IV SAB/Wr 1252/24

IV SAB/Wr 1252/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów
Aneta Brzezińska /sprawozdawca/
Ewa Kamieniecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 8
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze skargi W. W. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego nr 1 we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 18 sierpnia 2024 r. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Pismem z 18 sierpnia 2024 r. W. W. (dalej: skarżący) wniósł do Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] we W. (dalej: organ) wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez przekazanie "kserokopii asygnat żywnościowych z 1 i 7 sierpnia 2024 r. szczegółowego indywidualnego opisu wyżywienia wegetariańskiego opartego na diecie leczniczej bezglutenowo – bogatoresztkowej".
Pismem z 13 września 2024 r., organ udzielając odpowiedzi na wniosek skarżącego z 18 sierpnia 2024 r. wskazał, że w indywidualnych sprawach osób osadzonych administracja zakładu karnego może wykonywać odpłatne bądź nieodpłatne kserokopie dokumentacji medycznej lub wybranych dokumentów stanowiących akta sprawy postępowania wykonawczego. Tej kategorii nie podlega jadłospis odnoszący się do przyznanej diety. Poza tym przedmiot wniosku nie mieści się w kategorii informacji publicznej. W światle orzecznictwa sądowoadministracyjnego domaganie się informacji w sprawie indywidualnej jest niezgodne z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Pismem z 17 listopada 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z 18 sierpnia 2024 r. oraz wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do treści art. 3 § ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Na gruncie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej: u.d.i.p, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas gdy organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. W przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.
Podkreślenia wymaga, że świetle przepisów u.d.i.p. udostępnienie informacji objętej wnioskiem może nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz gdy żądana informacja ma charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a adresat wniosku jest w jej posiadaniu.
W rozpoznawanej sprawie zdaniem skarżącego, Dyrektor Zakładu Karnego nr [...] we W. (dalej: organ) pozostaje w bezczynności, gdyż nie udostępnił mu na jego wniosek z 18 sierpnia 2024 r. informacji publicznej w postaci "kserokopii asygnat żywnościowych z 1 i 8 sierpnia 2024 r. szczególnego opisu indywidualnego wyżywienia – wegetariańskiego opartego na diecie leczniczej bezglutenowo – bogatoresztkowej", podczas gdy zdaniem organu wnioskowana przez skarżącego informacja nie posiada waloru informacji publicznej i jako taka nie może zostać nieudostępniona w trybie u.d.i.p., o czym organ ten poinformował skarżącego w piśmie z 13 września 2024 r. Tym samym, zdaniem organu, nie można zarzucić mu bezczynności. Sąd zgodził się z twierdzeniem organu.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z u.d.i.p., zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Jak stanowi art. 1 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1869), dalej: u.s.w., Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną. Służba Więzienna realizuje na zasadach określonych w ustawie z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. z 2024 r. poz. 706), dalej: k.k.w., zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Zgodnie z art. 7 pkt 3 u.s.w. organem Służby Więziennej jest dyrektor zakładu karnego. Zarazem, art. 8 ust. 1 pkt 3 u.s.w. stanowi, że jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej są m.in. zakłady karne. Z art. 6 u.s.w. wynika natomiast, że koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa. W art. 13 ust. 1 i 2 pkt 7 u.s.w. przewiduje, że zakładem karnym kieruje dyrektor, do którego zadań należy w szczególności realizacja zadań wynikających z innych ustaw. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że dyrektor zakładu karnego, jako jeden z organów Służby Więziennej, czyli formacji powołanej do realizacji zadań publicznych ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i z tego też tytułu ciąży na nim obowiązek udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu, na zasadach określonych w u.d.i.p. Niemniej jednak, dla rozstrzygnięcia sprawy ze skargi skarżącego powyższe nie jest jednak wystarczające, albowiem do stwierdzenia, czy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności konieczne jest ustalenie, czy objęte żądaniem udostępnienia informacje mają charakter informacji publicznej, gdyż obowiązek udostępniania informacji przez wskazane w u.d.i.p. podmioty dotyczy wyłącznie informacji posiadających walor informacji publicznych. Kwestią sporną w sprawie jest zatem, czy wnioskowana przez skarżącego informacja w postaci "kserokopii asygnat żywnościowych z 1 i 7 sierpnia 2024 r. szczegółowego indywidualnego opisu wyżywienia wegetariańskiego opartego na diecie leczniczej bezglutenowo – bogatoresztkowej" posiada walor informacji publicznej, czy też takiego waloru nie posiada, tak jak podniósł organ w odpowiedzi na wniosek skarżącego.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. W świetle tej definicji, w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Tą ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując m.in., że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), a także informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji" (wyrok NSA z 24 maja 2013 r., I OSK 260/13, CBOSA).
