IV SAB/Wa 289/25

IV SAB/Wa 289/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-12-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik /przewodniczący/
Aneta Dąbrowska /sprawozdawca/
Michał Sułkowski
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 12, 35, 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149, 161 par. 1 pkt 9, 100, 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) asesor WSA Michał Sułkowski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. D. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do rozpatrzenia zażalenia skarżącej E. D. od postanowienia Zarządu Dzielnicy [...] z [...] czerwca 2024r. znak [...]; II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dopuściło się bezczynności w rozpatrywaniu zażalenia, o którym mowa w pkt I; III. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej E. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
E. D. (skarżąca, strona) pismem z 22 maja 2025 r. (nadanym w urzędzie pocztowym 23 maja 2025 r.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO, Kolegium, organ).
Stan sprawy wynikający z akt sprawy przedstawiał się następująco:
Zarząd Dzielnicy [...] W. (dalej: "organ I instancji", "Zarząd Dzielnicy") postanowieniem z [...] czerwca 2024 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie obowiązku przyłączenia nieruchomości nr ew. [...] obr [...], położonej przy ul. P. w Dzielnicy [...]. W., do istniejącej sieci kanalizacyjnej.
Na powyższe postanowienie skarżąca pismem z 9 lipca 2024 r. wniosła zażalenie – za pośrednictwem organu I instancji - do SKO.
Zażalenie zostało przekazane w trybie art. 133 k.p.a. 17 lipca 2024 r. (data wpływu do organu).
Wobec braku rozpatrzenia zażalenia skarżąca pismem z 13 marca 2025 r. złożyła do SKO ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a.
Z powodu dalszego nierozpoznania przez Kolegium wspomnianego zażalenia skarżąca wystąpiła ze skargą na bezczynność organu. Podniosła, że SKO nie rozpatrzyło ponaglenia, złożonego w trybie art. 37 k.p.a. Skarżąca wniosła o: - zobowiązanie SKO do rozpoznania ponaglenia oraz wyznaczenie terminu na zakończenie postępowania zażaleniowego, - stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności, - nałożenie na organ grzywny, - zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o odrzucenie skargi, względnie oddalenie. Organ wskazał, że postanowieniem z 23 czerwca 2025 r. utrzymał w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] czerwca 2025 r. zawieszające przedmiotowe postępowanie administracyjne. Kolegium podniosło, że przedłużenie postępowania wynikało z dużej liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, a także konieczności dokonania szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaś stanowisk nadsyłanych przez skonfliktowane strony postępowania. Ponadto organ wskazał, że skarga nie zawiera numeru PESEL.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd wskazuje, że skarżąca zatytułowała skargę: "Skarga na bezczynność – brak rozpatrzenia ponaglenia z art. 37 KPA". Sąd wyjaśnia, że na bezczynność organu polegającą na nierozpatrzeniu ponaglenia nie przysługuje skarga. Wyczerpanie przez skarżącą trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a. warunkowało natomiast dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Kolegium w zakresie nierozpatrzenia wniesionego przez skarżąca zażalenia na postanowienie Zarządu Dzielnicy. W ocenie Sądu, z treści skargi wynika, że oprócz "bezczynności" w zakresie nierozpatrzenia przez SKO ponaglenia, skarżąca zarzuca przede wszystkim temu organowi bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia, albowiem skarżąca wniosła o wyznaczenie przez Sąd organowi terminu na zakończenie postępowania zażaleniowego. Tym samym Sąd uznał, że przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność SKO w sprawie rozpatrzenia zażalenia. Charakter procesowy pisma należy bowiem odczytywać zgodnie z jego treścią, a nie tytułem.
Ponadto, odnosząc się do stwierdzenia SKO, że skarga obarczona jest brakiem formalnym, albowiem nie zawiera numeru PESEL, wskazać należy, że wskutek wykonania przez skarżąca wezwania Sądu w tym zakresie, wskazany brak został uzupełniony.
Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zasadności skargi na bezczynność organu, po stwierdzeniu że warunek dopuszczalności skargi w postaci wniesienia ponaglenia został spełniony, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej w skrócie: "p.p.s.a."] kontrolują działalność administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tej ustawy. Dotyczy to spraw, które mogą być zakończone decyzją lub postanowieniem, albo odnoszą się do innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Skarga wniesiona w omawianych trybach jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności czy przewlekłości organu oraz doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Organy administracji zobowiązane bowiem są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.).
Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).
Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania sprawy oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (wyroki NSA z: 13 maja 2011 r., sygn. I OSK 711/11 oraz z 24 lipca 2018 r., sygn. II OSK 3021/17 – publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie, bądź w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania (zaniechania) organu w toku rozpoznawania sprawy, w tym stopień przekroczenia terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była lub nie była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że zażalenie, które zostało przekazane do SKO 17 lipca 2024 r., zostało rozpatrzone 23 czerwca 2025 r. W tym dniu organ wydał bowiem postanowienie w trybie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Oznacza to, że załatwienie sprawy nastąpiło po ponad 11 miesiącach od wpływu zażalenia do SKO; ponad 3 miesiącach od wpływu do organu ponaglenia (13 marca 2025 r.) i po miesiącu od wpływu do SKO skargi na bezczynność (26 maja 2025 r.). W wykazanym okresie Kolegium nie podejmowało żadnych czynności zmierzających do rozpatrzenia zażalenia i nie zadośćuczyniło obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a., czyli nie poinformowało stron postępowania o przyczynach zwłoki i nie określiło nowego terminu rozpatrzenia zażalenia. Organ w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę na braki kadrowe oraz wywiódł, że załatwienie sprawy wynikało z dużej liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, a także konieczności szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaś stanowisk nadsyłanych przez skonfliktowane strony postępowania. Odnosząc się do wskazanej argumentacji, należy wskazać, że w toku postępowania zażaleniowego wpłynęły do organu pisma zawierające stanowisko stron w sprawie: (1) M. P. - data wpływu pisma do organu 26 lipca 2024 r.; (2) E. D. – data wpływu pisma do organu – 3 października 2024 r.; (3) M. P. – data wpływu pisma do organu 25 października 2025 r. Powyższe pisma zostały złożone z inicjatywny stron postępowania, nie były odpowiedzią na wezwanie organu do uzupełnienia akt sprawy. Dwa ostanie pisma wpłynęły do SKO już po upływie terminu na załatwienie sprawy (rozpatrzenie zażalenia). Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia, na co zwrócił uwagę organ, nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19).
Bezsprzecznie zatem załatwienie sprawy przed organem nie nastąpiło w ciągu miesiąca od dnia przekazania zażalenia, czyli w terminie określonym dla rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 35 § 3 k.p.a.). Okres bezczynności organu w załatwieniu sprawy (rozpatrzeniu zażalenia) rozpoczęty po upływie terminu zakreślonego art. 35 § 3 k.p.a., w istocie trwał ok. 10 miesięcy.
Opisane działanie organu, bez wątpienia pozostaje w sprzeczności ze wspomnianą już wcześniej zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. oraz podważa unormowaną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Naruszenie kodeksowych reguł terminowego załatwienia sprawy oznacza zasadność zarzutu skarżącej wskazującego na bezczynność w rozpatrzeniu środka zaskarżenia przez organ odwoławczy (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Orzeczona bezczynność została uznana jako mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.). Wskazać należy, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podzielił zatem pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. I OSK 2424/16). Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej charakter rażącego naruszenia prawa będzie zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 2234/15) lub też celowe, wręcz szkodliwe dla strony działanie organu prowadzącego postępowanie, unikającego tym samym wydania aktu administracyjnego w sprawie.
W badanej sprawie istotne jest, że SKO nie podejmowało żadnych działań w postępowaniu zażaleniowym. Nie podjął żadnych czynności w celu załatwienia sprawy w terminie przez ponad 10 miesięcy. Nawet, po wpływie ww. pism stron do organu czy też ponaglenia, organ nie poinformować stron postępowania o przyczynach zwłoki i nie określił nowego terminu rozpatrzenia zażalenia, do czego zobowiązywał go przepis art. 36 § 1 k.p.a. Wydanie postanowienia nastąpiło dopiero po miesiącu po wypływie skargi na bezczynność. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe również przełożyło się na uwzględnienie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia przez sąd administracyjny jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia go w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza funkcją prewencyjną i dyscyplinującą, nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną, związaną z ukaraniem organu za brak działania. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie adekwatną grzywną dla Kolegium - biorąc pod uwagę opisaną wyżej bezczynność w postępowaniu zażaleniowym - będzie jej nałożenie w wysokości 1 000 zł.
Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Konsekwencją wydania 23 czerwca 2025 r. przez Kolegium postanowienia w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. jest więc umorzenie postępowania sądowego w zakresie zawartego w skardze żądania co do zobowiązania organu do zakończenia postępowania zażaleniowego stosownym aktem prawnym.
W tym stanie rzeczy, Sąd – na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a i § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie I-IV sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił – w punkcie V – na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia prawa skarżącej złożył się wpis od skargi – w wysokości 100 zł.