IV SAB/Wr 1308/21

IV SAB/Wr 1308/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /przewodniczący/
Katarzyna Radom /sprawozdawca/
Marta Pająkiewicz-Kremis
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 2352/22 - Wyrok NSA z 2024-01-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2137
art. 15 ust. 2
Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2022 r. w Wydziale IV sprawy ze skargi: Ł. Ł. na bezczynność Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu w przedmiocie przekazania Prezesowi Rady Ministrów wniosku o powołanie na pozaetatowego członka Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Ł. Ł. jest bezczynność Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. w przedmiocie przekazania Prezesowi Rady Ministrów wniosku o powołanie na pozaetatowego członka kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W.
Jak wynikało z akt sprawy Skarżący pismem z dnia 8 czerwca 2021 r. wywiódł skargę na decyzję Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. (RIO) zawartą w piśmie z dnia 12 maja 2021 r. w sprawie nieskierowania do Prezesa Rady Ministrów wniosku o powołanie Strony na pozaetatowego członka kolegium RIO.
Domagał się uchylenia wskazanego aktu, a także zobowiązania organu do dokonania czynności w postaci skierowania wniosku do właściwego organu razem z opinią wyrażoną w uchwale nr [...] Kolegium RIO w terminie niezwłocznym, tj. do 14 dni; wstrzymania postępowania w sprawie nowego konkursu na stanowisko członka kolegium RIO. Wskazał, że prowadzenie kolejnego konkursu w chwili obecnej, bez rozpoznania skargi, wiąże się z niebezpieczeństwem "wyrządzenia znacznej szkody prawom" Strony i wywołaniem trudnych do odwrócenia skutków. Powołał się również na § 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na członków kolegium regionalnej izby obrachunkowej (Dz.U. z 2004 r., Nr 130, poz. 1396 ze zm., dalej rozporządzenie), wywodząc, że wobec zgłoszenia się do poprzedniego konkursu jednego kandydata nowy konkurs (z udziałem Strony) nie powinien być przeprowadzany. Wskazał również na § 19 rozporządzenia wywodząc, że komisja konkursowa ulega rozwiązaniu z dniem skierowania przez prezesa RIO do Prezesa Rady Ministrów wniosku o powołanie członka kolegium RIO, co w tej sprawie nie wystąpiło i brak podstaw do ogłoszenia nowego konkursu.
Skarżący zarzucał naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z brakiem wypełnienia dyspozycji art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2137 ze zm., dalej u.r.i.o.), który stanowi, że członka kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek prezesa izby, zgłoszony po uzyskaniu opinii kolegium izby, przyjętej w glosowaniu tajnym, w obecności co najmniej połowy jego składu. Nadto wskazał na naruszenie art. 7 Konstytucji w związku z brakiem wypełnienia dyspozycji zawartych w art. 17 ust. 1 pkt 5 u.r.i.o., który stanowi, że prezes RIO kieruje pracami izby, w szczególności występuje do Prezesa Rady Ministrów z wnioskami o powołanie i odwołanie zastępcy prezesa oraz o powołanie, odwołanie lub zmianę charakteru zatrudnienia członka kolegium. Podnosił także zarzut uniemożliwienia mu realizacji gwarantowanego w art. 60 Konstytucji RP prawa dostępu do służby publicznej i wyboru miejsca pracy.