IV SAB/Wr 1166/25

IV SAB/Wr 1166/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2026-02-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Aneta Brzezińska
Ewa Kamieniecka
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 149 par. 1, par. 1a i par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Wójta Gminy Jemielno w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 25 sierpnia 2025 r. I. zobowiązuje Wójta Gminy Jemielno do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wójt Gminy Jemielno dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy Jemielno na rzecz strony skarżącej M. O. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.
M. O. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) - wnioskiem z dnia
25 sierpnia 2025 r. - wystąpił do Wójta Gminy Jemielno (dalej: Wójt, organ)
o udostępnienie informacji publicznej formułując następujące pytania:
1) Czy na terenie gminy planowane jest utworzenie miejsc zakwaterowania dla imigrantów lub uchodźców w ramach mechanizmu relokacji?
2) Czy gmina bierze udział lub planuje udział w jakichkolwiek programach rządowych, samorządowych lub unijnych, które dotyczą integracji lub wsparcia dla imigrantów/uchodźców?
3) Czy gmina przewiduje wprowadzenie dla imigrantów lub uchodźców jakichkolwiek zniżek, ulg czy szczególnych ułatwień w dostępie do usług publicznych (np. komunikacji, kultury, opieki)?
Wniósł o przesłanie odpowiedzi w formie elektronicznej na podany adres e-mail.
W skardze na bezczynność Wójta z dnia 9 września 2025 r. (wpływ do organu: 12 września 2025 r.) skarżący wnioskował o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2) zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek;
3) zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu przedstawił okoliczności faktyczne sprawy
i - powołując się na art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. - dalej: u.d.i.p.) - wskazał na terminy ustawowe rozpoznania wniosku, które w jego sprawie naruszono.
W piśmie z 24 września 2025 r., przesłanym na podany adres e-mail, Wójt zauważył, że nie można żądać udostępnienia informacji publicznej, która nie istnieje w dacie złożenia wniosku, tj. informacji przyszłej. Informacja publiczna winna bowiem istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku i odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy. Wójt dostrzegł, że żądane we wniosku informacje nie istnieją, będąc próbą ustalenia przyszłych postępowań oraz zamierzeń organu. Wskazał, że nie stanowią one informacji publicznej gdyż są nakierowane na ustalenie kierunków działań organu. Stwierdził, że - zgodnie z orzecznictwem i piśmiennictwem - wniosek
o informację publiczną zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej. Wójt uznał, że wnioskowane informacje nie mają waloru informacji publicznej, gdyż obejmują żądania, wobec których ustawa (u.d.i.p.) nie znajduje zastosowania. Ocenił, że poznanie planów i zamierzeń organu nie dotyczy sfery faktów, którymi ten organ dysponuje, a więc informacje takie nie mogą stanowić przedmiotu skutecznego zapytania w trybie dostępu do informacji publicznej. Na poparcie swojego stanowiska powołał wyroki sądowe i tezy z piśmiennictwa.
W datowanej na 13 października 2025 r. odpowiedzi na skargę Wójt wniósł
o: 1) nie uwzględnienie skargi na bezczynność; 2) uznanie skargi za bezzasadną;
3) odstąpienie od zasądzenia kosztów na rzecz strony skarżącej. Uzasadnił swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 - dalej: p.p.s.a.), kontrola - o której mowa powyżej - obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania
w danej formie i w określonym terminie. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ani ponagleniem, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jeżeli tak - to czy zachowanie organu, tak co do formy, treści
i terminu, wypełnia wymogi stawiane przez przepisy u.d.i.p.
Odpowiedź dotycząca informacji publicznej winna być udzielona na zasadach
i w trybie określonych w u.d.i.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego /dalej: WSA/ we Wrocławiu z 25 czerwca 2024 r., IV SAB/Wr 253/24; dostępny
w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych /orzeczenia.nsa.gov.pl/ - dalej: CBOSA), tj.:
- udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.);
- jeżeli w tym terminie informacja publiczna nie może być udostępniona, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.);
- w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy); w tej ostatniej sytuacji podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie
z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie; w takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji
w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.);
- odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Wójta
w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącego z 25 sierpnia 2025 r.
Brak jest wątpliwości co do tego, że Wójt - na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako organ władzy publicznej.
Z wniosku skarżącego wynika, że żądane informacje dotyczą (poza częścią pytania 2 "Czy Gmina bierze udział") zamierzeń i planowanych działań Gminy.
Kwalifikacja informacji żądanych przez skarżącego we wniosku jako informacji publicznej wymaga odniesienia do tego pojęcia. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach
i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, wedle którego przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach,
o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1,
w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski
i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.).
Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań.
