IV SAB/WR 166/25

IV SAB/Wr 166/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk /sprawozdawca/
Ewa Kamieniecka /przewodniczący/
Marta Pająkiewicz-Kremis
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi D. O. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu w przedmiocie dotycząca udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 grudnia 2024 r. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
D. O. (dalej: skarżąca) w dniu 23 stycznia 2025 r. złożyła skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu (dalej: Komendant, organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o co wystąpiła wnioskiem z dnia 29 grudnia 2024 r.
Wnioskiem tym skarżąca zwróciła się drogą komunikacji elektronicznej o udostępnienie informacji o treści: "Wnioskuję o udostepnienie mi nagrania z całej interwencji z kamery nasobnej policjanta (chyba aspiranta sztabowego) B. P., który podjął wobec mnie i syna interwencję w dniu 27.12.2024 r. od godziny ok. 12:30 do ok. godziny 15:30 w domu przy "ulicy [...] we W. Informacje przekazali policjanci, którzy byli na interwencji z KWP we W. Nagranie proszę o przesłanie pocztą tradycyjną na adres: [...], [...]-[...] W.".
Pismem z 8 stycznia 2025 r. Komendant poinformował skarżącą, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu. Pismo to zostało doręczone skarżącej w dniu 9 stycznia 2025 r.
W dniu 10 stycznia skarżąca złożyła "odwołanie od decyzji" Komendanta ponawiając wniosek i argumentując, że udostępnienie nagrania z kamery nasobnej zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), art. 15 ust. 1 pkt 5a i 5b oraz art. 15b ustawy o Policji i stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i pkt 4 lit. a) i B) u.d.i.p jest informacją publiczną. Na potwierdzenie poglądu przywołała wyroki sądów administracyjnych.
W piśmie z 16 stycznia 2025 r. Komendant poinformował skarżącą, że nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, ocenił natomiast, że żądana informacja w świetle ustawy i dostępnego orzecznictwa nie stanowi informacji publicznej. Pouczył skarżącą o prawie skargi na bezczynność organu w tej sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zaskarżyła na bezczynność Komendanta w związku z brakiem udostępnienia informacji publicznej i wniosła o ich udostępnienie. Wskazała, że nagranie z kamery nasobnej z dnia interwencji jest informacją publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 5a i 5b i art. 15b ustawy o Policji i stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i pkt 4 lit. a) i b) u.d.i.p, co potwierdzają wyroki WSA: w Łodzi z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Łd 98/23, w Bydgoszczy z dnia 10 września 2015 r. o sygn. akt II SAB/Bd 60/15.
W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że nagranie z interwencji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Powołał się na cel art. 20a ust. 1 ustawy o Policji, którym jest ochrona informacji związanych z działalnością Policji, co ma służyć zapewnieniu prawidłowej realizacji zadań przez tę formację. Kamera nasobna jest urządzeniem służącym do rejestrowania obrazu i dźwięku przeznaczonym do umieszczenia bezpośrednio na mundurze funkcjonariusza policji w celu dokumentowania przebiegu służby i podejmowanych przez niego interwencji. Wprowadzenie tego typu urządzeń miało na celu m.in. zwiększenie bezpieczeństwa fizycznego i prawnego funkcjonariuszy oraz zabezpieczenie obiektywnych dowodów obrazujących rzeczywisty przebieg realizowanych czynności. Nagranie z takiej kamery nie stanowi zatem informacji publicznej, nie jest ono wyrazem stanowiska organu i podlega ochronie z art. 20a ustawy o Policji. Nagranie takie może być dowodem w toczącym się postępowaniu dyscyplinarnym, administracyjnym czy innym i w takiej sytuacji zostanie włączone do tego postępowania. Będzie wtedy podlegać udostępnieniu w trybie określonym w odrębnych przepisach.
W piśmie procesowym z 11 lutego 2025 r. skarżąca uzupełniła stanowisko w zakresie rozumienia prawa do informacji w odniesieniu do osób prywatnych, kwalifikacji notatek policyjnych dotyczących interwencji jako informacji publicznej, a także znaczenia formy utrwalenia informacji publicznej w kontekście prawa do informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z zm.; dalej: p.p.s.a).
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.).
W sprawie jest bezsporne, że skarżąca domaga się udostępnienia nagrania audiowizualnego zarejestrowanego kamerą nasobną funkcjonariuszy Policji podczas interwencji wobec skarżącej i jej syna w miejscu niepublicznym.
Przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu w udostępnieniu tej informacji.
Wedle organu, nie jest to informacja publiczna jako objęta art. 20a ustawy o Policji, a skarżącej służy prawo do żądanej informacji na podstawie innych ustaw.
