IV SAB/Wr 1022/22

IV SAB/Wr 1022/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ewa Kamieniecka
Ireneusz Dukiel /przewodniczący/
Katarzyna Radom /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 12 sierpnia 2022 r. I. zobowiązuje Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 12 sierpnia 2022 r. w zakresie punktu 4 wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza bezczynność Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu w zakresie wskazanym w pkt I wyroku uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszaniem prawa; III. zasądza od Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu na rzecz D. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D. K. jest bezczynność Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 12 sierpnia 2022 r.
Pismem z dnia 27 października 2022 r. Skarżący wniósł skargę na opisaną bezczynność organu w rozpoznaniu (w tej samej dacie skarga wpłynęła do Sądu). Zarzucał naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim każdy człowiek ma prawo do otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji, poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie prawa do informacji, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia tego prawa; art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę uzyskania informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie skutkujące nieudostępnieniem informacji publicznej na wniosek lub wydaniem decyzji odmownej, a tym samym pozbawienie obywatela możliwości prawidłowej realizacji prawa do informacji; art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub portalu danych jest udostępniania na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez brak rozpatrzenia wniosku i udostępnienia informacji publicznej. Wnioskował o stwierdzenie bezczynność organu; zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia wniosku, najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Strona wywodziła, że w dniu 12 sierpnia 2022 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści:
1) w nawiązaniu do pisma [...] z dnia 14 stycznia 2022 r. wnosiła o wskazanie, czy Wójt Gminy Rudna podczas kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu (RIO) został poinformowany o nieprawidłowościach w zakresie przyznawania dodatków specjalnych wypłaconych z naruszeniem ustawy o pracownikach samorządowych, które wymieniono w piśmie [...]?
2) Jeżeli Wójt Gminy Rudna został o powyższych nieprawidłowościach powiadomiony pisemnie proszę o udostępnienie przedmiotowego pisma.
3) W piśmie [...] w czwartym myślniku wskazano stanowisko kierownik referatu, jakiego referatu konkretnie?
4) W piśmie [...] w siódmym/ostatnim myślniku wskazano pozostałe stanowiska, jakie konkretnie stanowiska?
Skarżący wywodził, że pytania dotyczą zagadnień wydatkowania mienia publicznego i związanych z tym nieprawidłowości stwierdzonych w Gminie Rudna przez organ, co znalazło potwierdzenie w protokole z dnia 25 marca 2021 r. oraz piśmie [...] stanowiącym odpowiedź na wniosek Strony złożony w trybie informacji publicznej.
Pismem z dnia 22 siepania 2022 r. organ udzielił Stronie informacji na dwa pierwsze pytania, w odniesieniu do dwóch kolejnych przedłużył termin rozpoznania wniosku do dnia 16 września 2022 r. W tym dniu udzielił odpowiedzi na oba pytania, przy czym w odniesieniu do zapytania ujętego w pkt 4 stwierdził, że nie stanowi ono informacji publicznej. Z tym poglądem Strona się nie zgadza. Powołując się na art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, zasadę jawności wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP Skarżący wywodził, że wnioskowane informacje dotyczą działalności organów władzy publicznej w zakresie ich zadań i gospodarowania majątkiem publicznym. Tezy te uzasadniał odwołaniem się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wynika z niego, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń i nagród finansowane są ze środków publicznych, wypłacane są za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, fakultatywne, czy uznaniowe. Skarżący dostrzegał, że w uprzednio otrzymanej odpowiedzi z dnia 14 stycznia 2022 r. wskazano łączną kwotę dodatków otrzymanych przez osoby na pozostałych stanowiskach, przy czym jedna z nich otrzymała kwotę przewyższającą dodatki specjalne otrzymane przez osobę pełniącą obowiązki sekretarza, skarbnika, kierowników referatu, tj. przez osoby pełniące fikcje publiczne. Mając na uwadze fakt, że dodatki wypłacono z naruszeniem przepisów nazwy pozostałych stanowisk winny zostać przez organ udostępnione.
