IV SAB/Wr 11/13

IV SAB/Wr 11/13 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2013-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alojzy Wyszkowski /sprawozdawca/
Lidia Serwiniowska /przewodniczący/
Wanda Wiatkowska-Ilków
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
*Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 14, art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie : Sędzia WSA Wanda Wiatkowska–Ilków Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca) Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 lipca 2013 r. sprawy ze skargi L. M. na bezczynność Dyrektora Zakładu Poprawczego i Schroniska dla Nieletnich w Ś. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Poprawczego i Schroniska dla Nieletnich w Ś. do rozpoznania pkt. 6 wniosku skarżącego L. M. z dnia 30 sierpnia 2012 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zakładu Poprawczego i Schroniska dla Nieletnich w Ś. w rozpoznaniu pkt. 6 wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odstępuje od orzeczenia o wymierzeniu Dyrektorowi Zakładu Poprawczego i Schroniska dla Nieletnich w Ś. grzywny; IV. zasądza od Dyrektora Zakładu Poprawczego i Schroniska dla Nieletnich na rzecz skarżącego L. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; V. w pozostałym zakresie oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarżący L. M., pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r., wystąpił do Dyrektora Zakładu Poprawczego i Schroniska dla Nieletnich w Ś., dalej: Dyrektor Zakładu, o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: ustawa, w następującym zakresie:
"1) Dlaczego Pan Dyrektor przy nowelizacji regulaminu z.f.ś.s. w ZP i SdN w Ś. na rok bieżący zbagatelizował nasze uwagi (prośby) z dn. 25 października 2011 r. noszące tytuł "Nowelizacja Regulaminu z.f.ś.s. ZP i SdN w Ś. zatwierdzonego 2 stycznia 2009 r." i do dzisiaj Pan na nasze propozycje nie odpowiedział? Dlaczego?
2) Dlaczego Pan Dyrektor przy nowelizacji regulaminu j.w. zbagatelizował niezbędną (wg emerytów i rencistów j.w.) obecność na posiedzeniu komisji nowelizującej kol. S. K., którego Pan sam zatwierdził jako członka Zakładowego Zespołu Świadczeń Socjalnych gdzieś przeszło rok wcześniej na 3 lata i nie odwołał go do dzisiaj? A uczciwie, kulturalnie i dyplomatycznie, i demokratycznie byłoby, gdyby Pan na toż posiedzenie nader ważne zaprosił naszą trójkę delegatów walnego zebrania emerytów i rencistów ze stycznia roku 2010? A tak złamał Pan stary regulamin par. 7 pkt. 4 i nowy pkt. e, czyniąc tym samym nieważnym znowelizowany regulamin.
3) Par. 2 znowelizowanego (i "starego" też) regulaminu głosi, że 3. podmioty tworzą z.f.ś.s. (pedagodzy czynni zawodowo, pracownicy administracji i obsługi, emeryci i renciści pedagodzy, i nikt więcej) wszyscy - jako obywatele RP - równi wobec prawa. Co jest zgodne z art. 32 Konstytucji RP pkt 1 i 2. A więc: skoro wszyscy są równi wobec prawa, i jest jeden fundusz socjalny w ZP i SdN, to - logicznie rzecz biorąc - jedno powinno być kryterium rozdziału funduszu świadczeń socjalnych. Art. 8. pkt 1 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych wyraźnie stanowi, że to powinno być kryterium socjalne! Wyraźnie też za tym kryterium opowiada się orzeczenie SN z 16 sierpnia 2005 r. i PK 12/05 o SNP 2006/11 - 12/182. Z naszych obserwacji wynika, że Pan kryterium socjalne stosuje ,jakoś" (dla... "oka") tylko wobec pedagogów emerytów i rencistów, zaś wobec siebie i innych pracowników czynnych zawodowo stosuje kryterium uznaniowe (a'la nagroda dyrektorska), dając sobie samemu i "wybrańcom" tzw. bokserskie trzynastki, a nie skromne świadczenia socjalne - jak dla emerytów i rencistów pedagogów uzależnionych od Pana woli. Prosimy o precyzyjne nazwanie kryterium, wg którego za Pana dyrekcji w ś. ZP i SdN dzieliło i dzieli się z.f.ś.s. Prosimy podać prawo stanowione przez Sejm i Senat, które upoważnia Pana do takiego podziału, jak dotychczas!