Skarżąca uważa - powołując się na orzecznictwo sądowe - że nagrania z kamery nasobnej policjanta stanowią informację publiczną, która powinna być jej udostępniona na podstawie u.d.i.p.
Prawo do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie. Z art. 61 Konstytucji RP wynika, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu informacji będących informacjami publicznymi.
Krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej określa art. 4 ust. u.d.i.p.
Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. dotyczy przypadków, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.
Zasadniczo Komendant Wojewódzki Policji na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, ponieważ jest organem władzy publicznej. Z art. 6 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 145 ze zm.; dalej: ustawa o Policji) wynika, ze właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego organami administracji rządowej na obszarze województwa jest wojewoda przy pomocy komendanta wojewódzkiego Policji działającego w jego imieniu albo komendant wojewódzki Policji działający w imieniu własnym w sprawach: a) wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i czynności z zakresu ścigania wykroczeń, b) wydawania indywidualnych aktów administracyjnych, jeżeli ustawy tak stanowią.
Dla oceny, czy Komendant dopuścił się bezczynności nie udzielając skarżącej żądanej informacji, istotne jest ustalenie trybu udostępnienia tej informacji ze względu na przedmiot informacji i niesporne okoliczności jej powstania.
Zgodnie z art. 1 ustawy o Policji do podstawowych zadań Policji należą: 1) ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra; 2) ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania; 3) inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi; 3a) prowadzenie działań kontrterrorystycznych w rozumieniu ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 194); 4) wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców; 4a) ochrona obiektów stanowiących siedziby członków Rady Ministrów, z wyłączeniem obiektów służących Ministrowi Obrony Narodowej i Ministrowi Sprawiedliwości, wskazanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych; 5) nadzór nad specjalistycznymi uzbrojonymi formacjami ochronnymi w zakresie określonym w odrębnych przepisach; 6) kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych; 7) współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi, a także z organami i instytucjami Unii Europejskiej na podstawie umów i porozumień międzynarodowych oraz odrębnych przepisów; 8) przetwarzanie informacji kryminalnych, w tym danych osobowych;
Na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o Policji w granicach swych zadań Policja wykonuje czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe w celu: 1) rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń; 2) poszukiwania osób ukrywających się przed organami ścigania lub wymiaru sprawiedliwości, zwanych dalej "osobami poszukiwanymi"; 3) poszukiwania osób, które na skutek wystąpienia zdarzenia uniemożliwiającego ustalenie miejsca ich pobytu należy odnaleźć w celu zapewnienia ochrony ich życia, zdrowia lub wolności, zwanych dalej "osobami zaginionymi".
Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o Policji policjanci wykonując czynności, o których mowa w art. 14, mają prawo do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych, a w przypadku czynności operacyjno-rozpoznawczych i administracyjno-porządkowych podejmowanych na podstawie ustawy - także i dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom (pkt 5a) oraz do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu lub dźwięku w trakcie interwencji w miejscach innych niż publiczne, podczas prowadzenia działań kontrterrorystycznych oraz wspierania działań jednostek organizacyjnych Policji przez służbę kontrterrorystyczną w warunkach szczególnego zagrożenia lub wymagających użycia specjalistycznych sił i środków oraz specjalistycznej taktyki działań, a także w policyjnych środkach transportu (pkt 5b). Użyte w ust. 1 pkt 5b) pojęcie interwencja oznacza włączenie się policjanta lub policjantów w tok zdarzenia mogącego naruszać normy prawne i podjęcie działań zmierzających do ustalenia charakteru, rodzaju i okoliczności powstałego zdarzenia oraz przedsięwzięć ukierunkowanych na przywrócenie naruszonego porządku prawnego. Uprawnienia policjantów, sposoby rejestrowania obrazu lub dźwięku podczas interwencji w miejscach publicznych i innych niż publiczne, sposób przechowywania zapewniający poufność określa rozporządzenie Rady Ministrów z 8 listopada 2023 r. w sprawie postępowania przy wykonywaniu niektórych uprawnień policjantów (Dz.U. z 2023 r., poz. 2535).
Na podstawie art. 20a ust. 1 ustawy o Policji w związku z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2 Policja zapewnia ochronę form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów.
