IV SAB/WR 167/19

IV SAB/Wr 167/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2019-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ewa Kamieniecka
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący/
Wanda Wiatkowska-Ilków /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2399/21 - Wyrok NSA z 2023-03-02
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. S.-A. redaktor naczelna portalu [...] na bezczynność Ś. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Ś. sp. z.o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Ś. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Ś. sp. z.o.o dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2019 r.; II. zobowiązuje Ś. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Ś. sp. z.o.o do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; III. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Ś. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Ś. sp. z.o.o na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
A. S.-A. – Redaktor Naczelna portalu [...], w dniu [...] czerwca 2019 r. zwróciła się do Prezesa Ś. Przedsiębiorstwa [...] w Ś. o udzielenie na podstawie art. 3a Prawa prasowego informacji w zakresie: poniesionych kosztów na realizację zadania przebudowy i administrowania zespołem basenów przy ul. [...] na dzień [...] grudnia 2017 r., [...] grudnia 2018 r. i na dzień [...] maja 2019 r. Poprosiła aby informacje zawierały w szczególności informacje i kwoty: podatków od nieruchomości, opłat sądowych, wynagrodzeń osób zaangażowanych w przygotowanie przetargu wraz z podaniem nazwisk, kwot przypadających dla konkretnych osób oraz dat wypłaty wynagrodzeń a także umów zawartych z tymi osobami, zmian w projekcie, usług prawnych wraz z podaniem usługodawców, kwot i dat dokonanych wypłat, umów zawartych z kancelariami lub osobami prywatnymi, prowizji bankowych, usług doradczych wraz z podaniem usługodawców, kwot i dat dokonanych wypłat, umów zawartych z kancelariami lub osobami prywatnymi, opłat notarialnych, podatków PCC z informacją czego dotyczyły.
W wyniku kilkukrotnej korespondencji pomiędzy stronami w dniu [...] lipca 2019 r., został zrealizowany wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2019 r. Jednakże pismem z dnia [...] lipca 2019 r. wnioskodawczyni poprosiła adresata o podanie nazwisk osób, z którymi zostały zawarte umowy zlecenia na kwestie związane z przetargami w sprawie basenu. Zwróciła się o podanie wyłącznie nazwisk bez danych wrażliwych, czyli PESEL, adresu. Pismem wysłanym drogą e-mailową organ powołując się na art. 4 pkt 1 i motywem 10 w art. 9 RODO odmówił "uzupełnienia" umów.
Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. wnioskodawczyni wniosła do tutejszego Sądu, skargę na bezczynność organu, jako podstawę prawną skargi wskazała art. 3a ustawy Prawo prasowe. Podniosła, że w dostarczonych umowach wykreślono imię i nazwisko osoby (osób), z którymi miejska spółka zawarła umowę zlecenia z dnia: [...] stycznia 2017 r., [...] czerwca, [...] października i [...] listopada 2018 r. Umowy dotyczyły opracowania dokumentacji przetargowej (...), zamówienia publicznego "[...]". Stwierdziła, że odmowa podania przez organ danych osobowych osób podpisujących umowy jest bezpodstawna. Zobowiązanym bowiem do udzielenia informacji jest Spółka ze 100% udziałem Gminy Miasta Ś., a umowy dotyczą zadań publicznych powierzonych Spółce na mocy umowy z Gminą Miasto Ś.
Stwierdziła, że działanie organu narusza prawa do informacji publicznej. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne. W tym wypadku dane osobowe w zakresie imienia i nazwiska zawarte w umowach nie podlegają ograniczeniu jawności, ponieważ każdy, kto korzysta z przywilejów czerpania z zasobów publicznych musiał się liczyć z udostępnieniem danych osobowych. Stwierdziła też, że trudno byłoby w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnianie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wskazał na treść art. 61 i 3 Konstytucji a także na art. 5 ust. 2, udip i art. 1 oraz 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Podał, że informacja w zakresie żądania wskazania danych osobowych osób, z którymi organ podpisał umowy zlecenia nie jest informacją publiczną. Osoby te nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a na podstawie umów spółka nie powierzyła wykonanie jakichkolwiek zadań publicznych.
Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznych wynikające z art. 5 ust. 2 nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Wobec tego że osoby wskazane w umowach nie są funkcjonariuszami publicznymi spółka uznała, że nie udzieli żądanych informacji. Zgodnie bowiem z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego "Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne" sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań. Potwierdzeniem tej tezy jest orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r. – sygn. akt I OSK 2499/13.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola, o której mowa powyżej, obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Jednocześnie, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Podstawowym aktem prawnym regulującym realizację konstytucyjnego prawa do informacji jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, dalej: u.d.i.p.), która nakłada na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest dostęp do informacji dziennikarza - redaktor naczelnej portalu [...] - w trybie przewidzianym w art. 3a Prawa prasowego.
Wskazać w tym miejscu należy, że Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania informacji prasie wnioskowanych informacji.
Pierwszy wynika ze wskazanego powyżej art. 3a Prawa prasowego, w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia winna nastąpić w trybie u.d.i.p., a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa.
Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 Prawa prasowego i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów obowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p. i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 Prawa prasowego). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta winna zawierać oznaczenie organu; jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi; datę jej udzielenia; redakcję, której dotyczy oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych (art. 4 ust. 3 i 4 Prawa prasowego).
W rozpoznawanej sprawie trybem udzielenia informacji prasie był niewątpliwie tryb przewidziany w art. 3a Prawa prasowego, o czym świadczy zarówno treść samego wniosku jak również skargi. Wybór drogi dostępu do żądanych informacji dokonany został zatem przez samą skarżącą, która - wskazując na swój status jako redaktora naczelnego portalu [...] - domagała się udzielenia informacji w trybie art. 3a Prawa prasowego.
Z powołanego art. 3a Prawa prasowego wynika jednoznacznie, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest, czy w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podlegają anonimizacji nazwiska osób fizycznych, które zawarły ze zobowiązanym umowy cywilnoprawne (umowy zlecenia).
Ś. Przedsiębiorstwo [...] w Ś. Spółka z o.o. jak wynika z wypisu Krajowego Rejestru Sądowego sporządzonego na dzień [...] stycznia 2019 r. (k. [...] akt sprawy) jest jednostką utworzoną przez Gminę Miasta Ś., która posiada w Spółce 100% udziałów. Została ona utworzona na podstawie art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] czerwca 1997 r.
Umowa wykonawcza na świadczenie usług publicznych zawarta w dniu [...] listopada 2017 r. pomiędzy Gminą Miasta Ś. a skarżącym Przedsiębiorstwem, jako spółką komunalną, dotyczyła między innymi realizacji zadań związanych z obiektami Sportowo-Rekreacyjnymi, obejmujących przebudowę, bieżące udostępnienie, eksploatację i zarządzanie Obiektami Sportowo-Rekreacyjnymi.
Przy czym w preambule tej umowy zaznaczono, że usługi świadczone przez zleceniobiorcę, w zakresie określonym w pkt A mają charakter usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu przepisów Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Należałoby zatem stwierdzić, że podstawowa umowa została zawarta przez podmioty władzy publicznej w przedmiocie wykonania zadania publicznego. W wyniku jej realizacji zostały zawarte przez organ umowy będące przedmiotem skargi.
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. I OSK 190/12 (biul. SN 2013, nr 2 s. 14) stwierdził, że w pewnych sytuacjach dane osobowe powinny być udostępniane i nie narusza to prawa do prywatności. Według tego Sądu ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Osoby zawierające takie umowy z takimi podmiotami muszą się liczyć, że ich dane osobowe nie będą anonimizowane.
W glosie do powyższego wyroku S. Gajewski i A. Jakubowski stwierdzają, że ochrona do prywatności "nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są podejmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli te działania lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Fakt, że działalność ta jest wykonywana na podstawie umowy cywilnoprawnej pozostaje całkowicie bez znaczenia. Prowadzi to do istotnego wniosku ze wszystkimi jego prawnymi konsekwencjami: każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o które mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p." (S. Gajewski i A. Jakubowski, glosa do wyroku SN z dnia 8 listopada 2012 r. I CSK 190/12. Sam. Teryt. 2013, nr 9 s. 84-90.
Aprobując przedstawione wyżej stanowisko Sąd orzekł jak w pkt II wyroku.
Mając na uwadze treść art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt III wyroku). Po pierwsze nie udostępnienie pełnych umów było wynikiem dokonanej przez organ interpretacji wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r. – sygn. akt I OSK 2499/13, który dotyczył zupełnie odmiennego stanu faktycznego i art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, a nie celowego działania. Ponadto upływ czasu od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi był nieznaczny.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak wyżej.