4) Co wg Pana Dyrektora znaczy pojęcie... "fundusz nieroszczeniowy" i tzw. "wczasy pod gruszą", którego to terminu Pan unika w praktyce rozdziału socjalu, a wprowadza "organizowany odpoczynek we własnym zakresie"?
5) Panie Dyrektorze, ponieważ nam, zasłużonym emerytom i rencistom ZP i SdN w Ś. trudno się porozumieć z Panem, a który wg. regulaminu z.f.ś.s. "ponosi odpowiedzialność za wszelkie decyzje administrowania Funduszem", komunikujemy, że chcemy skorzystać z rady p. prezesa SO w Ś. i oddać sprawę do rozstrzygnięcia przez Sąd Powszechny. Dlatego prosimy o kserokopię list wypłat świadczeń socjalnych wszystkich pracowników tudzież emerytów i rencistów za lata 2009, 2010 i 2011, a także protokoły z posiedzeń Zakładowej Komisji Socjalnej, dzielącej fundusz socjalny w w/w latach. Kserokopie list wypłat i protokoły z posiedzeń prosimy złożyć na ręce kolegi S. K. Materiały te przekażemy Sądowi Powszechnemu, kierując doń odpowiedni pozew - jako podstawowy corpus delicti, niezbędny sądowi do wydania sprawiedliwego wyroku.
6) Prosimy o podanie faktycznej sumy socjalu przypadającego w b.r. 2012 na jednego czynnego zawodowo pedagoga, na jednego emeryta-rencistę pedagoga i na jednego pracownika administracji i obsługi.
7) Dlaczego Pan Dyrektor podwyższył stawkę na tzw. paczki świąteczne dla dzieci ze 100 zł na 300 zł na dziecko? Czym Pan to motywuje?
8) Oceny "Regulaminu z.f.ś.s. ZP i SdN" w Ś. (z 2 stycznia 2012 r.)".
Końcowo skarżący wniósł o podanie nazwy organu odwoławczego i jego adresu. Podniósł, że oczekuje załatwienia sprawy w trybie art. 35 § 1 i 2 k.p.a.
W odpowiedzi na złożony wniosek Dyrektor Zakładu w piśmie z dnia 4 września 2012 r. poinformował, że:
"1. Uwagi Państwa zawarte w dokumencie "Nowelizacja regulaminu ZFŚS" zostały przeanalizowane, zarówno przez moją osobę jak i przez związki zawodowe i w piśmie z dnia 8 listopada 2011 r. l.dz. 921/11 otrzymaliście Państwo odpowiedź.
2. Sposób tworzenia regulaminu ZFŚS oraz jego funkcjonowanie opisane jest w ustawie, regulamin tworzy dyrektor (pracodawca) w uzgodnieniu z związkami zawodowymi działającymi w placówce. Tak też było i w przypadku naszego regulaminu. Na poprzednich naszych spotkaniach informowałem Państwa, że możecie mieć wpływ na konstrukcje tegoż regulaminu tylko poprzez związki zawodowe (Dz. U. 1996.70.335.).
Art. 27.1. Ustalanie zasad wykorzystywania zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, w tym podziału środków z tego funduszu na poszczególne cele i rodzaje działalności, ustala pracodawca w regulaminie uzgodnionym z zakładową organizacją związkową.
Zasady i warunki korzystania z usług i świadczeń finansowanych z Funduszu, z uwzględnieniem ust. 1, oraz zasady przeznaczania środków Funduszu na poszczególne cele i rodzaje działalności socjalnej określa pracodawca w regulaminie ustalanym zgodnie z art. 27 ust. 1 albo z art. 30 ust. 5 ustawy o związkach zawodowych. Pracodawca, u którego nie działa zakładowa organizacja związkowa, uzgadnia regulamin z pracownikiem wybranym przez załogę do reprezentowania jej interesów).
Przyznawanie pracownikom świadczeń z funduszu, o którym mowa w ust. 1, dokonywane jest w uzgodnieniu z zakładową organizacją związkową.
Kryterium rozdziału funduszu było i jest takie samo dla wszystkich, jest to kryterium socjalne.