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że został zgłoszony do konkursu na kandydata na pozaetatowego członka kolegium RIO z miejscem pracy w Zespole Zamiejscowym w J. jednomyślną uchwałą Rady Miasta P. z dnia 25 lutego 2021 r. Egzamin ustny i pisemny zdał z wynikiem pozytywnym, zaskakując komisję konkursową zakończeniem go przed upływem przewidzianego czasu. Pismem z dnia 12 maja 2021 r. Strona została poinformowana przez Prezesa RIO, że brak pozytywnej opinii Kolegium RIO wyklucza skierowanie wniosku do Prezesa Rady Ministrów o powołanie Strony na członka kolegium RIO. W opinii Strony takie rozstrzygnięcie nie ma uzasadnienia w art. 15 ust. 2 u.r.i.o. i innych przepisach prawa. Wydanie przez Kolegium RIO opinii obligowało do zgłoszenia wniosku do Premiera, gdyż ww. przepis nie wymaga aby opinia była pozytywna. Odmowa dokonania tej czynności narusza art. 7 Konstytucji RP, gdyż z literalnego brzmienia art. 15 ust. 2 i art. 17 ust. 1 pkt 5 u.r.i.o. wynika obowiązek, wręcz nakaz, dla Prezesa przekazania ww. wniosku. Takie postępowanie godzi w prawa konstytucyjne Strony wynikające z art. 60 i art. 65 § 1 Konstytucji RP. Powołując się na art. 87 § 1 Konstytucji RP statuujący katalog źródeł prawa Skarżący wywodził, że żaden przepis nie uzależnia przekazania wniosku do Premiera od pozytywnej opinii kolegium RIO, stanowi wyłącznie o konieczności wyrażenia opinii. Stanowisko kolegium RIO jest dla Premiera znaczące ale kompetencja powołania członka kolegium RIO należy wyłącznie do niego. Wskazując na ugruntowaną linię orzeczniczą na tle kodeksu postępowania administracyjnego Skarżący wywodził niewiążący charakter opinii, inny pogląd oznaczałby uzurpowanie sobie kompetencji, które są należne innym organom. Końcowo wskazał, że postępowanie organu w tej sprawie godzi w zasady wynikające z art. 2 Konstytucji, państwa prawa i ochrony zaufania obywatela do państwa.
W odpowiedzi na skargę Prezes RIO wniósł o jej oddalenie, odrzucenie wniosku o wstrzymanie kolejnego postępowania konkursowego i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu opisał przebieg konkursu na pozaetatowego członka kolegium RIO, w którym wziął udział Skarżący. Wskazano, że na ogłoszenie o konkursie odpowiedziały dwie osoby, w tym Strona, ostatecznie do konkursu przystąpił tylko Skarżący. W dniu 29 kwietnia 2021 r. przeprowadzono konkurs składający się z dwóch części, po jego przeprowadzeniu Komisja podjęła uchwalę dokonując wyboru kandydata, o czym poinformowano Stronę informując o przedstawieniu jego kandydatury Kolegium RIO oraz przysługujących środkach zaskarżenia. W dniu 10 maja 2021 r. Kolegium RIO podjęło uchwałę o negatywnym zaopiniowaniu kandydata oraz o nieprzekazaniu uchwały Premierowi. Pismem z dnia 12 maja 2021 r. Prezes RIO poinformował o tym fakcie Skarżącego.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ przywołał przepisy art. 15a u.r.i.o. wywodząc, że postępowanie konkursowe na członka kolegium RIO obejmuje również postępowanie prowadzone przed Kolegium RIO. Pierwszy etap postępowania prowadzony jest przez komisję konkursową, zaś kolejny to opiniowanie przez kolegium RIO, co przybiera formę uchwały. Oba etapy są odrębne, a pozytywne zakończenie pierwszego nie rodzi obowiązku pozytywnego zaopiniowania kandydata. W rozpoznawanej sprawie Skarżący pozytywnie przeszedł pierwszy etap konkursu, co skutkowało podjęciem przez Komisję konkursową uchwały w sprawie przedstawienia kandydata Kolegium RIO, które jednak nie zaopiniowało pozytywnie przedstawionej kandydatury. Tym samym Skarżący nie przeszedł pozytywnie drugiego etapu postępowania, a to jest równoznaczne z brakiem przesłanek przedstawienia kandydatury Premierowi. Taka wykładnia wynika z art. 15 ust. 2 u.r.i.o., wskazuje on, że kompetencje do powołania członka kolegium RIO ma Premier ale po przedstawieniu wniosku w tym względzie przez Prezesa RIO, po uzyskaniu opinii kolegium RIO, opinii pozytywnej nie negatywnej.
