IV SAB/Wr 16/24

IV SAB/Wr 16/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Aneta Brzezińska
Gabriel Węgrzyn /sprawozdawca/
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5, art. 13 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Dyrektora Centrum Kultury Gminy Rudna w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 10 listopada 2023 r. I. stwierdza, że Dyrektor Centrum Kultury Gminy Rudna dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 10 listopada 2023 r. w części dotyczącej punktów 2, 3, 6 i 7 wniosku; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie I wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Dyrektora Centrum Kultury Gminy Rudna do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Dyrektora Centrum Kultury Gminy Rudna na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 XI 2023 r. D. K. (dalej "skarżący") zwrócił się do Centrum Kultury Gminy Rudna (dalej jako "CKGR") o udostępnienie informacji publicznej, formułując następujące pytania i wnioski:
1) według jakich zasad/procedur rejestrowane są umowy cywilnoprawne zawierane przez CKGR w okresie od dnia 1 I 2021 roku do dnia 31 X 2023 roku? Oprócz udzielenia wyczerpującej odpowiedzi, dodatkowo wnoszę o udostępnienie kopii dokumentów wytworzonych potwierdzających powyższe;
2) w jakiej formie rejestrowane są umowy cywilnoprawne zawierane przez CKGR w okresie od dnia 1 I 2021 roku do dnia 31 X 2023 roku? Oprócz dzielenia wyczerpującej odpowiedzi, dodatkowo wnoszę o udostępnienie kopii dokumentów wytworzonych potwierdzających powyższe;
3) który pracownik CKGR odpowiedzialny jest za szeroko pojęte rejestrowanie umów cywilnoprawnych zawieranych przez CKGR (nadawanie numerów umów, sporządzanie projektów umów, przekazywanie do opinii prawnej, prowadzenie dokumentacji poszczególnych umów i zbiorczego zestawienia umów) oraz nadzór nad prawidłową realizacją tych umów w okresie od dnia 1 I 2021 roku do dnia 31 X 2023 roku? Oprócz wyczerpującej odpowiedzi, dodatkowo wnoszę o udostępnienie kopii zakresu obowiązków wskazanego pracownika, czyli dokumentów wytworzonych potwierdzających powyższe.
4) ile umów cywilnoprawnych zawarło CKGR w 2021 roku?
5) ile umów cywilnoprawnych zawarło CKGR w 2022 roku?
6) który pracownik odpowiada za tworzenie oraz nadzór nad wykonaniem budżetu CKGR w okresie od dnia 1 I 2021 roku do dnia 31 X 2023 roku? W jakiej formie tworzony i archiwizowany jest budżet? Według jakich zasad/ procedur tworzony jest ten budżet? Oprócz udzielenia wyczerpującej odpowiedzi, dodatkowo wnoszę o udostępnienie kopii dokumentów wytworzonych potwierdzających powyższe i zakresu obowiązków wskazanego pracownika;
7) wnoszę o udostępnienie budżetu CKGR za rok 2022.
Dyrektor CKGR, pismem z 24 XI 2023 r., udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek informując, że:
Ad. 1. W przedmiotowym zakresie CKGR nie ma wprowadzonych procedur.
Ad. 2. W CKGR umowy cywilnoprawne rejestrowane są w formie wewnętrznych spisów umów tworzonych odrębnie dla danego rodzaju umowy. Przedmiotowe zestawienia (spisy) nie stanowią informacji publicznej.
Ad. 3. W zakresie nadzoru nad prawidłową realizacją umów - odpowiada pracownik komórki merytorycznej odpowiedzialnej za tworzenie danej umowy.
Ad. 4 i 5. Wzywam do wykazania w terminie 7 dni od dnia odebrania niniejszego wezwania, iż uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. CKGR dokonało analizy wniosku i ustaliło, że informacja, o którą skarżący wnioskuje jest informacją publiczną przetworzoną, niemniej jednak we wniosku nie znalazł wystarczającego uzasadnienia, dlaczego uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przypadku niewykazania, iż uzyskanie informacji objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wydana zostanie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Ad. 6 i 7. CKGR nie posiada dokumentu "budżet".
Skargą z dnia 22 XII 2023 r. skarżący zakwestionował bezczynność dyrektora CKGR wnosząc o: stwierdzenie bezczynności, zobowiązanie dyrektora CKGR do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 10 XI 2023 roku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze zarzucono naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 IV 1997 roku w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez jego niezastosowanie, skutkujące nieudostępnieniem informacji podlegającej udostępnieniu lub wydaniem decyzji administracyjnej odmownej, a tym samym pozbawienie obywatela możliwości prawidłowej realizacji prawa do informacji,
3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 IX 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, ze zm.) - dalej jako: "UoDIP" w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie,
4) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 13 UoDIP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że podmiot zobowiązany jest w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji, poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie wniosku lub wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, poprzez ich niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej zawierającej odmowę udostępnienia informacji w określonym ustawowo terminie.
