II SAB/Gl 191/24

II SAB/Gl 191/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Edyta Kędzierska
Krzysztof Nowak /przewodniczący/
Wojciech Gapiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35,  art. 36,  art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 519
art. 210 ust. 1,  art. 223
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 167
art. 100d
Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Y. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oddala skargę.
Uzasadnienie
A. K. (dalej – Skarżący, Wnioskodawca) – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę z dnia 24 września 2024 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego (dalej – Wojewoda, organ) w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zarzucił w niej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 35 § 1 w związku z art. 36 § 1 i art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.) poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco przekraczający terminy załatwienia sprawy;
2) art. 223 w związku z art. 210 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 519 z późn. zm. - dalej u.o.c.) poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco przekraczający terminy do załatwienia sprawy;
3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zaniechanie działania na podstawie przepisów prawa, naruszenie zasady praworządności i szybkości działania oraz zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy;
4) bezzasadne stosowanie przepisów art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2024 poz. 167 z późn. zm. – u.p.o.u.), podczas gdy stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.p.o.u., ustawę tę stosuje się wyłącznie do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy Skarżący przybył do Polski wcześniej, nie miał statusu UKR, a zatem powyższe przepisy nie mają do niego zastosowania.
Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącego wniósł o:
1) stwierdzenie, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2) zobowiązanie Wojewody Śląskiego do niezwłocznego rozpoznania wniosku Skarżącego, nie później niż w terminie 15 dni;
3) przyznanie od Wojewody Śląskiego na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 3.000 zł;
4) zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono chronologię poszczególnych czynności podejmowanych w sprawie przez organ i Wnioskodawcę. Wskazał m.in. na wniesienie ponaglenia, które nie zostało przekazane do organu II instancji. Na tej podstawie pełnomocnik stwierdził, że organ podejmuje pojedyncze czynności, a następnie dopuszcza się bezczynności trwającej po kilka miesięcy. W jego ocenie, postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania, w stopniu rażącym. Zaznaczył przy tym, że charakter sprawy nie jest skomplikowany, w szczególności zaś nie występują w niej okoliczności uzasadniające tak długą bierność organu tym bardziej, że wszystkie wymagane dokumenty zostały dostarczone. Dodał przy tym, że z winy organu kolejne dokumenty tracą aktualność i konieczne jest ich aktualizowanie. Wyraził także pogląd, że art. 100d u.p.o.u. dotyczy wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w związku z agresją Rosji. Dlatego też, skoro Wnioskodawca jest[...] , to przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie. Zdaniem pełnomocnika, z uwagi na stopień bezczynności organu zasadnym jest zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w kwocie co najmniej 3.000 zł. Końcowo podniósł, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy komplikuje w znacznym stopniu życie Skarżącego, który nie może swobodnie podróżować, czując się zakładnikiem organu.
W odpowiedzi na skargę z dnia 17 października 2024 r. Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Następnie – po przedstawieniu chronologii postępowania – organ przywołał stanowisko Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, w którym zanegowano stosowanie przepisów art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm.) tylko do postępowań, których stronami są obywatele Ukrainy przybyli na terytorium RP po 24 lutego 2022 r. Uzasadniono to tym, że oba te przepisy, w przeciwieństwie do znacznej większości pozostałych przepisów u.p.o.u., posługują się pojęciem "cudzoziemiec", które należy dekodować przy użyciu ogólnosystemowej definicji tego pojęcia, zawartej w art. 3 pkt 2 u.o.c., a nie pojęciem "obywatel Ukrainy". Jak wskazano dalej, przedmiot regulacji u.p.o.u. nie zamyka się tylko w sprawach określonych w art. 1 ust. 1 u.p.o.u. Ustanowienie podstawy prawnej dla "spoczywania" terminów dla załatwiania spraw administracyjnych cudzoziemców przez wojewodów (art. 100c i art. 100d u.p.o.u.) uzasadnione było od początku kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, stanowiącymi skutki pośrednie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oraz masowego napływu cudzoziemców. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców stoi na stanowisku, iż przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. powinny być wykładane w sposób, który prowadzi do wniosku, że ich zakresem objęte są postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców, a nie tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy.
Wobec tego Wojewoda wyraził pogląd, że skoro z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwianie spraw we wnioskowanym zakresie, a także wyłączono stosowanie w tym czasie przepisów o bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania, to bezzasadnym są zarzut tego dotyczące, a także żądanie przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej.
Niezależnie od tego organ wyjaśnił przyczyny długiego okresu oczekiwania na załatwienie sprawy. Wskazał w tym zakresie przede wszystkim na wprowadzony stan epidemii, a następnie stan zagrożenia epidemicznego i na związaną z tym absencję chorobową pracowników. Ponadto zasygnalizowano, że wpływ na taki stan rzeczy mają również działania zbrojne na terenie Ukrainy i duży napływ ludzi uciekających przed wojną. Spowodowało to konieczność zaangażowania pracowników organu w działania informacyjne i koordynacyjne. Podniesiono także, że w związku z wojną nałożono na organ dodatkowe zadania związane z legalizacją pobytu cudzoziemców na terenie kraju.