Art. 8. 1. Przyznawanie ulgowych usług i świadczeń oraz wysokość dopłat z Funduszu uzależnia się od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawnionej do korzystania z Funduszu.
4. Zachęcam Państwa do wnikliwej analizy ustawy dotyczącej ZFŚŚ tam wszystkie te pojęcia są dokładnie wyjaśnione.
5. Jak najbardziej macie Państwo prawo zwrócić się do Sądu. Jeżeli do tego dojdzie i sąd zażąda od nas jakichkolwiek dokumentów to zostaną one sądowi przekazane.
6. Sposób tworzenia funduszu socjalnego oraz sposób jego naliczania opisany jest w ustawie o funduszu, a także w naszym regulaminie.
7. Należy czytać ze zrozumieniem, kwota ta nie została podwyższona ze 100 na 300 zł., a ze 100 do 300 zł. Jest to zasadnicza różnica, ostatnie dofinansowanie wynosiło około 70 zł. Zachęcam Pana K., biorącego udział w komisji socjalnej zapoznawania się z protokółami oraz większej uwagi na posiedzeniach tejże komisji.
8. Co do przedstawionych ocen naszego regulaminu, to pozostawię je bez komentarza. Co do odwoływania się Państwa, to trudno mi podać instytucję do której mogli by się Państwo odwołać, ponieważ odwoływali się już Państwo wszędzie.
Proponuję zwrócić się do związków zawodowych funkcjonujących w naszej placówce i z nimi starać się wypracować wspólne stanowisko co do regulaminu. Piszecie Państwo, że nie możecie się porozumieć z moją osobą, ja nie mogę podejmować działań wbrew prawu oraz wbrew ustaleniom z organizacjami związkowymi, a to one w świetle prawa reprezentują wszystkich zainteresowanych w tworzeniu regulaminu i podziale środków z ZFŚS".
Następnie Dyrektor Zakładu skierował do skarżącego pismo z dnia 21 listopada 2012 r., stanowiące odpowiedź na pismo z dnia 30 sierpnia 2012 r., "zawierające w punkcje 5 wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy". Dyrektor Zakładu wskazał, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, gdyż dotyczy gospodarowania środkami budżetowymi przez podmiot wykonujący zadania publiczne, jednak zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy prawo to podlega ograniczeniu m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej i z tego powodu żądana informacja nie może zostać udostępniona w sposób określony we wniosku.
Wskazano, że żądanie sporządzenia i udostępnienia imiennej listy osób, które otrzymały w latach 2009-2011 wypłaty z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych niewątpliwie stoi bowiem w sprzeczności z ochroną prywatności tych osób fizycznych.
Natomiast zgodne z ustawą jest udostępnienie informacji w formie listy sumarycznej o wypłatach z funduszu socjalnego w poszczególnych latach w rozbiciu na poszczególne stanowiska pracy, bez podawania imienia i nazwiska beneficjentów środków z funduszu socjalnego.
Na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy w związku z brakiem możliwości udostępniania informacji zgodnie z wnioskiem poinformowano, że informacja może być udostępniona jedynie w wyżej podany sposób i we wskazanej formie.
Końcowo pouczono, że w takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.
Pismem z dnia 15 listopada 2012 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu w zakresie dostępu do informacji.
W uzasadnieniu skargi podał, że dnia 30 sierpnia 2012 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Dyrektor Zakładu załatwił złożone pismo odmownie, pismem zwykłym z dnia 4 września 2012 r., a nie decyzją. Mimo złożonej prośby nie podał adresu organu odwoławczego. Dnia 14 września 2012 r. skarżący skierował sprawę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., następnie sprawa trafiła do Ministra Sprawiedliwości. Zarzucił, że odpowiedź otrzymana od Dyrektora Zakładu jest nieprecyzyjna. Zdaniem skarżącego Dyrektor Zakładu nie wydał stosownej decyzji ani udzielił żądanych informacji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu podniósł, że 21 listopada 2012 r. otrzymał z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pismo informujące, że skarga została niewłaściwie wniesiona bezpośrednio do tegoż sądu. Potraktował to pismo jako informację dla niego, jako zainteresowanego. Nie było w nim jasnej informacji że ma się ustosunkować do skargi czy też przesyłać do sądu inne informacje związane z tą sprawą. Dlatego nie zajmował się dalej tą sprawą. Po skontaktowaniu się z radcą prawnym, ten wyjaśnił, że mimo wszystko powinien odpowiedzieć na pismo z dnia 19 listopada. Przyznał, że źle zinterpretował przepisy i w związku z tym przesłał swoją odpowiedź oraz stosowne dokumenty.