W uzasadnieniu skargi umotywowano zarzuty podkreślając, że w orzecznictwie przyjmuje się szeroką definicję informacji publicznej, obejmując nią również dokumenty wykorzystywane przez podmioty publiczne. W ocenie skarżącego dyrektor CKGR zobligowany był udostępnić żądane informacje, w tym dokumenty określające nazwę stanowisk i komórek organizacyjnych odpowiedzialnych za kwestie poruszane we wniosku, jak również roczny plan finansowy. Zdaniem skarżącego w sprawie nie wystąpiło też zagadnienie informacji przetworzonej, bowiem ewentualna potrzeba sięgania do materiałów archiwalnych nie stanowi "przetworzenia" informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę dyrektor CKGR wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że udzielił skarżącemu wyczerpującej odpowiedzi na pytania sformułowane w pkt. 1-3 oraz 6-7 wniosku z dnia 10 XI 2023 r. w zakresie zaś odpowiedzi na pytania z pkt. 4 i 5, termin załatwienia sprawy przedłużony został do 10 I 2024 r. i na dzień wniesienia skargi jeszcze nie upłynął.
.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.) – zwanej dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność dyrektora CKGR w zakresie udostępnienia informacji zawnioskowanych w piśmie skarżącego z dnia 10 XI 2023 r. dotyczących zagadnień związanych z umowami cywilnoprawnymi i budżetem.
Stosownie do art. 1 ust. 1 UoDIP, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie.
Jak zaś wynika z art. 4 ust. 1 UoDIP, zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.
W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że do udostępnienia informacji o sprawach publicznych zobligowany jest nie tylko podmiot władzy publicznej, ale także inne podmioty "wykonujące zadania publiczne".
CKGR jest samorządową instytucją kultury (osobą prawną) realizującą zadania publiczne w zakresie zaspokajania potrzeb i aspiracji kulturalnych społeczeństwa poprzez tworzenie i upowszechnianie różnych dziedzin kultury oraz sztuki profesjonalnej i amatorskiej (zob. uchwała Nr XXVII/187/2020 Rady Gminy Rudna z 23 XII 2020 r. w sprawie nadania statutu Centrum Kultury Gminy Rudna – Dz.Urz. Woj.Doln. z 2021 r., poz. 115). Nie może zatem ulegać wątpliwości, że CKGR należy do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne, a tym samym jest zobligowane do udostępniania informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu.
Podnoszone we wniosku skarżącego z 10 XI 2023 r. kwestie mieszczą się w zakresie pojęciowym informacji publicznej. Zarówno bowiem umowy zawierane przez CKGR z podmiotami zewnętrznymi jak i kwestie budżetowe związane z finansowaniem działalności CKGR dotyczą "sprawy publicznej". W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zakresem pojęciowym informacji publicznej objęte są umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym (zob. wyroki NSA z 23 XI 2016 r., I OSK 645/16 oraz z 24 I 2024 r., III OSK 111/23 – publ. CBOSA). Tak samo należy przyjąć w przypadku wszelkiego rodzaju rejestrów, ewidencji czy spisów takich umów. Wynika to bowiem wprost z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.f UoDIP, według którego udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Także kwestie związane z finansowaniem podmiotu publicznego i planami finansowymi mają charakter informacji publicznej, bowiem dotyczą informacji o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 UoDIP). Co do objętych wnioskiem skarżącego pytań o osoby odpowiedzialne za administrowanie umowami oraz budżetem, to dotyczą one informacji o podmiocie publicznym i zasadach jego funkcjonowania, w tym określonych osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Tego rodzaju informacje również należy zaliczyć do informacji publicznej, co potwierdza art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 UoDIP.
Analizując odpowiedź udzieloną skarżącemu przez dyrektora CKGR (pismem z 24 XI 2023 r.) stwierdzić należy, że nie udzielił on wszystkich informacji, o które skarżący wnosił w piśmie z 10 XI 2023 r.
Odnośnie do pytania sformułowanego w pkt. 1 wniosku, odpowiedź udzieloną przez dyrektora CKGR należy uznać za pełną i wyczerpującą. Jeżeli bowiem w CKGR nie ma sformalizowanych zasad (procedur) rejestrowania umów cywilnoprawnych – jak to wyjaśniono skarżącemu w piśmie z 24 XI 2023 r. - to siłą rzeczy dyrektor CKGR nie dysponuje żadną dokumentacją potwierdzającą takie procedury i nie mógł jej udostępnić.
