowy termin udzielenia odpowiedzi upłynął w dniu 4 kwietnia 2023 r., jednakże wniosek o udzielenie informacji publicznej nie został rozpoznany w sposób zgodny z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej ani też nie została wydana decyzja odmawiającą udzielenia odpowiedzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4.
Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rolą sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902) - zwanej dalej u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność.
W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p.
Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stanowi on bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi wątpliwości, że Rada Miejska jest generalnie podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Sporne natomiast jest, czy informacją publiczną jest informacja żądana przez skarżącego w pkt II lit. a), b) i c) we wniosku z dnia 13 marca 2023 r., tj. informacja dotycząca inwestycji mieszkaniowej z infrastrukturą na działkach od nr [...] do nr [...], położonych we wsi N. (znak postępowania MR 0004.14.2021).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Przepis art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28).
W niniejszej sprawie istotny jest fakt, że skarżący, zwracając się do Przewodniczącej Rady Miejskiej o udostępnienie informacji wskazanych w piśmie z dnia 13 marca 2023 r., nie kierował się troską o sprawy publiczne, ale chęcią uzyskania informacji dotyczących prowadzonych wobec niego postępowań przez organ administracji publicznej, co znalazło wprost wyraz w treści tego pisma.
Sądowi z urzędu wiadomo jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 59/21 oddalił w całości skargę wnioskodawcy na bezczynność Rady Miejskiej w przedmiocie podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że w dniu 9 kwietnia 2021 r. skarżący złożył do Burmistrza Miasta i Gminy oraz Rady Miasta i Gminy dwa tożsame wnioski o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej dla budowy "[...]" na działkach [...], [...], [...], [...]. Wniosek ten został złożony w trybie specustawy mieszkaniowej (ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. – ułatwienia w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, Dz. U. z 2021 r., poz. 1538). Wobec nieuzupełnienia braków formalnych, wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. WSA stwierdził bezzasadność skargi, bowiem wniosek nie został przedstawiony Radzie (wobec uznania przez organ wykonawczy Gminy, że nie został należycie uzupełniony), skutkiem czego Rada nie mogła podjąć uchwały
We wniosku o udostępnienie informacji z dnia 13 marca 2023 r. skarżący wskazał, że w dniu 15 czerwca 2021 r. złożył ponaglenie na bezczynność Burmistrza w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji, a w piśmie z dnia 28 czerwca 2021 r. poinformowano go, że Burmistrz nie przedłożył Radzie Miejskiej opracowania ekofizjograficznego oraz prognozy oddziaływania na środowisko, co doprowadziło do braku możliwości podjęcia uchwały mieszkaniowej. W związku z powyższym wnioskodawca wniósł o poinformowanie go o czynnościach podjętych przez Radę w trybie nadzorczym w celu przymuszenia Burmistrza do wykonania żądanych przez stronę czynności; wyjaśnienie dlaczego organ od 15 czerwca 2021 r. nie informował go o czynnościach administracyjnych podjętych dla ustalenia lokalizacji inwestycji i wyjaśnienie rozumienia przez Radę treści art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Uzasadnienie wniosku skarżącego w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że celem wnioskodawcy było uzyskanie informacji związanych ze złożonym przez niego wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, a więc we własnej sprawie administracyjnej. Żądane informacje miały posłużyć skarżącemu do wykazania nieprawidłowości w rozpatrywaniu jego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Skarżący zatem był osobiście zainteresowany wyjaśnieniem kwestii związanych z nieustaleniem na jego wniosek lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.
Nie może ulegać wątpliwości, że skarżący w ten sposób wykazał swój subiektywny i prywatny interes w uzyskaniu żądanej informacji. Tymczasem u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie i do wyjaśniania własnej sytuacji osobistej i zawodowej.
Stosownie bowiem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i informacja nie powinna być udostępniana w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, z dnia 9 października 2010 r., I OSK 173/09, z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11, z dnia 20 września 2018 r. I OSK 1359/18).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny.
Skoro zatem treść wniosku skarżącego wprost odnosi się informacji, które mają posłużyć do załatwienia indywidualnej sprawy osoby, składającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej, to w ocenie Sądu żądana przez skarżącego do udostępnienia informacja nie ma waloru informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji w sprawie tej nie mamy do czynienia z bezczynnością Rady Miejskiej.
Należy również zaznaczyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem, który można wykorzystywać w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy tej ustawy obejmuje tylko dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt SAB/WA 91/10).
Trzeba też zauważyć, że analiza art. 6 ust. 1 pkt 1 - 5 u.d.i.p. wskazuje, iż wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11). Również z powyższych względów nie stanowią informacji publicznej powody nie informowania wnioskodawcy o czynnościach administracyjnych (lit. b) czy też rozumienie wskazanego przez wnioskodawcę przepisu ustawy (lit. c).
Wobec powyższego organ zasadnie odpowiedział na wniosek skarżącego pismem z dnia 20 kwietnia 2023 r., wyjaśniając że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej.
Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i nie stwierdzając naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.