IV SAB/Wr 158/21

IV SAB/Wr 158/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2021-07-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-03-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska
Ireneusz Dukiel /przewodniczący/
Marta Pająkiewicz-Kremis /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 6946/21 - Wyrok NSA z 2023-02-10
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Świdnicy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 1 marca 2021 r. (data nadania), skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżący R. S. wniósł skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Świdnicy w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 22 października 2020 r. o udzielenie informacji publicznej. Podniósł, że pomimo upływu przeszło dwóch miesięcy od złożenia wniosku, organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o:
1) stwierdzenie bezczynności organu w sprawie;
2) zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku;
3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł, zgodnie z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.);
4) zwolnienie skarżącego od opłat i kosztów sądowych oraz ustanowienie pełnomocnika z urzędu;
5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych w sprawie kosztów, w tym kosztów wysyłanej korespondencji oraz kosztów rozmów telefonicznych z pełnomocnikiem.
W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego w Świdnicy wniósł o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie.
Wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadniał jej niedopuszczalnością albowiem jej wniesienie nie zostało poprzedzone ponagleniem na niezałatwienie sprawy. Organ zwrócił uwagę, że w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia.
W ramach argumentacji ukierunkowanej na wykazanie bezzasadności skargi, Prezes Sądu Okręgowego w Świdnicy przedstawił przebieg czynności procesowych w sprawie wskazując, że wnioskiem z dnia 22 października 2020 r. skarżący zwrócił się do tego organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami, wydanych w 2017 r. i zarejestrowanych w repertorium C oraz Co, pod symbolem 031.
W następstwie zgłoszonego przez stronę żądania organ ustalił, że złożony przez nią wniosek dotyczy 37 wyroków. Uznając, że przygotowanie i udzielenie wnioskodawcy odpowiedzi wymaga jej przetworzenia, pismem z dnia 5 listopada 2020 r. organ wezwał wnioskodawcę do wskazania szczególnego interesu publicznego przemawiającego za przetworzeniem informacji publicznej, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie to zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 11 listopada 2020 r. Pismem z dnia 16 listopada 2020 r. wnioskodawca wskazał, że jego wniosek nie jest związany z koniecznością przetworzenia informacji. Pismem z dnia 29 grudnia 2020 r. wnioskodawca został powiadomiony o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania.
W podsumowaniu Prezes Sądu Okręgowego w Świdnicy stwierdził, że w sprawie, wszystkie czynności były podejmowane w terminie, a jedynie zaniechania skarżącego uniemożliwiły rozpatrzenie wniosku i udzielenie mu informacji publicznej lub wydanie decyzji o odmowie jej wydania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Inicjując postępowanie sądowe w sprawie zarzucanej Prezesowi Sądu Okręgowego w Świdnicy bezczynności w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący zasadniczo (tj. poza żądaniem przyznania mu sumy pieniężnej) domagał się od Sądu zobowiązania wspomnianego organu do rozpoznania wniosku z dnia 22 października 2020 r. i udostępnienia wnioskodawcy objętej tym wnioskiem informacji publicznej.
Żądanie skargi odpowiada normie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl której, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.
Pomimo że postępowanie organu w sprawie nie jest wolne od wadliwości (do czego Sąd odniesienie się na dalszym etapie rozważań), to w ostatecznej konkluzji Sąd doszedł do przekonania (ważąc nie tylko okoliczności wynikające z akt sprawy, ale i te znane Sądowi z urzędu), że wywiedzioną w sprawie skargę należało oddalić po myśli art. 151 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie, niesporną okolicznością jest fakt złożenia przez stronę wniosku z dnia 22 października 2020 r., w którym skarżący domagał się od Prezesa Sądu Okręgowego w Świdnicy udostępnienia mu wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami, wydanych w 2017 r. i zarejestrowanych w repertorium C oraz Co, pod symbolem 031.