Co do pytania z pkt. 2 wniosku, to informacja udzielona skarżącemu jest niepełna. Skoro skarżący pytał o formę rejestrowania umów cywilnoprawnych oraz kopie dokumentów potwierdzających stosowanie tej formy, zaś CKGR stosuje w tym zakresie "zestawienia (spisy)" tworzone "odrębnie dla danego rodzaju umowy", to obowiązkiem dyrektora CKGR było nie tylko poinformowane skarżącego o prowadzeniu takich spisów ale również udostępnienie kopii żądanej dokumentacji to potwierdzającej. Jak już wyżej wyjaśniono, tego rodzaju spisy stanowią informację publiczną, bowiem należą do kategorii informacji, określonej w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.f UoDIP.
W zakresie pytania z pkt. 3 wniosku, odpowiedź udzielona przez dyrektora CKGR również jest niepełna. Skarżący pytał bowiem o pracownika odpowiedzialnego za "szeroko pojęte rejestrowanie umów cywilnoprawnych zawieranych przez CKGR (nadawanie numerów umów, sporządzanie projektów umów, przekazywanie do opinii prawnej, prowadzenie dokumentacji poszczególnych umów i zbiorczego zestawienia umów) oraz nadzór nad prawidłową realizacją tych umów". Tymczasem udzielona mu odpowiedź dotyczyła wyłącznie pracownika odpowiedzialnego za "nadzór" nad prawidłową realizacją umów. Nadto w ogóle nie zrealizowano wniosku skarżącego w zakresie udostępnienia kopii dokumentacji dotyczącej zakresu obowiązków.
W kwestii pytań sformułowanych w pkt. 4 i 5 wniosku rację ma dyrektor CKGR, że na dzień wniesienia skargi (22 XII 2023 r.) nie minął termin wyznaczony – na zasadzie art. 13 ust. 2 UoDIP - do udzielenia odpowiedzi (do 24 I 2024 r.), tak więc nie ma podstaw do stwierdzenia w tym zakresie bezczynności. W okolicznościach sprawy dyrektor CKGR wyjaśnił, że informacja dotycząca ilości umów zawartych w 2021 r. i w 2022 r. ma charakter przetworzony, wskazując zarazem na konieczność wyjaśnienia szczególnego interesu po stronie skarżącego, celem oceny podstaw do udzielenia informacji lub wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.
Odnośnie do pytań z pkt. 6 i 7 wniosku, to skarżący właściwie nie otrzymał w tym zakresie informacji. Dyrektor CKGR ograniczył się tu jedynie do stwierdzenia, że CKGR nie posiada dokumentu "budżet". Jakkolwiek skarżący formułując pytania posługiwał się pojęciem "budżet" zamiast "plan finansowy", to jednak charakter i cel tych pytań był jednoznaczny. Dotyczyły one dokumentu określającego gospodarkę finansową CKGR i tak też powinny być rozumiane przez dyrektora CKGR.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że w zakresie pytań z pkt. 2, 3, 6 i 7 wniosku skarżącego z 10 XI 2023 r. wystąpiła bezczynność. Z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (zob. np. wyrok NSA z 11 III 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA).
Jak wynika z art. 13 ust. 1 UoDIP, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ponieważ we wskazanym wyżej zakresie informacje nie zostały udostępnione, mimo upływu 14. dni, skargę należało uznać za zasadną.
Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że terminy te powinny być traktowane jako bezwzględnie wiążące sąd (zob. K. Klonowski, Bezczynność organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Samorząd Terytorialny, 2004/4, s. 34). Należy zawsze brać pod uwagę specyfikę danej sprawy.
Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z przepisów UoDIP, tak więc należy go uznać za wystarczający.
Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA).
W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że dyrektor CKGR w ustawowym terminie udzielił informacji, jednak była ona niepełna. Postępowanie organu w tym zakresie nie wykazuje znamion złej woli czy celowego ograniczania prawa jednostki do informacji o sprawach publicznych. Stanowi jedynie konsekwencje nieuważnej lektury wniosku i błędnej oceny prawnej charakteru informacji, o które wnosił skarżący.
Sąd oddalił skargę dalej idącą, w zakresie dotyczącym pkt.1, 4 i 5 wniosku z 10 XI 2023 r., mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności związane z udzieleniem wyczerpującej odpowiedzi na pytanie z pkt. 1 oraz z przedłużeniem przez dyrektora CKGR terminu na udostępnienie informacji z pkt. 4 i 5 wniosku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia i poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi).
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.