Jak podkreśla się w orzecznictwie - a Sąd w składzie orzekającym ocenę tę podziela - pojęcie informacji publicznej należy odnosić do sfery faktów. Wyjaśnienia, motywacje i tłumaczenia organu nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy
o dostępie do informacji publicznej i - jako takie - nie podlegają udostępnieniu
w trybie jej przepisów.
Ponadto informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku, a więc odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych przez podmiot zobowiązany i tylko w takiej formie może być udostępniona. Natomiast sam wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji. Tak więc wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, trzeba zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej (por. prawomocne wyroki WSA we Wrocławiu z 11 września 2025 r., IV SAB/Wr 341/25;
z 7 lutego 2024 r., IV SAB/Wr 465/23; dostępne: CBOSA).
Informacją publiczną są zatem informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku
w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy sprawy publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego /dalej: NSA/ z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14; z 21 listopada 2024 r., III OSK 872/23; wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2011 r.,
II SAB/Wa 310/11; dostępne: CBOSA). Kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest jednak nie charakter prawny organu, czy też jego zakwalifikowanie do kategorii podmiotów publicznoprawnych, lecz kryterium przedmiotowe, tj. wykonywanie zadań publicznych (por. NSA w wyroku z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1897/15; dostępny: CBOSA)
Sąd uznał, że informacje, których domagał się skarżący, zasadniczo stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą one polityki migracyjnej państwa i związanych
z tym obowiązków organów administracji publicznej.
Przyjęta we wniosku formuła pytań: Czy na terenie gminy planowane jest utworzenie miejsc zakwaterowania dla imigrantów lub uchodźców w ramach mechanizmu relokacji?; Czy gmina bierze udział lub planuje udział w jakichkolwiek programach rządowych, samorządowych lub unijnych, które dotyczą integracji lub wsparcia dla imigrantów/uchodźców?; Czy gmina przewiduje wprowadzenie dla imigrantów lub uchodźców jakichkolwiek zniżek, ulg czy szczególnych ułatwień
w dostępie do usług publicznych (np. komunikacji, kultury, opieki)? - wskazuje, że odnoszą się one zasadniczo do zamierzeń i planów organu (poza częścią pytania 2 "Czy Gmina bierze udział").
Zdaniem Sądu, zamierzenia organu mogą być skutecznie traktowane jako materia informacji publicznej (por. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a/ u.d.i.p.), w sytuacji, kiedy mają one odzwierciedlenie w dokumentach - w sprawie: w gminnych czy wytworzonych przez inny organ (lub były utrwalone na innych nośnikach informacji), w posiadaniu których jest Wójt.
Na podstawie art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu, a także na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania przez organ, jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 oraz z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21 (obie dostępne: CBOSA).
Akta administracyjne sprawy potwierdzają, że skarżącemu została udzielona odpowiedź (pismo z 24 września 2025 r.), na jego wniosek z dnia 25 sierpnia 2025 r., po wniesieniu skargi na bezczynność z dnia 9 września 2025 r. W odpowiedzi tej organ błędnie przyjął, że wnioskowane informacje o jego zamierzeniach (planach) odnoszących się do imigrantów i uchodźców, jako nie dotyczące faktów, nie mają waloru informacji publicznej. Pominął przy tym organ, że część pytania 2 "Czy Gmina bierze udział" dotyczy realizowanych już przez Gminę działań.
W realiach kontrolowanej sprawy organ dopuścił się bezczynności. Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie został bowiem rozpoznany
w ustawowym 14-dniowym terminie, o którym mowa art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który upływał 8 sierpnia 2025 r. Organ nie powiadomił też - w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. -
o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 u.d.i.p. i skutkiem tego organ pozostawał na moment wniesienia ocenianej skargi w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego
z dnia 25 sierpnia 2025 r., o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Z uwagi na treść przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd winien ocenić, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma wątpliwości, że każda stwierdzona bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Natomiast nie w każdej stwierdzonej bezczynności lub przewlekłości postępowania Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, które stanowi postać kwalifikowaną naruszenia prawa. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało rażącego charakteru. Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA
z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; dostępne: CBOSA). W sprawie poddanej kontroli Sądu sytuacja taka nie wystąpiła. Wobec powyższego Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym - stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzekł w punkcie II sentencji wyroku.
W punkcie I sentencji wyroku Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku
w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
W ocenie Sądu, treść pisma organu z 24 września 2025 r. nie dowodzi, że zamierzenia (plany) oraz faktyczne przedsięwzięcia (część pytania 2 "Czy Gmina bierze udział") Wójta, dotyczące realizacji polityki migracyjnej i związanych z tym zadań samorządu terytorialnego, a zatem działań, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit c/ u.d.i.p., a których dotyczy wniosek, nie mają umocowania
w dokumentach lub innych utrwalonych nośnikach (porozumienia, protokoły uzgodnień, projekty uchwał, uchwały itp.).
O kosztach postępowania - pkt III sentencji wyroku - Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.