Poza sporem pozostaje również ocena tego, że objęta wnioskiem strony informacja stanowi informacją publiczną, a adresat tego wniosku jest organem na którym ciąży obowiązek realizacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Okoliczności sporne w sprawie koncentrują się wokół zasadności przyjęcia przez organ, że wnioskowana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, a co za tym idzie, że jej udostępnienie uwarunkowane było wykazaniem przez zainteresowanego przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Rozwijając wątek samej kwalifikacji informacji publicznej na informację prostą i przetworzoną należy wskazać, że ustawodawca nie zdefiniował pojęć "informacji prostej" i "informacji przetworzonej", a pojęciem "informacji prostej" w ogóle się nie posługuje (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 36/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w orzecznictwie wypracowano pewien zbiór cech, które pozwalają stwierdzić, czy dana informacja jest informacją o charakterze przetworzonym. I tak, informacja tego rodzaju stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Przy tym nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2009 r., II SA/Wa 978/09; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA): z dnia 30 października 2008 r., I OSK 951/08, z dnia 27 czerwca 2013 r., I OSK 529/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Działania takie często wiążą się też z poniesieniem przez adresata wniosku określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa, i zaangażowaniem ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością (por. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; z dnia 5 września 2013 r., I OSK 865/13; z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W kontekście okoliczności spornych w sprawie należy również zwrócić uwagę na wyrażane w orzecznictwie poglądy (które Sąd podziela), że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., I OSK 1199/11; z dnia 17 maja 2012 r, I OSK 416/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wynika z akt sprawy, w następstwie złożonego przez stronę wniosku, Prezes Sądu Okręgowego w Świdnicy ustalił, że zawarte w tym wniosku żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczy 37 wyroków. W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, dokonana przez podmiot zobowiązany kwalifikacja objętej wnioskiem informacji publicznej jako informacji przetworzonej jest prawidłowa. Niewątpliwie, udostępnienie informacji publicznej o wskazanym zakresie wymagało podjęcia czynności zmierzających do utworzenia zbioru informacji żądanych przez skarżącego, wyselekcjonowanych w oparciu o kryteria w postaci konkretnego rodzaju spraw (z repertorium C i Co) i konkretnego symbolu (031). W przygotowaniu powyższych informacji nie mógł być pomocny Portal orzeczeń sądów powszechnych, w którym wyszukiwanie wyroków nie opiera się na wskazanych wyżej kryteriach. Wskazać należy, że konieczna w ramach tego przygotowania anonimizacja nie ograniczałaby się tylko do usunięcia imion i nazwisk, ale potencjalnie także i fragmentów, które umożliwiałyby identyfikację osób wskazanych w uzasadnieniu, co byłoby związane z zaangażowaniem pracowników organu, które może negatywnie wpłynąć na wykonywanie jego podstawowych zadań pracowniczych. Skoro zatem żądany zbiór informacji prostych musiał zostać poddany stosownym działaniom ze strony organu, to niewątpliwie zasadnym było stanowisko organu co tego, że złożony przez stronę wniosek nie odnosi się do informacji publicznej prostej, lecz przetworzonej. W konsekwencji, skierowane do strony wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu, który wskazywałby na konieczność udostępnienia mu żądanych informacji należało ocenić jako uzasadnione.
Trzeba zwrócić w tym miejscu uwagę, że wynikający z akt sprawy sposób końcowego załatwienia sprawy zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem, a mianowicie, poinformowanie wnioskodawcy zwykłym pismem o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania z uwagi na to, że wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia wnioskowanej informacji nie odpowiada prawnej formie działania organu, jaką ustawodawca uznał za właściwą w takim przypadku na gruncie przepisów ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 u.d.i.p.). W orzecznictwie sądowym za utrwalony uznać należy pogląd, że przez pojęcie odmowy udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 16 u.d.i.p. należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice ustawowo chronione lub ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź jeżeli objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym zaś wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wykaże istnienia szczególnego interesu publicznego do jej uzyskania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Po 32/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, skierowanego do strony pisma organu z dnia 29 grudnia 2020 r. wraz z informacją o sposobie załatwienia jej wniosku nie sposób zakwalifikować jako decyzji (którą w okolicznościach faktycznych sprawy należało uznać za właściwy sposób zakończenia sprawy po myśli art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Pismo to nie spełnienia bowiem wszystkich konstytutywnych elementów decyzji. Uchybienie ze strony organu, jakkolwiek niewątpliwe, to jednak w świetle okoliczności sprawy, a także wiedzy Sądu powziętej z urzędu, nie mogło doprowadzić do uwzględnienia żądania skargi z uwagi na to, że aktywność procesowa skarżącego niewątpliwie nosi cechy nadużycia prawa do informacji publicznej.
Przez nadużycie prawa należy rozumieć zastosowanie danego prawa w sposób sprzeczny z celem, który legł u podstaw jego ustanowienia. Innymi słowy, do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych niż przyznane przez ustawodawcę (por. postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II FZ 403/13). Zjawisko "nadużycia prawa" jest dostrzegane w doktrynie i na tle różnych dziedzin prawa. Klauzula tzw. nadużycia prawa stanowi jedną z dyrektyw orzeczniczych, choć jej zastosowanie wymaga zawsze szczególnej rozwagi i ostrożności.
Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 9/14 i 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 285/15) spotkać można poglądy dopuszczające przyjęcie klauzuli nadużycia prawa także na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, choć kwestia ta pozostaje otwarta.
Zapobieganie tego rodzaju negatywnemu zjawisku sprowadza się do wyznaczania granic wykonywania danego prawa oraz pozbawienia ochrony prawnej postępowania wykraczającego poza tak ustalone granice (por. Michał Kowalski "Nadużycie prawa do informacji publicznej", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok XII nr 2/2016, s. 50 i n. oraz powołana tam literatura).
Nie wymaga szerszego komentarza teza, że każde prawo podmiotowe (a takim prawem jest niewątpliwie również prawo dostępu do informacji publicznej) powinno być wykorzystywane zgodnie z celem ze względu na który zostało przyznane. W założeniach ustawodawcy, celem prawa do informacji publicznej jest przede wszystkim zapewnienie transparentności życia publicznego, jawności i przejrzystości działań podejmowanych przez organy władzy i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Z drugiej strony, ma ono zapewnić wpływ obywateli na poczynania władzy w takim zakresie, w jakim jest to istotne z punktu widzenia realizacji standardów demokratycznego państwa prawnego (por. Michał Kowalski "Nadużycie prawa do informacji publicznej", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok XII nr 2/2016, s. 51).