Przepis art. 1 u.d.i.p. łączy pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być "sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa". Sprawą publiczną jest natomiast działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wskazanych wcześniej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ustawowe pojęcie "sprawy publicznej" rozumiane jest jako sprawa wspólnoty publicznej. W tego względu ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładany w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa. Należy przyjąć, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych", przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów, określonych w Konstytucji i ustawie (wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, wyrok NSA z 8 listopada 2019 r., I OSK 1272/18, CBOSA).
Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna" czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka. Sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy osób fizycznych, dotyczące problemu lub kwestii, która nie ma znaczenia dla większej ilości osób czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takich indywidualnych spraw jest jedynie realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, którego sprawa dotyczy. Wobec tego informacja odnosząca się do takich kwestii nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinna być udostępniana w trybie u.d.i.p., chociażby znajdowała się w dyspozycji organów. Podobnie, nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać bowiem interes obiektywny, a nie subiektywny (wyroki NSA: z 20 września 2018 r., I OSK 1359/18 oraz z 4 kwietnia 2019 r., I OSK 1889/17, CBOSA).
Pomimo zatem szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji, a wyłącznie informacji posiadającej walor informacji publicznej. Z taką informacją nie mamy natomiast do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste. Z tego wynika, że nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnych praw i obowiązków, nie podlega udostępnieniu, chociażby w jej przedmiocie wypowiadały się organy publiczne. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, przy czym dokumenty te muszą dotyczyć sprawy publicznej.
Przepisy u.d.i.p. stanowią wyraz chęci ustawodawcy poddania działania organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej. Prawo do informacji publicznej jest wynikiem założenia transparentności życia publicznego. Jawność działania struktur publicznych przejawia się także w poddaniu się swoistej kontroli każdego zainteresowanego w zakresie przez niego określonym i mieszczącym się w granicach prawa. Taki stan rzeczy ma zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu rację miał zatem organ uznając, że do kategorii informacji publicznej nie można zaliczyć informacji żądanej przez skarżącego we wniosku z 18 sierpnia 2024 r. w postaci "kserokopii asygnat żywnościowych z 1 i 7 sierpnia 2024 r. szczegółowego indywidualnego opisu wyżywienia wegetariańskiego opartego na diecie leczniczej bezglutenowo – bogatoresztkowej". "Szczegółowy indywidualny opis wyżywienia" - jak już sama nazwa wskazuje - został bowiem zaplanowany tylko i wyłącznie dla skarżącego. Tym samym, wnioskowana przez skarżącego informacja nie posiada waloru informacji publicznej. Skarżący domagał się bowiem informacji w swojej indywidualnej sprawie (w zakresie wyżywienia przeznaczonego tylko i wyłącznie dla niego), czego zresztą dowodzą pisma kierowane przez skarżącego do tutejszego Sądu, z których wynika, że jadłospisy stanowią jego zdaniem, dokumenty potwierdzające okoliczność, że Zakład Karny nr [...] we W. "okrada go" z gramatury dziennego wyżywienia (pismo skarżącego z 29 marca 2025 r.) oraz że jest "nieprawidłowo żywiony" (wniosek skarżącego z 17 listopada 2024 r. załączony do skargi).
Konsekwencją zaś stwierdzenia, że informacja objęta wnioskiem skarżącego nie stanowi informacji publicznej, jest przyjęcie, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przedmiocie udostępnienia tej informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji. A contrario, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje zatem sytuacji, w której żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Tym samym, w sytuacji, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej odmowa jej udostępnienia winna nastąpić zatem zwykłym pismem, co też miało miejsce w sprawie, kiedy to organ prawidłowo, w piśmie z 13 września 2024 r., wskazał skarżącemu, że "przedmiot wniosku nie mieści się w kategorii informacji publicznej". Skoro natomiast, takie pisemne powiadomienie skarżącego przez organ o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji, czyni zadość wymogom u.d.i.p. zarówno w treści jak i w formie, to tym samym przyjąć należało, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 18 sierpnia 2024 r. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.