Organ wskazał na literalną wykładnię ww. przepisu, posiłkując się definicją pojęcia "uzyskać" zaczerpniętą ze słownika języka polskiego wywodził, że znaczy to "otrzymać coś, co było przedmiotem starań". W prowadzonym postępowaniu Skarżący starał się o pozytywną opinię, której nie uzyskał, tym samym nie przeszedł jednego z dwóch etapów konkursowych, co wyklucza możliwość przedstawienia wniosku o powołanie na członka kolegium RIO. Pogląd ten jest tym bardziej słuszny, że zgodnie ze stanowiskiem piśmiennictwa Premier jest związany wnioskiem prezesa RIO w tej sprawie.
Przyjęcie odmiennego poglądu czyniłoby zbędnym wprowadzenie przepisów o dwuetapowym konkursie. Dalej organ wskazał na podwójne skutki prawne powołania, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.r.i.o., co oznacza, że wnioskiem prezesa RIO Premier jest związany. Wskazał, że nie podziela zarzutów skargi, zaś Strona była informowana o przebiegu postępowania konkursowego i przysługujących jej środkach zaskarżenia.
Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania kolejnego konkursu organ wskazał, że nie dotyczy on zaskarżonego pisma, zatem winien zostać odrzucony.
W piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2021 r. Skarżący zarzucał, że organ nadal nie wskazał podstawy prawnej odmowy przekazania wniosku Strony do właściwego organu, nie zgadzał się także z poglądem, że opinia Kolegium RIO jest kolejnym etapem konkursu. Zdaniem Skarżącego nie wynika to z przepisów, podtrzymał pogląd przedstawiony w skardze o niewiążącym charakterze opinii i uzurpowaniu kompetencji przynależnych innym organom. Przyjęcie odmiennego zapatrywania wypaczałoby procedurę konkursu wspartą na zasadzie transparentności. Zaznaczał, że nie był wezwany przez Kolegium do przedstawienia swojej osoby i kwalifikacji, opinia nie była wsparta na merytorycznych przesłankach. Skarżący zaznaczał, że nie kwestionuje tej uchwały mając świadomość, że nie podlega ona zaskarżeniu. Zdaniem Strony opinia nie jest wiążąca dla Premiera, przepis wymaga jedynie jej wydania. Nie podzielał także Skarżący interpretacji art. 15 ust. 2 u.r.i.o. ograniczającej kompetencje Premiera, co wywodził z wykładni historycznej i analizy projektów zmian legislacyjnych ww. przepisu, gdzie zrezygnowano z propozycji dookreślenia opinii kolegium jako pozytywnej. Tym samym pogląd Strony przedstawiony w skardze ma uzasadnienie w wykładni językowej, systemowej, celowościowej, historycznej i autentycznej. Odnosząc się do interpretacji ww. przepisu przedstawionej przez organ Strona wywodziła, że dopuszczalna jest sytuacja pozytywnego zaopiniowania kilku kandydatów, wówczas ich wybór byłby domeną Premiera. Skarżący zarzucał również pominięcie okoliczności związanych z poprzednim konkursem, w którym zgłosiła się jedna osoba, wskazując na przepis § 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nie istniała podstawa do ogłoszenia konkursu w dniu 7 czerwca 2021 r. Skarżący negował także pogląd organu odnoszący się do odmowy wstrzymania wykonania kolejnego konkursu nadal podtrzymując swój wniosek w tym względzie, przedstawiając w tym zakresie dalsze argumenty.