Nie można nie zauważyć, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji publicznej. Wręcz przeciwnie, ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje szereg rozwiązań prawnych, które czynią ją uprzywilejowaną w stosunku do innych regulacji prawnych. Wyraża się to m.in. w krótszych niż w przypadku ogólnego postępowania administracyjnego terminach rozpatrzenia wniosku (zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku). Skrócone terminy dotyczą także rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej udzielenia informacji oraz rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Uprzywilejowany charakter prawny omawianej instytucji wyraża się także w braku – co do zasady – konieczności uzasadnienia żądania skierowanego w trybie dostępu do informacji publicznej, konieczności wykazywania interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Rozróżnienie w tym zakresie wprowadza art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w odniesieniu do informacji przetworzonej.
Jak trafnie zwraca uwagę sędzia Janusz Drachal w artykule "Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej" w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, NSA, Warszawa 2005), brak jakichkolwiek ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (poza obowiązkiem wykazania przesłanki szczególnego interesu publicznego w przypadku informacji publicznej przetworzonej – przypis Sądu) powoduje, że w praktyce spotkać można przypadki nadużywania prawa do informacji dla realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd w pełni zgadza się z zaproponowaną przez autora wspomnianej publikacji definicją nadużycia prawa do informacji publicznej jako próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o wspomniane dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Definicja ta bazuje na wykładni funkcjonalnej ustawy o dostępie do informacji publicznej i w ocenie Sądu nabiera aktualności na tle kazuistyki sądowej, gdzie coraz częściej spotkać można przypadki świadczące o swoistym wypaczeniu założeń ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jednostki składające wnioski w trybie tej ustawy.
Znana Sądowi z urzędu wiedza na temat aktywności skarżącego związanej z inicjowaniem spraw o udostępnienie informacji publicznej, poszerzona o informacje dostępne na portalu orzeczeń sądów administracyjnych, niewątpliwie świadczy – w ocenie Sądu – o tym, że skarżący nadużywa przysługującego mu prawa do inicjowania procedury z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z ustaleń poczynionych przez Sąd (na podstawie danych o sprawach z portalu orzeczeń sądów administracyjnych) wynika, że skarżący zainicjował wystąpił z co najmniej 180 wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, czyniąc adresatami swoich żądań szeroko rozumiane organy wymiaru sprawiedliwości m.in. prezesów Sądów Rejonowych, Okręgowych i Apelacyjnych w całym kraju, a także Dyrektorów Zakładów Karnych. Z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej skarżący wystąpił m.in. do Prezesa Sądu Rejonowego w: Szamotułach, Staszowie, Brzozowie, Słupsku, Złotoryi, Lwówku Śląskim, Rawiczu, Mogilnie, Kętrzynie, Gostyninie, Opolu, Kościanie, Jeleniej Górze, Opocznie, Prudniku, Miastku, Wałbrzychu, Oleśnicy, Biłgoraju, Zawierciu, Chojnicach, Tomaszowie Mazowieckim, Olsztynie, Rawie Mazowieckiej, Świdnicy, Chojnicach, Kępnie, we Wrocławiu; do Prezesa Sądu Okręgowego w: Łomży, Gorzowie Wielkopolskim, Gdańsku, Opolu, Tarnowie, Bydgoszczy, Zielonej Górze; Ostrołęce, Katowicach, we Wrocławiu, Lublinie, Kielcach, Rzeszowie; do Prezesa Sądu Apelacyjnego w: Poznaniu, Szczecinie, Rzeszowie, Krakowie, Gdańsku. Analiza treści orzeczeń sądowych dostępnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl wskazuje na pewną powtarzalność składanych przez skarżącego wniosków, który przez ostatnie lata występuje do prezesów poszczególnych sądów powszechnych głównie o kopie wyroków wraz z uzasadnieniami zmieniając symbol spraw i rok wydania wyroków. Podobnie, pewną powtarzalność na przestrzeni ostatnich kilku lat dostrzec można w przypadku wniosków kierowanych do dyrektorów zakładów karnych, gdzie skarżący domagał się udostępnienia mu kopii odpowiedzi na skargi osadzonych, które zostały uznane za zasadne lub częściowo zasadne, zmieniając jedynie rok rozpatrzenia tego rodzaju skarg. Z bazy orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że skarżący inicjował procedurę z ustawy o dostępie do informacji publicznej już w 2013 r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 98/14)
Uporczywą dokuczliwość skarżącego na przestrzeni ostatnich kilku lat, skierowaną do organów wymiaru sprawiedliwości i ukierunkowaną na zaangażowanie pracowników tego resortu w uczynieniu zadość powielanym wciąż to żądaniom wnioskodawcy kosztem codziennych obowiązków służbowych wspomnianych pracowników nie sposób, w ocenie Sądu, traktować w kategoriach troski skarżącego o dobro publiczne jakim jest kontrola funkcjonowania szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości.
Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. wywiedzioną w sprawie skargę w całości oddalił.
.