Nadto Skarżący, powołując się na orzecznictwo wywodził niedopuszczalność zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji niewydania decyzji. Odroczenie terminu nie może być dowolnie uzasadniane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że Skarżący pismem z dnia 3 stycznia 2022 r. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania: 1) Jaką kwotę dodatków specjalnych wypłaconych z naruszeniem obowiązujących przepisów otrzymali pracownicy Urzędu Gminy Rudna w kontrolowanym okresie ujętym w Protokole kontroli RIO [...]? 2) Czy istnieją podstawy prawne, aby środki publiczne przyznane pracownikom Urzędu Gminy Rudna z naruszeniem obowiązujących przepisów zostały zwrócone do gminnej kasy? 3) Jaka ilość pracowników otrzyma środki specjalne, wypłacone z naruszeniem obowiązujących przepisów? Proszę o wskazanie wg stanowisk wraz ze wskazaniem kwoty przypadającej na danego pracownika.
W odpowiedzi z dnia 14 stycznia 2022 r. [...] organ poinformował Skarżącego, na podstawie dokumentacji kontroli doraźnej gospodarki finansowej przeprowadzonej w 2021 r. przez RIO, że 21 pracownikom Urzędu Gminy Rudna w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 15 marca 2021 r. wypłacono z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1282 ze zm.) dodatki specjalne w łącznej kwocie brutto 410.986,81 zł wg podanych w piśmie stanowisk (pismo stanowiące odpowiedź organu zostało opisane w odpowiedzi na skargę i załączone do akt sprawy nadesłanych sądowi). W ostatnim akapicie tego pisma wskazano wynagrodzenie z tytułu rzeczonych dodatków w następujący sposób: "pozostałe stanowiska (2) łącznie 49.344,95 zł, z tego 40.920,67 zł i 8.424,28 zł".
Dodatkowo organ wskazał, że z poszanowaniem zasad ochrony danych osobowych w grupie "pozostałe stanowiska" ujęto te, których wskazanie mogłoby prowadzić do zidentyfikowania zajmujących je osób fizycznych, a co do których organ nie może mieć pewności, że można je zaliczyć do pełniących funkcje publiczne.
W dniu 12 sierpnia 2022 r. wpłynęło kolejne zapytanie Skarżącego, opisane w skardze, na które w dniu 22 sierpnia 2022 r. organ udzielił częściowej odpowiedzi w zakresie pkt 1 i 2 wniosku – podając, że szczegółowe informacje dotyczące wypłacania pracownikom Urzędu Gminy Rudna w okresie od 1 stycznia 2018 r. do dnia 15 marca 2021 r. dodatków specjalnych z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1282 ze zm.) udostępnione wnioskodawcy w odpowiedzi na wniosek z dnia 3 stycznia 2022 r. (pismo organu z dnia 14 stycznia 2022 r.), sporządzono na podstawie dokumentacji kontroli.
W zakresie pytań 3 i 4 organ pismem z dnia 22 sierpnia 2022 r. wskazał, że powiadomił Skarżącego w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że z uwagi na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń w sprawie zostaną one przekazane Stronie do dnia 16 września 2022 r.
Pismem z dnia 22 sierpnia 2022 r. organ, celem wyjaśnienia wątpliwości dotyczących statusu osób zatrudnionych na pozostałych stanowiskach, wystąpił do Wójta Gminy Rudna z zapytaniem, czy osoby te są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Jedocześnie w piśmie tym organ przywołał definicję funkcjonariusza publicznego, posiłkując się poglądami wspartymi na orzecznictwie sądów administracyjnych.
Pismem z dnia 16 września 2022 r. organ poinformował Stronę, że osoby zatrudnione na dwóch stanowiskach określonych łącznie jako "pozostałe" nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, zatem odpowiedź na ww. pytanie nie stanowi informacji publicznej. Nadto w zakresie pytania oznaczonego nr 3 wskazał, że pierwsze ze stanowisk wymienionych w grupie "kierownik referatu" zostało w przedłożonej przez kontrolowaną jednostkę dokumentacji określone jako "kierownik referatu/inspektor", a w istocie dotyczy inspektora, drugie zaś dotyczy "Referatu ds. Księgowości Budżetowej".
Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom także określonym w Konstytucji, w tym w przypadku z uwagi na ochronę dóbr osobistych i życia prywatnego. Prawo do prywatności może ograniczać dostęp do informacji publicznej, co winno być każdorazowo przedmiotem uważnej analizy. Dalej organ wywodził, że rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej konieczne jest zważenie, czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym oraz czy wniosek donosi się do informacji publicznej. Organ uznał się za podmiot zobowiązany. W kwestii zaś żądanych danych organ wskazał na poczynione ustalenia stwierdzające, że osoby zatrudnione na wskazanych w piśmie z dnia 14 stycznia 2022 r. stanowiskach, określonych jako pozostałe, nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, o czym poinformował Stronę w piśmie z dnia 16 września 2022 r. Tym samy zarzut bezczynności w kontekście art. 61 ust. 3 Konstytucji jest nieuzasadniony.
Powołując się na zapisy art. 1 ust. 1 art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. organ wskazał na szerokie pojęcie informacji publicznej, co nie jest równoznaczne z obowiązkiem jej udostępnienia. Dalej powołał się na art. 5 u.d.i.p. ograniczający prawo do udostępnienia informacji publicznej m.in. z uwagi na ochronę prywatności, którą wyłącza status osoby pełniącej funkcje publiczne. Na tej podstawie organ ustalił, że osoby zatrudnione na pozostałych stanowiskach nie pełnią funkcji publicznych, co umożliwiło dalsze procedowanie w przedmiocie wniosku Strony. W dalszych wywodach organ odwołał się do poglądów orzecznictwa definiujących pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczną, co szeroko opisał. Z uzyskanej od organu gminy odpowiedzi wynikało, że osoby zatrudnione na pozostałych stanowiskach nie pełnią funkcji publicznych, o czym powiadomiono Skarżącego w piśmie z dnia 16 września 2022 r., stwierdzając, że informacje te nie stanowią informacji publicznej. Zatem odpowiedziano na wniosek Strony, co wyklucza zarzut bezczynności.
Organ za oczywiste uznał, że osoby, o które pytał Skarżący wykonują zadania publiczne pracując w organie gminy, w innym przypadku przepisy o dostępie do informacji publicznej nie miałaby zastosowania, w tym także art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skoro jednak ustawodawca przewidział taki wyjątek, to oznacza, że ww. przepis dotyczy wyłącznie osób pełniących funkcje publiczne, gdyż do innych ustawy się nie stosuje. Potwierdza to także zapis art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. W opinii organu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odnosi się do osób niepiastujących żadnych stanowisk, czy decyzyjnych, zatem ich wynagrodzenia nie podlegają ujawnieniu. Na poparcie swych racji organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych.
Organ negował także zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad postępowania, ponownie opisał przebieg dokonanych czynności wywodząc, że zachowano terminy przewidziane w ustawie. Wykluczył aby w sprawie należało wydać decyzję, dowodzi tego charakter żądanej informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Decyzja wydawana jest w przypadkach określonych w art. 16 u.d.i.p., informacja o tym, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej winna być przekazana Stronie zwykłym pismem, co stanowi czynność materialno-techniczną.
W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2023 r. Skarżący podtrzymał zarzuty skargi stwierdzając, że nie ma żadnej wiedzy o kierowaniu pism do organu gminy przez organ właściwy w sprawie jego wniosku. Podkreślał, że nie twierdził, że pytania dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, za podejrzane uznał, że osoby zatrudnione na nieokreślonym stanowisku otrzymały dodatki specjalne wyższe niż skarbnik gminy. Wskazał także, że nie zna pracowników gminy osobiście i nie interesowało go kto personalnie otrzymał dodatek, co wyklucza identyfikacje konkretnej osoby. Skarżący zarzucał, że organ przekazał skargę Sądowi z naruszeniem terminów ustawowych, co uprawnia go do złożenia skargi o wymierzenie organowi grzywny.