W dniu 24 sierpnia 2021 r. wpłynęło pismo procesowe organu przekazujące pismo Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2021 r. stanowiące odpowiedź na skargę Strony w zakresie działania organu w przedmiocie nieskierowania do Premiera wniosku o powołanie skarżącego na członka kolegium RIO. Z treści załączonego pisma wynikało, że przepisy art. 15 ust. 2 i art. 15a ust. 2 u.r.i.o. prerogatywę do występowania z wnioskiem o powołanie członka kolegium RIO jak i inicjowania konkursu dają wyłącznie Prezesowi RIO, co dowodzi bezzasadności zgłaszanych przez Stronę zarzutów.
Pismem z dnia 19 stycznia 2022 r. Skarżący wskazał, że przed wniesieniem skargi do Sądu w dniu 3 lipca 2021 r. złożył do organu ponaglenie, w sumie było ich trzy, na które nie otrzymał odpowiedzi. Zaznaczał również, że argumentacja dotycząca statusu Prezesa RIO względem członków tego organu nie odnosi się do pozaetatowych członków, a zasady ich wyboru i powołania zostały określone przez ustawę i nie należą do kompetencji prezesa RIO. Ich status jest porównywalny ze statusem sędziego i asesora, gdzie opinia Kolegium nie jest wiążąca.
Postanowieniem z dnia 4 marca 2022 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania postępowania konkursowego na pozaetatowego członka kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z miejscem wykonywania zadań w Zespole Zamiejscowym w J. ogłoszonego w dniu 7 czerwca 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Dopuszczalność skargi na bezczynność jest zatem uwarunkowana poddaniem kognicji Sądu aktów lub czynności, do których owa bezczynność się odnosi. W tych okolicznościach należy zatem ustalić czy wskazywane przez Stronę w treści skargi działania organu stanowią jedną z form czynności administracji podlegającą zaskarżeniu.
Jak wynika z treści pisma wszczynającego postępowanie sądowe w tej sprawie Strona kwestionuje stanowisko organu przedstawione jej w piśmie z 12 maja 2021 r. informującym o nieprzekazaniu właściwemu organowi wniosku o powołanie jej na pozaetatowego członka kolegium RIO z uwagi na brak pozytywnej opinii Kolegium RIO w tym zakresie.
Podstawę prawną dla podjęcia przez Prezesa RIO wskazanej czynności, tj. przekazania wniosku o powołanie członka kolegium RIO stanowi art. 17 ust. 1 pkt 5 u.r.i.o. Zgodnie z jego brzmieniem prezes izby kieruje pracami izby, a w szczególności występuje do Prezesa Rady Ministrów z wnioskami o powołanie i o odwołanie zastępcy prezesa oraz o powołanie, odwołanie lub zmianę charakteru zatrudnienia członka kolegium. Z zapisem tym koresponduje przepis art. 15 ust. 2 ww. ustawy stanowiący, że członka kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek prezesa izby, zgłoszony po uzyskaniu opinii kolegium izby, przyjętej w głosowaniu tajnym, w obecności co najmniej połowy jego składu.
Z przywołanych norm wynika, że członka kolegium RIO powołuje Premier na wniosek prezesa RIO. Przy czym z dalszych norm wynika, że kandydatów na członków kolegium RIO wyłania się w drodze konkursu. Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze szczegółowo określają zasady konkursu i wyboru kandydatów. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne jest to, że kompetencje w zakresie przeprowadzenia konkursu, wyłonienia i opiniowania kandydatów ma komisja konkursowa oraz kolegium RIO. W tym zakresie wskazane organy wydają uchwały, które podlegają zaskarżeniu w trybie określonym w ustawie oraz przepisów Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych nie przewidziano natomiast kompetencji prezesa RIO do wydawania aktów dotyczących powołania kandydata na członka kolegium RIO czy też opiniowania jego kandydatury. Działania prezesa w tym zakresie wyznaczają przywołane już przepisy obligujące go do wystąpienia z wnioskiem o powołanie członka kolegium RIO do właściwego organu w okolicznościach tam wskazanych. Ta uwaga wskazuje na to, że pismo Prezesa RIO z 12 maja 2021 r. nie stanowi aktu (decyzji) rozstrzygającej o uprawnieniach Strony, stąd nie mogło ono stanowić przedmiotu zaskarżenia odmiennie od czynności przekazania ww. wniosku właściwemu organowi.
A skoro czynność ta może stanowić przedmiot skargi do Sądu, to tym samym, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuszczalne jest zaskarżenie bezczynności organu w tym względzie. Na tle sporu dotyczącego tożsamych okoliczności, tj. nieprzekazania wniosku o powołanie na członka kolegium RIO Premierowi Rady Ministrów, podobny pogląd o dopuszczalności skargi wypowiedział Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w orzeczeniu z dnia 30 września 2013 r. sygn. akt III SAB/Łd 12/13 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak wskazał w uzasadnieniu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością. Dla dopuszczalności takiej skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.
W rezultacie skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym, mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, ale umożliwia też dokonywanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa administracyjnego wówczas, kiedy organ, jak w niniejszej sprawie, prezentuje pogląd, że żadna norma ustawowa nie zobowiązuje go i nie upoważnia do działania.
Powyższe uprawniało do oceny zasadności zgłaszanych przez Stronę zastrzeżeń, a w konsekwencji ustalenia, czy istotnie w tej sprawie organ popadł w zwłokę nie przekazując wniosku o powołanie Strony na stanowisko członka kolegium RIO.
Zgodnie z istotą bezczynności, a zatem braku działania, wystąpi ona wówczas gdy organ był obligowany do podjęcia określonych prawem działań, w zakreślonym prawem terminie i działań tych nie podjął. Zatem punktem wyjścia jest ustalenie, czy w rozpoznawanej sprawie po stronie organu istniały podstawy do podjęcia wskazywanych przez Stronę działań w postaci przekazania wniosku o powołanie Skarżącego na członka kolegium RIO.
Na tak postawione pytanie odpowiedzieć trzeba negatywnie, w tym względzie Sąd podziela wykładnię przepisów ustawy o Regionalnych Izbach Obrachunkowych dokonaną przez organ, a przedstawioną w odpowiedzi na skargę.
Rozważania należy skupić na treści art. 15, art. 15a i art. 17 ust. 1 pkt 5 u.r.i.o. regulujących postępowanie konkursowe na członków kolegium RIO. Członkiem kolegium, zgodnie z art. 15 ust. 8 ww. ustawy może zostać osoba, która: 1) posiada pełną zdolność do czynności prawnych; 2) posiada obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw publicznych; 3) ukończyła magisterskie wyższe studia prawnicze, administracyjne, ekonomiczne lub posiada stopień naukowy w jednej z tych dziedzin wiedzy; 4) posiada co najmniej czteroletni staż pracy w jednostkach związanych z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego lub finansów publicznych; 5) nie była skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione z winy umyślnej. Kolejny zaś zapis – art. 15a ust. 1 ww. ustawy stanowi, że kandydatów na członków kolegium wyłania się w drodze konkursu.
Dalsze zaś zapisy tej jednostki opisują zasady przeprowadzania konkursu, zawierają także normę upoważaniającą do wydania aktu wykonawczego określającego szczegółowe warunki przeprowadzania konkursu na członków kolegium izby, a w szczególności wzór ogłoszenia o konkursie, termin, w jakim powinno nastąpić ogłoszenie konkursu, terminy zgłaszania kandydatów, w tym również przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, etapy postępowania konkursowego oraz szczegółowy tryb postępowania odwoławczego, o którym mowa w ust. 10 (art. 15a ust. 11 u.r.i.o.).