Zgodnie z art. 20b ust. 1 ustawy o Policji udzielenie informacji o prowadzonych czynnościach operacyjno-rozpoznawczych oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji może nastąpić: 1) w przypadku gdy istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego w związku z wykonywaniem tych czynności; 2) w związku ze współpracą prowadzoną z innymi organami, służbami lub instytucjami państwowymi uprawnionymi do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, w tym także w związku z prowadzoną współpracą z organami i służbami innych państw w trybie i zakresie określonym w umowach i porozumieniach międzynarodowych. Na mocy ust. 2 Udzielenie informacji o osobie, uzyskanych w czasie wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz w trybie, o którym mowa w art. 14 ust. 4, może nastąpić: 1) na żądanie sądu lub prokuratora, a wykorzystanie tych informacji może nastąpić tylko w celu ścigania karnego; 2) w przypadku gdy ustawa nakłada obowiązek udzielenia lub umożliwia udzielenie takich informacji określonemu organowi albo obowiązek taki wynika z umów lub porozumień międzynarodowych, a także w przypadku gdy zatajenie takiej informacji prowadziłoby do zagrożenia życia lub zdrowia innych osób. Zgodnie z ust. 3 udzielenie informacji o szczegółowych formach, zasadach i organizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
Podmioty uprawnione i tryb udzielania informacji niejawnych oraz informacji wskazanych w art. 20b ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 określa szczegółowo art. 20ba ustawy o Policji.
Czynności operacyjno-rozpoznawcze to odrębny system poufnych bądź tajnych działań organów policyjnych, które co prawda prowadzone są poza ramami procesu karnego, ale jednocześnie służą jego aktualnym lub przyszłym celom. Poza tym czynności te mają znaczenie dla zapobiegania i zwalczania przestępczości oraz innych prawnie określonych negatywnych zjawisk społecznych (T. Hanausek, Kryminalistyka. Zarys wykładu, Kraków 2000, s. 130 oraz Z.Gądzik [w:] Ustawa o Policji. Komentarz, Ł. Czebotar i in., Wolters Kluwer S.A. 2015, s.167). Wśród celów czynności operacyjno-rozpoznawczych wymienia się przede wszystkim: uzyskiwanie, sprawdzanie oraz wykorzystywanie informacji o zdarzeniach, środowiskach i osobach będących przedmiotem prawnie uzasadnionego zainteresowania organów ścigania. Obejmują one także działania wykrywcze i zapobiegawcze.
W ramach czynności dochodzeniowo-śledczych mieszczą się działania podejmowane w związku z postępowaniem przygotowawczym w procesie karnym - śledztwem bądź dochodzeniem. Ich cele są tożsame z celami podjęcia postępowania przygotowawczego, o których mowa w art. 297 Kodeks postępowania karnego, tj. ustalenie, czy popełniony został czyn zabroniony i czy stanowi on przestępstwo; wykrycie i w razie potrzeby ujęcie sprawcy; zebranie danych stosownie do art. 213 i 214 k.p.k.; wyjaśnienie okoliczności sprawy, w tym ustalenie osób pokrzywdzonych i rozmiarów szkody; zebranie, zabezpieczenie i w niezbędnym zakresie utrwalenie dowodów dla sądu ((zob. tamże).
Ponadto Policja wykonuje czynności służbowe na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego, których podstawa prawna wynika z odrębnych przepisów.
Z przywołanych przepisów wynika, że realizacja czynności służbowych wykonywanych przez Policję z założenia jest objęta zakazem udostępniania informacji w tym zakresie poza przypadkami wprost przewidzianymi w ustawie o Policji. Służy to – jak np. czynności Policji prowadzone w ramach postępowanie przygotowawczego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego - celom, w jakich podejmowane są wszystkie ze wskazanych form działania Policji. Oznacza to również, że dostęp do tych informacji ma swoje odrębne uregulowanie prawne ze względu na cele, którym w pierwszej kolejności służyć mają te informacje. Dostęp do nich odbywa się poza przepisami u.d.i.p., zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Informacje takie mogą być udostępnione uprawnionym podmiotom, w tym osobom, których dotyczą, w trybie innych ustaw, tj. np. art. 156 i art. 157 Kodeksu postępowania karnego oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1) i ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1781 ze zm.), po spełnieniu wskazanych tam warunków.
Oznacza to, że objęte żądaniem wniosku z dnia 29 grudnia 2024 r. nagranie z kamery nasobnej funkcjonariusza Policji dotyczące interwencji względem osobiście skarżącej w miejscu niepublicznym w ramach czynności służbowych Policji wskazanych w art. 14 ust. 1 ustawy o Policji, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ wchodzi w zakres stosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Informacja w tym zakresie może być skarżącej udostępniona na podstawie przepisów innych ustaw z uwagi na jej status w sprawie.
Żądanie tej informacji w oparciu o przepisy u.d.i.p. prowadzi do nadużycia prawa. Korzystanie z prawa do informacji w sytuacji, gdy dostęp taki odbywa się w innym trybie i po spełnieniu określonych warunków narusza art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Nie może niweczyć lub ignorować procedur dostępu do informacji wskazanych w przepisach odrębnych, jak np. dotyczących postępowania przygotowawczego realizowanego środkami procesowymi wskazanymi w ustawie o Policji.
W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu w rozpoznaniu wniosku wniosek skarżącej z dnia 29 grudnia 2024 r. i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości.