IV SAB/WR 1077/22

IV SAB/Wr 1077/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska /przewodniczący/
Katarzyna Radom /sprawozdawca/
Marta Pająkiewicz-Kremis
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi Ł. B. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 9 grudnia 2018 r. w zakresie pkt III w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 9 grudnia 2018 r.; III. stwierdza, że bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 9 grudnia 2018 r. Ł. B. zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu o udzielenie informacji publicznej. W piśmie wskazał, że informacja publiczna dotyczy K. B. zatrudnionego w Komendzie Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu (dalej KWP) w oddziałach prewencji policji we Wrocławiu. Wobec tego: 1. Prosił o podanie dokładnej daty, w której został przyjęty do służby w policji K.B.. 2. Prosił o podanie dokładnej daty, w której K. B. przestał pełnić służbę w Policji. 3. Prosił o podanie dokładnej przyczyny wobec której K. B. nie służy już w Policji, a także podstawę prawną tej decyzji.
Zaznaczył, że odpowiedź należy wysłać na adres skrzynki epuap z której pochodzi ta wiadomość.
W odpowiedzi z dnia 19 grudnia 2018 r. (doręczonej Skarżącemu w dniu 20 grudnia 2018 r.), organ poinformował, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej u.d.i.p.). W piśmie tym wskazał, że osoba, o którą pyta Skarżący nie jest już funkcjonariuszem publicznym, gdyż nie pełni już służby w policji.
W złożonym w dniu 22 grudnia 2018 r. ponagleniu i prośbie o ponowne rozpoznanie wniosku Skarżący podkreślał, że informacja, o którą wnioskuje, tj. od kiedy do kiedy wskazana osoba pełniła służbę w policji oraz na podstawie jakiego przepisu jej służba się zakończyła, tj. czy odeszła dobrowolnie, czy też została wydalona z Policji dotyczy funkcjonariusza publicznego i mieści się w ramach informacji publicznej. Nie zmienia tego fakt, że funkcjonariusz nie pełni już służby.
W odpowiedzi z dnia 28 grudnia 2018 r. organ wskazał, że wystąpił do zespołu prawnego o opinię w tej sprawie. Jednocześnie poinformował, że odpowiedź zostanie udzielona do dnia 4 stycznia 2019 r.
W piśmie z dnia 4 stycznia 2019 r. organ podtrzymał swoje stanowisko, wywodząc, że wniosek Strony o udostępnienie informacji publicznej odnosi się wyłącznie do danych z akt osobowych byłego funkcjonariusza Policji – bez wskazania związku danych z wykonywaniem przez policjanta zadań służbowych.
Pismem z dnia 5 stycznia 2019 r. Skarżący wezwał do wykonania wniosku z dnia 9 grudnia 2018 r. Wyjaśnił, że zakres żądanych informacji dotyczy okresu pełnienia służby przez funkcjonariusza publicznego i stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Przy czym, w opinii Skarżącego, bez znaczenia pozostaje to, czy osoba, której dotyczy pytanie nie pełni już funkcji publicznej. Domagał się rozpoznania jego wniosku z dnia 9 grudnia 2018 r.
W dniu skardze datowanej na 7 stycznia 2019 r. Skarżący zarzucał rażące naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak udostępnienia żądanej informacji; art. 61 Konstytucji w zw. z art. 1 oraz 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. w zakresie w jakim stanowi on normatywną podstawę udostępnienia informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne w zakresie w jakim wykonują one zadania publiczne, w tym od kiedy do kiedy zadania publiczne określone w ustawie o Policji wykonywał konkretny funkcjonariusz wskazany przez Stronę we wniosku (od kiedy do kiedy pracował w Policji). Informacja dotyczy zatem czasookresu pełnienia służby w tej formacji. Naruszenie tego przepisu polega na nieudzieleniu informacji publicznej do czego organ jest zobowiązany. Nadto Skarżącemu nie udzielono informacji publicznej o dokładnej przyczynie zwolnienia policjanta ze służby, przez co Strona rozumie wskazanie, czy dany funkcjonariusz odszedł ze służby dobrowolnie na własne żądanie, czy też został wydalony wbrew jego woli, a także wskazanie podstawy prawnej zwolnienia policjanta. Skarżący formułował także zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez "nieudzielenie mu ewentualnej decyzji odmownej" w zakresie żądanych danych, które bezsprzecznie odnoszą się do informacji publicznej, gdyż dotyczą czasookresu pełnienia służby w Policji przez funkcjonariusza publicznego. Tym samym mają walor informacji publicznej, a ewentualna decyzja odmowna winna mieć formę decyzji administracyjnej, od której przysługuje środek odwoławczy.
Skarżący wnioskował o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku z dnia 9 grudnia 2018 r. w terminie 14 dniu od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i udzielenia informacji publicznej ewentualnie "wydania decyzji odmownej w formie decyzji administracyjnej". Zgłaszał także wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadniając zarzuty skargi Skarżący przywołał treść wniosku z dnia 9 grudnia 2018 r. oraz korespondencji toczącej się pomiędzy stronami a także argumentację zawartą w swoich pismach kierowanych do zobowiązanego. Wywodził, że informacje odnoszące się do funkcjonariusza publicznego stanowią informację publiczną, czego nie zmienia fakt zaprzestania już przez niego służby. Z uwagi na status osoby, której dotyczy informacja nie mają znaczenia okoliczności dotyczące prawa do prywatności. Na poparcie swych racji Strona przywołała poglądy orzecznictwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, odnosząc się do zgłaszanych zarzutów stwierdził, że nie pozostawał w bezczynności, gdyż ta ma miejsce w razie milczenia organu. W sprawie zaś Stronie w dniu 19 grudnia 2018 r. udzielono odpowiedzi informując, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Organ przywołał m.in. brzmienie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i pojęcie informacji publicznej. Dalej wskazał na brak legalnej definicji "osoby pełniącej funkcję publiczną", odwołując się do orzecznictwa zapadłego w tej materii zwracał uwagę na element zatrudnienia takiej osoby w instytucjach publicznych i posiadany wpływ na treść wydawanych decyzji. Konkludując organ wyjaśniał, że żądane informacje dotyczą przebiegu służby byłego funkcjonariusza Policji, który jednak nie posiadał wskazanych uprawnień i nie dysponował majątkiem publicznym. Zatem wnioskowane dane mają charakter prywatny, co wyklucza uznanie ich za informacje publiczne.
W piśmie procesowym z dnia 20 marca 2019 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik Skarżącego podtrzymał dotychczasową argumentację. Nadto wskazał, że bezczynność dotyczy także sytuacji, w której organ nie podejmuje działań przewidzianych prawem.
Wyrokiem z dnia 22 marca 2019 r., wydanym pod sygn. akt IV SAB/Wr 9/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Strony z dnia 9 grudnia 2018 r. w zakresie pkt I i II w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził bezczynność organu we wskazanym zakresie uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalił dalej idącą skargę oraz przyznał na rzecz pełnomocnika Strony zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że policjant należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne, co wynika z art. 115 § 13 pkt 7 kodeksu karnego zawierającego definicję funkcjonariusza publicznego. Zatem pytania dotyczące lat służby są informacją publiczną także wówczas, gdy odnoszą się do osoby, która nie pełni już służby. Przy czym nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na status osoby, której dotyczy informacja. Dalej Sąd wskazał, że informacja publiczna może dotyczyć tylko i wyłącznie faktów, nie stanowią jej oceny, poglądy, czy opis pewnego zdarzenia. Taki zaś charakter ma pytanie wskazane w pkt 3 wniosku wskazujące na "podanie dokładnej przyczyny", co musi się wiązać z oceną i opisem zdarzenia, nie dotyczy zatem sfery faktów.
Opisane orzeczenie Sądu I instancji zostało zaskarżone zarówno przez organ jak i Skarżącego. Wyrokiem z dnia 5 października 2022 r. wydanym pod sygn. akt III OSK 1458/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w pkt III (oddalającym dalej idąca skargę) i w tym zakresie sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w pkt II orzeczenia oddalił skargę kasacyjną organu. Sąd Kasacyjny podzielił argumentację wyrażoną w zaskarżonym wyroku, co do charakteru informacji wskazanych w pytaniu nr 1 i 2 wniosku Strony, jak też z przyjętą przez Sąd I instancji kwalifikacją bezczynności. W odniesieniu do informacji zawartej w pkt 3 wniosku nakazał ponowne rozpoznanie sprawy.
W piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2023 r. (błędnie wskazano na datę 2022 r.) pełnomocnik Skarżącego wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie go do udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 9 grudnia 2018 r. w zakresie pkt 3 oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że nie zostały one pokryte ani w całości ani w części. W opinii Strony podanie podstawy prawnej zwolnienia nie jest zastosowaniem ocen i opisem zdarzenia, stanowi ona informację publiczną. Także wskazanie przyczyny zwolnienia funkcjonariusza ze służby stanowi kategorię informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje:
Na wstępie trzeba wskazać, że, zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany przepis wyznacza zatem kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylając we wskazanej części orzeczenie Sądu I instancji, stwierdził, że nie odniósł się on do jednego ze wskazanych w skardze przedmiotów bezczynności. Zatem nie rozpoznał istoty sprawy, co wyklucza możliwość kontroli instancyjnej w tym zakresie, tj. oceny czy żądana w pkt 3 wniosku Strony informacja ma charakter informacji publicznej i czy organ pozostaje bezczynny wobec tego żądania.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do wskazanego zakresu sprawy (objętego uchyleniem wyroku Sądu I instancji) wskazał na zasadę braku związania sądu I instancji zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wywodził, że sąd ten związany jest natomiast granicami sprawy, w tym przedmiotem zaskarżenia. Zakres sprawy w podstępowaniach zarzucających bezczynność wyznacza skarga. Sąd nie ma możliwości modyfikowania żądania strony, ale ma obowiązek wypowiedzenia się, co do przedstawionych przez skarżącego okoliczności faktycznych i prawnych. W realiach rozpoznawanej sprawy przedmiotem żądania Skarżącego były m.in. informacje o przyczynie dla, której K.B. nie służy już w Policji, a także o podstawę prawną tej decyzji. Sąd I instancji przyjął, że przyczyna ta ma charakter oceny i nie może odnosić się do faktów, przy czym nie odniósł tego twierdzenia do dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. Nadto w ogóle nie odniósł się do tej części żądania, która wskazywała na podanie podstawy prawnej zwolnienia.
Realizując zatem zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd obecnie rozpoznający sprawę poddał ponownej ocenie zagadnienie odnoszące się do kwestii wskazanej w pytaniu oznaczonym nr 3 wniosku Skarżącego z dnia 19 grudnia 2018 r. Strona domagała się w nim podania dokładnej przyczyny wobec której K. B. nie służy już w Policji a także podstawy prawnej tej decyzji. Jednocześnie mając na uwadze wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny zasady oceny sprawy trzeba wskazać, że w treści korespondencji kierowanej do organu jeszcze przed wywiedzeniem skargi, jak i w samej skardze, Strona twierdziła, że pisząc o dokładnej przyczynie zwolnienia wskazanej osoby ze służby miała na myśli wskazanie, czy odszedł on dobrowolnie ze służby, czy też został z niej wydalony wbrew własnej woli. Domagał się także wskazania podstawy prawnej tego zwolnienia.
W opinii Sądu tak należy odczytywać wniosek Skarżącego opisany w pkt 3 pisma z dnia 9 grudnia 2018 r., o czym przekonuje wywód Sądu Kasacyjnego odwołujący się do zakresu orzekania przez Sąd I instancji oraz do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. i konieczności procedowania na podstawie akt sprawy.
Oceniając zatem postępowanie organu w odniesieniu do spornego zagadnienia trzeba stwierdzić, że część istotnych dla ustaleń została już poczyniona i zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w powołanym orzeczeniu oddalając skargę kasacyjną organu potwierdził, że jest on podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nadto potwierdził także status osoby objętej zapytaniem Skarżącego jako osoby pełniącej funkcje publiczne, przy czym zaprzestanie pełnienia tej funkcji nie oznacza, że informacje dotyczącego tego okresu przestają podlegać udostępnieniu. W zakresie w jakim mają one związek z pełnieniem służby publicznej stanowią informację publiczną.
Po tym istotnym dopełnieniu, które Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, przyjdzie przyjrzeć się i ocenić charakter informacji dotyczących podania przyczyn zwolnienia ze służby i podstawy prawnej tej czynności. Rozważając to zagadnienie należy wskazać na pojęcie informacji publicznej wywodzone z art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z powołaną normą konstytucyjną obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osobach pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji). W świetle zaś reguł zapisanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, taki charakter ma każda informacja o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który określa rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje mające charakter publicznych. Piśmiennictwo i judykatura przyjmują szerokie rozumienie tego pojęcia, za informację publiczną uznając wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym lub Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA/ 1956/02, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Zapis art. 6 u.d.i.p. – jak wskazano zawierający przykładowy i niezamknięty katalog przedmiotowy informacji publicznej w ust. 1 pkt 3 stanowi, że w tym zakresie będą się mieściły także dane o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym także o organie. Nadto w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ww. ustawy wskazano także informację o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.
W opinii Sądu informacje odnoszące się do powodów, przyczyn rozwiązania ustania stosunku służbowego z funkcjonariuszem (czy szerzej rozwiązania umowy o pracę z osobą pełniącą funkcję publiczną), w tym podanie podstawy prawnej tych działań, mieści się w zakresie danych odnoszących się do funkcjonowania podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., dotyczy także funkcjonariusza, a zatem osoby sprawującej określone funkcje w tym podmiocie. Pogląd ten ma nadto potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, stwierdzającym, że jest to informacja służąca z jednej strony - weryfikacji, jak wskazana osoba pełniąca funkcję publiczną wykonywała swoje obowiązki (czy np. niewłaściwe wypełnianie obowiązków skutkowało zwolnieniem dyscyplinarnym), a z drugiej strony weryfikacji, w jaki sposób funkcjonuje jednostka organizacyjna, w której ta osoba była zatrudniona (odnośnie uznawania za informacje publiczne informacji dotyczących nawiązywania stosunku pracy, warunków zatrudnienia oraz rozwiązywania stosunku pracy - por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Opolu z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. II SAB/Op 91/17, w Kielcach z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. II SAB/Ke 74/21, w Olsztynie z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. II SAB/Ol 66/21, w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Bd 83/21, dostępne w CBOSA).
Przy czym wskazany pogląd nie oznacza, że organ obowiązany jest do bezwarunkowego udostępnienia spornych informacji. W tym zakresie, także w odniesieniu do osoby pełniącej funkcje publiczne, należy zakres udostępnianych informacji zestawiać z prawem do prywatności. Konieczne jest zatem ważenie tych dwóch racji, co oznacza, że nawet w odniesieniu do osoby wskazanej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (pełniącej funkcje publiczną) nie jest wyłączone prawo do prywatności. W tym zakresie, w opinii Sądu, zasadne jest odwołanie się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w orzeczeniu datowanym na dzień 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14 (dostępny w CBOSA). Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 Sąd ten wskazał, że "rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczne organ powinien każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka, jak wskazano wyżej, informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składać się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Podkreślić należy, że o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" funkcjonariusza nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów".
Przedstawiony pogląd odwołujący się do konieczności objęcia ochroną informacji, które zasadniczo stanowią informację publiczną, jednakże z uwagi na wrażliwość danych i związaną z tym ochronę godności i prywatności osoby pełniącej funkcje publiczne może i powinna być odnoszona także na grunt rozważanych w tej sprawie danych.
Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r., poz. 171, w obecnym brzmieniu) policjanta zwalnia się ze służby w przypadkach: 1) orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską; 2) nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej; 3) wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby; 4) skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego; 4a) wymierzenia przez sąd prawomocnym orzeczeniem środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu policjanta; 5) zrzeczenia się obywatelstwa polskiego lub nabycia obywatelstwa innego państwa; 6) upływu okresu służby określonego w kontrakcie, jeżeli nie nastąpi zawarcie kolejnego kontraktu lub mianowanie na stałe; 7) upływu okresu próbnego służby kontraktowej, jeżeli policjant lub przełożony skorzystał z uprawnienia określonego w art. 28a ust. 4 (ust. 1). Policjanta można zwolnić ze służby w przypadkach: 1) niewywiązywania się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej lub służby kontraktowej, stwierdzonego w 2 kolejnych opiniach, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy; 2) skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe inne niż określone w ust. 1 pkt 4; 3) powołania do innej służby państwowej, a także objęcia funkcji z wyboru w organach samorządu terytorialnego lub stowarzyszeniach; 4) (uchylony); 5) gdy wymaga tego ważny interes służby; 6) likwidacji jednostki Policji lub jej reorganizacji połączonej ze zmniejszeniem obsady etatowej, jeżeli przeniesienie policjanta do innej jednostki lub na niższe stanowisko służbowe nie jest możliwe; 7) upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby; 7a) dwukrotnego nieusprawiedliwionego niestawienia się na badania, o których mowa w art. 40a ust. 1, lub niepoddania się im, albo w przypadku dwukrotnego nieusprawiedliwionego niestawienia się na obserwację w podmiocie leczniczym, w przypadku wyrażenia zgody przez funkcjonariusza, chyba że skierowanie do komisji lekarskiej nastąpiło na wniosek funkcjonariusza; 8) popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie; 9) upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia; 10) usunięcia ze szkolenia zawodowego podstawowego, w przypadkach wskazanych w art. 34f ust. 1 pkt 1, 3 i 5-8 (ust. 2).
Z brzmienia tej regulacji wynika, że przyczyny zwolnienia ze służby odnoszą się także do zagadnień podlegających ochronie (np. stan zdrowia), tym samym nie mogą podlegać bezwarunkowemu udostępnieniu. Mogą bowiem zawierać dane dotyczące prywatności policjanta. W takim przypadku opisane informacje nie tracą charakteru informacji publicznej, gdyż stanowią nadal informację publiczną z tym jednak zastrzeżeniem, że podlegają ograniczeniom wynikającym z art. 5 u.d.o.p. W myśl tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2).
Uznając, że zachodzą takie przesłanki, organ powinien odmówić udostępnienia takiej informacji, jednakże stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wówczas ma obowiązek wydania decyzję w tym przedmiocie.
Podsumowując tą część rozważań trzeba wskazać, że informacja odnosząca się do podania dokładnej przyczyny wobec której wskazana we wniosku Strony osoba nie służy już w Policji, tj. podania, czy odeszła dobrowolnie czy też została wydalona z Policji oraz wskazania podstawy prawną tej decyzji stanowi informację publiczną, która – stosownie do okoliczności sprawy – może podlegać ograniczeniu na podstawie art. 5 u.d.i.p.. Przy czym w takiej sytuacji organ winien wydać decyzję, co ma umocowanie w art. 16 u.d.i.p.
Odmawiając Stronie udostępnienia żądanej informacji powołując się na fakt, że nie stanowi ona informacji publicznej organ dopuścił się bezczynności. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Termin ten odnosi się także do wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p.
W świetle wskazanych przepisów o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, dostępny w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie organ błędnie założył, że wnioskowane przez Skarżącego dane, wskazane w pkt 3 pisma z dnia 9 grudnia 2018 r., nie stanowią informacji publicznej, tym samym w wyznaczonym prawem terminie 14 dni nie podjął odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał stosownej decyzji. Tym samym popadł w zwłokę, co nakazywało orzeczenie o bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącego w opisanym już zakresie (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), zobowiązując organ do rozpoznania tegoż wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził w punkcie III sentencji wyroku, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępny w CBOSA). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że nieudostępnienia wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli organu, ale dokonania błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Rozpoznając wniosek Strony we wskazanym zakresie organ będzie obowiązany do uwzględnienia przedstawionej w wyroku Sądu wykładni spornych w sprawie przepisów. Podkreślenia przy tym wymaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność Sąd nie może określić, w jaki sposób organ powinien załatwić sprawę. Rola Sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy został w tym trybie załatwiony. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu organu do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poza kompetencją Sądu na tym etapie pozostaje ingerencja w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia wynikające choćby z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.
Końcowo należy wyjaśniać, że wniosek w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, stosownie do art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zostanie rozpoznany przez referendarza sądowego.