Opisując postępowanie konkursowe ustawodawca wskazał na obowiązek jego ogłoszenia przez prezesa izby (ust.2), reguły powołania komisji konkursowej oraz sam przebieg konkursu, co uzupełnia wydane na podstawie art. 15a ust. 11 u.r.i.o. rozporządzenie z dnia 23 kwietnia 2004 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Procedura przed samą komisją składa się z dwóch części (§ 12 rozporządzenia) obejmującej ustalenie spełnienia przez kandydata wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie oraz testu kwalifikacyjnego obejmującego sprawdzenie znajomości obowiązujących przepisów prawa w zakresie działania izb obrachunkowych. Po przeprowadzeniu konkursu komisja wybiera w drodze głosowania kandydatów, którzy zostaną przedstawieni kolegium izby. Uchwała w sprawie wyboru kandydata stanowi podstawę do przedstawienia kolegium izby przez przewodniczącego komisji listy kandydatów na członków kolegium (§ 16 rozporządzenia). Od uchwały komisji konkursowej w sprawie niedopuszczenia kandydata do konkursu lub wyboru kandydatów mogą oni złożyć odwołanie do kolegium izby (art. 15a ust. 9 i 10 u.r.i.o).
Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotny jest jednak zapis art. 15a ust. 11 ww. ustawy, stanowi on, że przewodniczący komisji konkursowej przedstawia kolegium izby listę kandydatów na członków kolegium. Kolegium izby przy opiniowaniu kandydata lub kandydatów realizuje zasadę powoływania przez Prezesa Rady Ministrów członków kolegium w połowie spośród kandydatów zgłoszonych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.
Analiza ww. norm prowadzi do wniosku, że procedura powołania członka kolegium RIO przebiega w kilku etapach. Pierwszy stanowi konkurs, składający się z dwóch wskazanych już części, kolejnym zaś elementem wymaganym mocą ustawy jest opinia kolegium RIO. Wbrew zarzutom Strony stanowi ona konieczną i wymaganą prawem część procedury wyłonienia członka kolegium RIO spośród osób kandydujących. Bez opinii tego gremium nie można przeprowadzić dalszych działań, tj. przedstawić przez prezesa RIO wniosku o powołanie danej osoby na członka kolegium RIO. Ten wymóg wprost wynika z powołanego art. 15a ust. 11 oraz art. 15 ust. 2 u.r.i.o.
Odnosząc się do istoty sporu w tej sprawie, a zatem rozważenia, czy wskazana opinia kolegium RIO musi być pozytywna trzeba stwierdzić, że tak. Przekonuje o tym wykładnia językowa, systemowa i celowościowa zapisów ustawy o Regionalnych Izbach Obrachunkowych. Rozpoczynając wywody od wykładni gramatycznej art. 15 ust. 2 u.r.i.o. przywołać trzeba jego treść, w świetle której członka kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek prezesa izby, zgłoszony po uzyskaniu opinii kolegium izby, przyjętej w głosowaniu tajnym, w obecności co najmniej połowy jego składu.
Jasno z niego wynika, że powołanie jest kompetencją Premiera jednakże wniosek w tym względzie przedstawia prezes RIO, po uzyskaniu opinii kolegium RIO. Jest to zatem uprawnienie Prezesa, z którego może on skorzystać wspierając się na ww. opinii. Przekonuje o tym brak wskazania, że Premier powołuje członka RIO spośród kilku osób, gdyż powołanie następuje wyłącznie na wniosek prezesa RIO. Już zatem tylko ta okoliczność wykluczałaby obowiązek prezesa RIO w zakresie przekazania wniosku o powołanie członka RIO. Dalsza zaś wykładnia sporego w sprawie przepisu nakazuje przyjęcie, że jakkolwiek ustawodawca istotnie nie dookreślił kierunku opinii kolegium RIO, to jednak uznanie, że musi być ona pozytywna wynika z analizy zapisów dotyczących samej procedury powołania członka kolegium RIO, co słusznie akcentuje organ. Z przywołanych regulacji, także umiejscowienia i brzmienia samych norm, wynika, że po etapie konkursowym, kandydat jest opiniowany przez kolegium RIO. Uprawnienie dla tego gremium nieprzypadkowo jest umiejscowione jako jednostka redakcyjna art. 15a u.r.i.o. regulującego procedurę postępowania konkursowego. Oznacza to, że jest elementem postępowania rekrutacyjnego. Wydana w tym względzie uchwała, w opinii Sądu podlegająca zaskarżeniu, kończy postępowanie konkursowe w szerokim tego słowa znaczeniu.
Zgodnie zaś z omawianymi szeroko przepisami prezes RIO wnioskuje do Premiera o powołanie członka kolegium RIO, co oznacza, że jego wniosek może objąć tylko osoby, które spełniają wymogi ustawowe, tj. wskazane w art. 15 ust. 8 u.r.i.o. oraz wyłonione zostały w ramach ustawowo określonej procedury, tj. uzyskały status kandydata na członka kolegium RIO i zostały pozytywnie zaopiniowane przez kolegium RIO.
Takie wnioski należy wyprowadzić również z wykładni celowościowej analizowanych regulacji. Przyznanie kolegium RIO kompetencji opiniującej oznacza, że ma ono swój udział w wyznaczeniu członków kolegium RIO. Przyjęcie, że charakter ww. opinii jest obojętny godziłoby także w cel ww. przepisów.
Skoro zatem w realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium RIO nie wyraziło pozytywnej opinii w sprawie kandydatury Skarżącego na pozaetatowego członka RIO, po stronie Prezesa RIO nie wystąpił obowiązek przedstawienia Prezesowi Rady Ministrów wniosku o powołanie Strony na członka kolegium RIO. Nie wystąpiła bowiem przesłanka wynikająca z art. 15 ust. 2 u.r.i.o. Powyższe wyklucza możliwość stwierdzenia bezczynności, gdyż po stronie organu nie wystąpił jakikolwiek obowiązek w tym zakresie.
Tym samym chybione okazały się zarzuty naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Działanie organu miało umocowanie w obowiązujących przepisach, co wyjaśniono w rozważaniach Sądu. Fakt, że Skarżący czuje się nieusatysfakcjonowany opinią Kolegium RIO nie może stanowić zarzutu naruszenia zasady zaufania, czy państwa prawa. Podobnie trzeba się odnieść do zarzutów naruszenia art. 60 i art. 65 Konstytucji. Pierwszy z powołanych zapisów stanowi, że obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo do dostępu służby publicznej na jednakowych zasadach. Przejawem zachowania tego uprawnienia jest wskazana procedura kwalifikacyjna, poddana także kontroli sądu we wszystkich istotnych jej aspektach. Uprawnienie dostępu do służby publicznej nie oznacza pominięcia obowiązujących procedur ustawowych normujących zasady naboru do tej służby. W działaniach organu trudno doszukać się także naruszenia zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Obejmuje ona prawo do wyboru zawodu i miejsca jego wykonywania, nie stanowi jego wyłączenia wprowadzenie wskazanej procedury konkursowej, uzasadnionej statusem jednostki i jej zadaniami, co zdaje się także dostrzegać Skarżący.
W świetle opisanych okoliczności trzeba uznać, że organ nie dopuścił się w tej sprawie bezczynności, co na podstawie art. 151 p.p.s.a. nakazywało oddalenie skargi w całości.
Końcowo odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania trzeba wskazać na art. 200 p.p.s.a. stanowiący, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z zapisu tego wynika, że w postępowaniu przed sądem I instancji zwrot kosztów może nastąpić wyłącznie na rzecz skarżącego i zasadniczo (z wyjątkiem wskazanym w art. 201 p.p.s.a.) wówczas gdy jego skarga została uwzględniona. Tym samym wniosek organu nie mógł zostać uwzględniony.
Dla porządku jeszcze wskazać trzeba, że na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, w składzie trzyosobowym.