Wezwany przez Sąd o sprecyzowanie, czy pismo stanowi wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie akt Skarżący wniosku takiego nie złożył. W piśmie z dnia 25 stycznia 2022 r. organ wnioskował o oddalenie wniosku Skarżącego w tym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Kontrola działalności administracji publicznej dokonywana przez sądy administracyjne, a wyznaczona przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
W tym przypadku ocenie nie podlega określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przyjmując do rozpoznania skargę na bezczynność sąd winien rozważyć, czy w sprawie powinny zostać podjęte przez właściwy organ określone prawem czynności, czy zostały one podjęte oraz, czy dokonano tego z zachowaniem terminów ustalonych ustawowo.
Kompetencje te odnoszą się także do rozpoznawania sporów wynikłych na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych z bezczynnością organu administracji na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Nadto w pojęciu bezczynności mieści się także sytuacja, w której adresat co prawda podejmuje działania, jednakże forma lub zakres informacji nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa, słowem, gdy podjęte przez organ działania nie są właściwe w danym stanie faktycznym i prawnym. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony.
Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.
Jak już wskazano w sprawie dotyczącej bezczynności organu należy ocenić, czy istniał obowiązek tego organu do rozpoznania wniosku/sprawy strony w zakreślonym terminie. Powyższe oznacza zbadanie czy organ jest właściwym adresatem wniosku obowiązanym do jego rozpoznania, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, wreszcie, czy podjęto przewidziane prawem czynności, tak co do formy i treści, w zakreślonym terminie.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że nie ma sporu, co do tego, że organ jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.
Kwestia oceny, czy wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej jest już między stronami sporna. Przy czym zaznaczenia wymaga, że spór dotyczy wyłącznie pytania oznaczonego nr 4 we wniosku Strony z dnia 12 sierpnia 2022r., tj. wskazania jakie konkretnie stanowiska zostały opisane w siódmym/ostatnim myślniku pisma organu z dnia 14 stycznia 2022 r. o nr OI.WR.0152.3.2022. Upraszczając, jakie stanowiska zostały podane w pozycji opisującej "pozostałe stanowiska".
W piśmie z dnia 16 września 2022 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek Skarżącego organ podał, że osoby zatrudnione na ww. stanowiskach (określonych łącznie jako "pozostałe stanowiska") nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Z tego zaś wywiódł, że odpowiedź na zadane we wniosku pytanie nie stanowi informacji publicznej.
Przedstawiona argumentacja nie jest prawidłowa, słusznie Skarżący wywodzi, że dane, których się domaga stanowią informację publiczną, o czym przekonują wskazane przez Stronę zapisy art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 u.d.i.p. Stanowisko organu, szerzej wyjaśnione w odpowiedzi na skargę, dowodzi pewnej sprzeczności w przyjętym sposobie wykładni spornych w sprawie przepisów. Z jednej strony bowiem organ przyjmuje, że nie jest to informacja publiczna, zaś z drugiej strony, powołując się na fakt, że zagadnienie odnosi się do dysponowania majątkiem publicznym, wchodzi w zakres ustawy, jednakże z uwagi na ochronę danych osobowych podmiotów nie będących funkcjonariuszami publicznymi podlega wyłączeniu z dostępu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zastosowaną formą udzielenia odpowiedzi Stronie jest czynność materialno – techniczna.
Dokonując uprządkowania tych kwestii trzeba wskazać, że żądana informacja niewątpliwie ma charakter informacji publicznej, a zasady jej udostępniania określa ustawa o dostępie do informacji publicznej. Teza ta wynika z przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Norma konstytucyjna stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust.1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2).