Dyrektor Zakładu uznał skargę za bezzasadną. Podniósł, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął w dniu 30 sierpnia 2012 r. Skarżący otrzymał odpowiedź na piśmie (z dnia 4 września 2012 r., L. dz. 708/12). Skarżący uznał jednak, że odpowiedź go nie satysfakcjonuje i odwołał się do Samorządowego Kolegium w W., które następnie przekazało sprawę do Ministra Sprawiedliwości. Biuro Ministra zwróciło się Dyrektora Zakładu pismem z dnia 28 września, nr BM-IV-061-832/12 o nadesłanie akt administracyjnych w związku z wniesionym odwołaniem. W dniu 4 października 2012 r. Dyrektor Zakładu przesłał do Ministerstwa Sprawiedliwości całą korespondencję dotyczącą sprawy.
Następnie otrzymał z Ministerstwa Sprawiedliwości postanowienie z dnia 25 października 2012 r., nr BM-IV-061-83 2/12/4 stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu podano, że "dwa zdania, odnoszące się do pkt 5 wniosku, to zbyt mało, aby można było uznać, że organ I instancji odmówił dostępu do informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej". Po przeanalizowaniu jeszcze raz wszystkich dokumentów, w dniu 21 listopada 2012 r. Dyrektor Zakładu skierował do skarżącego kolejne pismo, które wyczerpywało, jego zdaniem, znamiona odpowiedzi na wniosek. Zawierało ono również informację, w jakiej formie można złożyć wniosek i jakie informacje zostaną przekazane. W odpowiedzi z dnia 29 listopada skarżący nie złożył wniosku o udostępnienie informacji, tylko wniosek do Ministra Sprawiedliwości o oddalenie z przyczyn formalno-prawnych pisma ze względu na złe zatytułowanie.
Zdaniem Dyrektora Zakładu w sprawie nie zachodzi bezczynność albowiem żadne pismo nie pozostało bez odpowiedzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach kontroli działalności administracji publicznej mieści się orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych sytuacjach, w tym w przypadku niezbędności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a.
Oceniając, czy Dyrektor Zakładu pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 30 sierpnia 2012 r. należało ustalić, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informacją publiczną.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, że tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z ze. zm., dalej jako ustawa).
Podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia stanowi ocena czy Dyrektor Zakładu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Zgodnie z treścią art. 4 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5 podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Z powyżej przedstawionych uregulowań krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy, nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje także podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Z tej racji stwierdzenie zawarte w art. 4 ust. 1 ustawy "w szczególności" należałoby rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym.
Zdaniem Sądu Dyrektor Zakładu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Wspomniana ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy.
Mając na uwadze powyższy stan prawny przyjąć należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Wskazać przy tym należy, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza, bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 ustawy jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji oraz w wypadku, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie ma obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności.
Skarżący we wniosku z dnia 30 sierpnia 2012 r. w pkt. 5 wystąpił o kserokopię list wypłat świadczeń socjalnych wszystkich pracowników tudzież emerytów i rencistów za lata 2009, 2010 i 2011, a także protokoły z posiedzeń zakładowej komisji socjalnej, dzielącej fundusz socjalny w w/w latach. Dyrektor Zakładu pismem z 4 września 2012 r. poinformował skarżącego, że ma on prawo zwrócić się do Sądu. Jeżeli do tego dojdzie i Sąd zażąda od niego jakichkolwiek dokumentów to zostaną one Sądowi przekazane.Następnie Dyrektor Zakładu skierował do skarżącego pismo z dnia 21 listopada 2012 r., stanowiące odpowiedź na pismo z dnia 30 sierpnia 2012 r., "zawierające w punkcje 5 wniosek o udostępnienie informacji publicznej ". Dyrektor Zakładu wskazał, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, gdyż dotyczy gospodarowania środkami budżetowymi przez podmiot wykonujący zadania publiczne, jednak zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy prawo to podlega ograniczeniu m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej i z tego powodu żądana informacja nie może zostać udostępniona w sposób określony we wniosku. Wskazano, że żądanie sporządzenia i udostępnienia imiennej listy osób, które otrzymały w latach 2009-2011 wypłaty z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych niewątpliwie stoi bowiem w sprzeczności z ochroną prywatności tych osób fizycznych.