Końcowo organ wyraził stanowisko, że Wnioskodawca nie poniósł żadnej szkody, a czas procedowania nad jego wnioskiem nie wpływa na sytuację pobytową w Polsce. Po uzupełnieniu braków formalnych, zgodnie z art. 108 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm.), pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej będzie uznawany za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej stanie się ostateczna.
Ponadto podniesiono, że ważność karty pobytowej wydanej przez Wojewodę Śląskiego nr [...] została przedłużona do dnia 30 września 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie wniosku cudzoziemca – Skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na terytorium Polski.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu.
W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Skarżący wniósł bowiem za pośrednictwem Wojewody Śląskiego ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. datowane na dzień 15 kwietnia 2024 r. Skarga jest zatem dopuszczalna.
Przystępując do rozważań podnieść należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
W sprawach objętych skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Natomiast stosownie do regulacji art. 223 w związku z art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej wydaje się w terminie 6 miesięcy.
W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, albo w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie nie ma znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2567/15, Lex nr 2036047; z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16, Lex nr 2538112). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021).
Jak zaznaczono wcześniej organ dysponuje terminem 6 miesięcy na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (art. 223 w związku z art. 210 ust. 1 u.o.c.). Termin ten – w myśl art. 210 ust. 2 u.o.c. - biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a u.o.c.
Jednak analiza tego zagadnienia pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż wniosek został złożony w dacie obowiązywania art. 100d u.p.o.u.
Wspomniany art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. obecnie stanowi, że w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto w dalszej części tego przepisu stwierdza się, że w okresie od 1 stycznia 2023 r. (data wejście w życie art. 100d u.p.o.u.) do 30 września 2025 r.: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
W judykaturze prezentowany jest pogląd, że art. 100c i art. 100d u.p.o.u. ze względu na zakres przedmiotowy i podmiotowy tej ustawy znajduje zastosowanie wyłącznie do obywateli Ukrainy i stanów faktycznych zaistniałych po wejściu w życie tej ustawy (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Wr 1140/22, Lex nr 3446916). Jednak wyjaśniając przedmiot regulacji u.p.o.u. należy wziąć pod uwagę całokształt jej uregulowań, a nie tylko art. 1. Zajmując się tym zagadnieniem podnieść należy, że co do zasady ustawa ta określa reguły zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 1 u.p.o.u.). Podkreślić jednak należy, że ustawodawca w tekście u.p.o.u. posługuje się odrębnymi pojęciami "obywatel Ukrainy" i "cudzoziemiec". Otóż pierwsze z nich zostało wyjaśnione w art. 1 ust. 2 u.p.o.u. Zgodnie z nim ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadających obywatelstwa ukraińskiego: 1) małżonka obywatela Ukrainy, 2) małoletnie dziecko obywatela Ukrainy, 3) małoletnie dziecko małżonka obywatela Ukrainy - o ile przybyli oni na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie są obywatelami polskimi ani obywatelami innych niż Rzeczpospolita Polska państw członkowskich Unii Europejskiej. Zatem pojęcie cudzoziemca w rozumieniu ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach jest znacznie szersze od tego wcześniej przytoczonego. Pozwala to na przyjęcie tezy, że jest to świadomy zabieg ustawodawcy. Dlatego też przepisy, w których jest mowa o cudzoziemcach należy odnieść do zakresu pojęcia wynikającego z ustawy o cudzoziemcach. Z tego też względu art. 100c i art. 100d u.p.o.u. należy stosować do wszelkich spraw dotyczących cudzoziemców, w tym również do obywateli Ukrainy. Poza tym nie można nie dostrzegać, że u.p.o.u. została przyjęta w związku z nadzwyczajną sytuacją, jaka zaistniała w Ukrainie i miała na celu rozwiązanie sytuacji związanej z migracją ludności z terenów objętych wojną, która wpłynęła również na stan spraw będących już w toku. Nie można więc ograniczyć jej stosowania do postępowań zainicjowanych po wejściu w życie u.p.o.u.
Powyższe stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki: z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2059/22; z dnia 4 lica 2023 r. sygn. akt II OSK 2421/22, z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2521/22, z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23; z dnia 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1114/23 – Centralna Baza orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro więc bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczął biegu, to działania organu, które ewidentnie noszą cechy bezczynności, nie mogą zostać w ten sposób zakwalifikowane. Konsekwencją tego jest brak podstaw prawnych do zastosowania względem Wojewody środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co uzasadnia jej oddalenie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935).