Stosownie zaś do brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Rozwinięciem tej ogólnej definicji są zapisy art. 6 ust. 1 ww. ustawy wskazujące rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". W orzecznictwie Sądowym oraz doktrynie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna", co jest wywodzone nie tylko z treści powołanych przepisów ale przede wszystkim z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Kolejny zaś istotny dla sprawy zapis art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych, o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, długu publicznym, pomocy publicznej, ciężarach publicznych.
Nie ulega wątpliwości, że informacje dotyczące wynagrodzenia, w tym także dodatku specjalnego, wypłacanego przez organy gminy zatrudnionym przez nie pracownikom stanowią informację publiczną. Jest to bowiem informacja odnosząca się do majątku publicznego, a ten obejmuje dane dotyczące wynagrodzenia wszystkich pracowników jednostek samorządowych (tu organów gminy). Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.). Wynagrodzenia wszystkich pracowników organów samorządowych należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Informacja o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych w urzędzie pracowników, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1577/19, dostępny w CBOSA). Wynagrodzenia (dodatki specjalne) stanowią przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a więc informację o majątku publicznym. Wypłacone i należne pracownikom kwoty wynagrodzenia stanowią inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego jakim jest wydatkowanie środków publicznych, a zatem nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie je pobierającej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 3087/14).
Przy czym w opinii Sądu rozpoznającego sprawę nie ma znaczenia, czy żądana informacja dotyczy pracowników pełniących funkcje publiczne, czy też nie wykonujących takich zadań. Treść powołanych przepisów jest jednoznaczna, wskazuje na to, że takie dane jak wysokość wypłacanych wynagrodzeń pracownikom sfery publicznej jest informacją publiczną, co do zasady podlegającą udostępnieniu. Może ewentualnie podlegać ograniczeniu ze względu na wartości chronione konstytucyjnie, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co winno przybrać właściwą formę prawną, tj. wydanie decyzji. Taki też pogląd przeważą w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo w powołanym już orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1577/19, gdzie wskazano, że nie można zaakceptować także poglądu, że sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody) dla pracowników będących funkcjonariuszami publicznymi jest informacją publiczną a sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody) dla pracowników niebędących funkcjonariuszami publicznymi nie jest informacją publiczną. Każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel jaki jest realizowany. Ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji, lecz przez ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Zatem wniosek Skarżącego o wskazanie konkretnych stanowisk (do których były przypisane określone, co do kwot dodatki specjalne) trzeba ocenić jako żądanie udostępnienia informacji publicznej.
Tym samym w świetle powołanych przepisów i ich wykładni organ, co do zasady obowiązany jest dane te udostępnić, zaś kwestia, czy sprecyzowanie stanowiska umożliwi identyfikację konkretnej osoby, która otrzymała ww. dodatek może być rozważane wyłącznie poprzez ograniczenie prawa do informacji wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wówczas organ obowiązany będzie do wydania decyzji, w której wykaże, że zasada ochrony prawa do prywatności uchyla prawo do informacji publicznej. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z powołanym już wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1577/19 sposób sformułowania wniosku, przez żądnie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników (np. podmiotów publicznoprawnych) z imienia i nazwiska (ich personalizację) nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h u.d.i.p.
Uznając, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i odmawiając jej udostępnienia z pominięciem prawem przewidzianej formy organ dopuścił się bezczynności, co w świetle art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził bezczynność organu w zakresie punktu 4 wniosku Skarżącego z dnia 12 sierpnia 2022 r.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd obowiązany jest ocenić, czy bezczynność organu miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił przyjęty punkt widzenia, wskazując na wykładnię spornych w sprawie przepisów, fakt, że Sąd nie podziela argumentacji nie jest dostateczną podstawą do wywodzenia rażącego naruszenia prawa. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odmienna wykładnia przepisów prawa nie stanowi podstawy do wywodzenia rażącego naruszenia prawa.
Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania określonego aktu, interpretacji albo do dokonania określonej czynności. Na tej podstawie Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Strony we wskazanym zakresie, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.