Sąd stwierdza, że odpowiedź Dyrektora Zakładu pismem z 21 listopada 2012 r. jest decyzją i spełnia przesłanki określone w art. 16 ust. 1 ustawy, która wydawana, jest gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. Wniosek skarżącego o kserokopię list wypłat świadczeń socjalnych wszystkich pracowników tudzież emerytów i rencistów za lata 2009, 2010 i 2011, a także protokoły z posiedzeń zakładowej komisji socjalnej, dzielącej fundusz socjalny w w/w latach jest natomiast dokumentem zawierającym informacje dotyczące osoby prywatnej, które podlegają ograniczeniu w dostępie do informacji publicznej, jako gwarantowanego przez Konstytucję RP prawa.
Autorzy komentarza do art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Kłaczyński Michał, Szuster Sergiusz –Lex/El 2003 pkt 2 stwierdzili, że: "Wzorzec ochrony wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP powinien być zatem stosowany do oceny każdego przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej (jako gwarantowanego przez Konstytucję), przewidzianego w art. 5 ustawy. Spośród ograniczeń w dostępie do informacji publicznej wskazanych w art. 5 ustawy za zgodne ze wzorcem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP należy uznać: ochronę prywatności osób fizycznych oraz informacji niejawnej, które mieszczą się odpowiednio w kategoriach ochrony praw i wolności innych osób oraz ochrony bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego".
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 na temat ochrony prywatności w związku z dostępem do informacji publicznej podał, że istnieje możliwość ingerencji w sferę życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, wskazując, że osoby te, ze względu na prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, muszą się liczyć z obowiązkiem ujawnienia przynajmniej niektórych aspektów swego życia prywatnego. Nie ma natomiast normy konstytucyjnej, która w taki sam sposób odnosiłaby się do członków rodziny (wyrok z 13 lipca 2004 r., K 20/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 63). Trybunał wskazał, że konstytucyjne prawo strony do informacji publicznej nie może ograniczać prawa do prywatności osób trzecich. Nie istnieje formuła "zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji za wszelką cenę" (wyrok z 19 czerwca 2002 r., K 11/02). W orzeczeniu tym Trybunał wprawdzie nie odniósł się wprost do kwestii wytyczenia granicy między sferą publiczną i prywatną, nie wykluczył jednak jednoznacznie możliwości ingerencji w tę ostatnią za pomocą instrumentu w postaci prawa do informacji publicznej. Podkreślono przy tym, że wykluczona jest nadmierna ingerencja w sferę życia prywatnego.
Prawo dostępu do informacji nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego z art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3 Konstytucji.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wymogi, co do wydania decyzji, ale uchybienia w tym zakresie nie mają wpływu na wynik sprawy.
Podkreślenia wymaga fakt, że nie wszystkie z wymienionych elementów decyzji, mają charakter równie istotny. Do najważniejszych z nich, których istnienie zrealizuje minimalne wymogi jakie pismo powinno spełniać, aby mogło zostać uznane za decyzję administracyjną, należy zaliczyć takie elementy jak:
- rozstrzygnięcie co do zasadności żądania,
- oznaczenie organu i stron postępowania,
- podpis osoby upoważnionej do reprezentacji organu.
Tylko łączne wystąpienie wszystkich z ww. składników sprawi, że dane pismo jest decyzją.
Powyższy pogląd jest porównywalny z ugruntowanym od lat orzecznictwem sądów administracyjnych, co znajduje wyraz m.in. w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego już 20 lipca 1981 r. w sprawie o sygn. akt SA 1163/81, w którym stwierdzono, że "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a. jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata decyzji, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ".
Z wszystkich podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uwzględnienie skargi.
Z kolei odnosząc się do kolejnego wniosku skarżącego zawartego w pkt 6 pisma skarżącego z dnia 30 sierpnia 2012 r. tj. o podanie faktycznej sumy socjalu przypadającego w 2012 na jednego czynnego zawodowo pedagoga, na jednego emeryta-rencistę pedagoga i na jednego pracownika administracji i obsługi Dyrektor Zakładu pismem z 4 września 2012 r. poinformował skarżącego, że sposób tworzenia funduszu socjalnego oraz sposób jego naliczania opisany jest w ustawie o funduszu, a także w regulaminie.
Skarga na bezczynność winna zmierzać do jak najszybszego przymuszenia organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego.
Przenosząc się na grunt merytorycznego rozpoznania sprawy należy uznać, że skarga jest zasadna.
W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje utrwalony już pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec “milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010r. sygn. I OSK 592/10, z dnia 6 października 2011 r. sygn. I OSK 1510/11).
Z takim sporem od początku mamy do czynienia w niniejszej sprawie i w tej części skarga zasługuje na uwzględnienie. Wniosek w tej części zawierał żądanie udostępnienia powyższej informacji publicznej.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym aktualnie za dominujący uznać należy pogląd, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość nie wytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. W tym zakresie np. w wyroku z dnia 9 listopadzie 2011 r. w sprawie sygn. I OSK 1372/11 NSA stwierdził że definicję “informacji publicznej" zawiera art. 1 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych, wystąpień, a także ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej bądź podmioty gospodarujące mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą .
Podkreślić w tym względzie należy, że udzielenie informacji, to nie tylko dostarczenie informacji, lecz umożliwienie dostępu do informacji będących w posiadaniu danego podmiotu. Oznacza to, że organ może być zobowiązany nie tylko do poinformowania o swojej działalności, lecz także do udostępnienia źródeł tej informacji. Zatem informacją może być również udostępnienie dokumentu, akt i materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organu władzy publicznej i innych podmiotów zobowiązanych na gruncie omawianej ustawy do udostępniania informacji publicznej. Tym samym przedmiotowy walor mają dokumenty, akta i inne materiały wytworzone przez wskazane organy i podmioty, jak też inne dokumenty, akta i materiały, które wprawdzie nie zostały przez nie wytworzone, ale są w ich posiadaniu, gdyż związane są z realizacją przez nie prawem przewidzianych zadań publicznych". Analogiczny pogląd wyraził NSA w wyroku z 7 grudnia 2011 r. sygn. I OSK 1734/11 wskazując, że "w orzecznictwie sądów administracyjnych [...] zostało przesądzone, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty sporządzone przez organ będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji, ale również dokumenty sporządzone przez inne podmioty, w tym osoby fizyczne jeżeli dotyczą funkcjonowania tego organu a więc "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy".
Podzielając zaprezentowane wyżej stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę na bezczynność za uzasadnioną.
Skoro bowiem, jak stwierdzono w rozważaniach wcześniejszych wnioskowana informacja jest informacją publiczną, to Dyrektor Zakładu winien rozstrzygnąć wniosek skarżącego stosownie do uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, udzielając tej informacji albo jej odmawiając, w formie decyzji administracyjnej, lub ewentualnie wnieść o jego sprecyzowanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym rozpoznanie części wniosku nie zwalnia organu administracji publicznej od zarzutu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt l OSK 125/11).
Wojewódzki Sąd Administracyjny jednocześnie uznał, że bezczynność nie posiada cech rażącego naruszeniem prawa, ponieważ Dyrektor Zakładu nie pozostawił wniosku skarżącego bez jakiejkolwiek odpowiedzi. W części poinformował, że żądana nie może zostać udostępniona ze względu na prywatność osoby fizycznej, a w pozostałej części tylko bezpodstawnie nie załatwił wniosku skarżącego we właściwym zakresie. Za rażące naruszenie prawa w postaci bezczynności należałoby zaś ocenić przypadek , kiedy organ w ogóle pozostawił wniosek skarżącego bez odpowiedzi bądź przewlekał ustosunkowywanie się do wniosku i pism skarżącego ponad terminy przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
W pozostałym zakresie sformułowane pytania przez skarżącego zawarte we wniosku z 30 sierpnia 2012 r. nie są informacją publiczną.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I, II, V sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie na art 200 p.p.s.a. zasądzając od Dyrektora Zakładu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, tj. uiszczonego wpisu od skargi.