IV SAB/Wa 146/16

IV SAB/Wa 146/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sękowska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Stwierdzono, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7, art. 12, art. 77, art. 37,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Teresa Zyglewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. H. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowania 1. umarza postępowanie w zakresie rozpoznania odwołania skarżącego z dnia [...] kwietnia 2011 r. od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. orzekającej o wywłaszczeniu ½ nieruchomości położonej w [...] , obręb [...] stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] oraz o ustaleniu odszkodowania; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego A. H. kwotę 590 (pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
A. H., dalej "skarżący", pismem z dnia 16 lutego 2016 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowania w sprawie odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak [...], orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] z przeznaczeniem pod budowę odcinka autostrady płatnej [...].
Z akt sprawy wynika, że odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji zostało sporządzone w dniu 18 kwietnia 2011 r., zaś do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło – zgodnie z prezentatą widniejącą na odwołaniu (k. 260 akt administracyjnych) w dniu 26 kwietnia 2011 r. Odwołanie zostało przekazane do Ministra Infrastruktury w dniu 27 maja 2011 r. (k. nienumerowana). Pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. Minister poinformował stronę o konieczności uzyskania wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 sierpnia 2011 r. w dniu 11 lipca 2011 r. wpłynęła do Ministerstwa Infrastruktury odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego. Pismem z dnia 12 października 2011 r. Minister Infrastruktury zwrócił się do Wojewody [...] o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, na które odpowiedź została przekazana do Ministerstwa przy piśmie z dnia 25 listopada 2011 r. Od tego dnia, pomimo złożenia przez skarżącego w dniu 30 września 2015 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, do dnia złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Minister nie podjął żadnej czynności.
Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury i Budownictwa, wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że sprawa odwołania od decyzji Wojewody [...] Nr [...] należy do spraw skomplikowanych i chociaż nie została rozpatrzona w terminie, to jednak nie można organowi zarzucić celowości działania. Wskazał, iż w związku z prowadzeniem szeregu nowych inwestycji na terenie kraju, ilość tego rodzaju spraw sukcesywnie się powiększa, zaś sprawy muszą być rozpatrywane według kolejności wpływu. Nadto organ wskazał, iż sprawa była rozpoznawana w czasie zmian organizacyjnych w urzędzie, przekształcenia oraz naboru pracowników. To pozostawało nie bez wpływu na efektywność działania urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2015r., poz. 133 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego w k.p.a oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie natomiast do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowania w sprawie odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak [...], orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] z przeznaczeniem pod budowę odcinka autostrady płatnej [...]. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a.").
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozpoznanej sprawie została spełniona formalna przesłanka dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym skarga taka jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia.
W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący wniósł pismem z dnia 25 września 2015 r., zaś pismo to – zgodnie z prezentatą – wpłynęło do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w dniu 30 września 2015 r..
W dalszej części rozważań wskazać należy, że oceniając czy w rozpoznanej sprawie organ dopuścił się przewlekłości, Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, uznając, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Przy tym Sąd formułując taką ocenę miał na uwadze przede wszystkim ustalenia wynikające ze zbadania czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 k.p.a.
Przypomnieć należy, że strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W myśl ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo, ale w tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II FSK 1114/12 (dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), którego tezy Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela i przyjmuje za swoje.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w literaturze przyjmuje się, że postępowanie prowadzone przewlekle, jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Można zatem – zdaniem NSA – przyjąć, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przy tym NSA wskazał, że w ślad za J. Borkowskim (w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, str. 238) oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdzenie przez sąd administracyjny, że postępowanie organu można uznać za dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania.
W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, wystąpiła sytuacja, uzasadniająca uznanie, że postępowanie organu administracyjnego nosi cechy przewlekłości.
Podstawą takiej oceny jest fakt, że od dnia wpływu odwołania do organu odwoławczego, tj. od dnia 27 maja 2011 r. do dnia wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, tj. do dnia 2 marca 2016 upłynęło niemal 5 lat. Organ co prawda dopełnił obowiązku informacyjnego wynikającego z przepisu art. 36 k.p.a., jednak okoliczność ta zdaniem Sądu pozostaje bez wpływu na ocenę, że postępowanie z odwołania pana A. H. prowadzone jest w sposób przewlekły. Podjęte bowiem przez organ odwoławczy czynności, tj. zawiadomienie strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy, wystąpienie do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zobowiązanie organu I instancji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, nie usprawiedliwia tak długiego, bo niemal pięcioletniego oczekiwania na rozpatrzenie odwołania. Dodatkowo zauważyć należy, że z akt rozpoznanej sprawy nie wynika, aby w czasie który upłynął pomiędzy zawiadomieniem o nowym terminie a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, organ podejmował tak wiele czynności, że usprawiedliwiają one tak znaczne naruszenie terminów kodeksowych dla załatwienia sprawy, ani też aby determinowały one możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.
Jeszcze raz przypomnieć należy, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia niewątpliwie wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, ale również wówczas, gdy organ podejmuje czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje zatem i takie sytuacje gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak i takie gdy przedłużanie terminu załatwienia sprawy nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach konkretnej sprawy.
Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, ani charakter sprawy, ani jakiekolwiek okoliczności faktyczne, nie usprawiedliwiają tak długotrwałego prowadzenia postępowania. Żadne okoliczności, w tym ilość oraz rodzaj czynności podejmowanych przez organ odwoławczy, nie wskazują bowiem na szczególnie skomplikowany charakter sprawy. Wyjaśnić bowiem należy, że sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości nie jest sprawą na tyle skomplikowaną pod względem prawnym czy faktycznym aby istniało jakiekolwiek usprawiedliwienie dla tak rażącej opieszałości organu.
W okolicznościach rozpoznanej sprawy nie ulega wątpliwości, iż Minister Infrastruktury i Budownictwa prowadzi postępowanie nieefektywnie, bowiem postępowanie odwoławcze wszczęte w dniu 27 maja 2011 r. nie zostało zakończone wydaniem decyzji, co najmniej do dnia wniesienia skargi do WSA, tj. przez okres niemal 5 lat. Podkreślić przy tym należy, że o nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania, ale także jego konkretne zachowania procesowe. Pierwsza bowiem czynność w postępowaniu, została podjęta w dniu 7 czerwca 2011 r., a ostatnia w dniu 12 października 2011 r. Przy czym, jak wynika z akt sprawy, komplet dokumentów umożliwiających organowi wydanie decyzji, znalazły się w jego posiadaniu w dniu 28 listopada 2011 r., kiedy to nadesłana została odpowiedź Wojewody [...] na wezwanie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Zatem od listopada 2011 r. (tj. od momentu skompletowania akt sprawy) do wydania decyzji w sprawie (decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...]), upłynęło 4 lata i 4 miesiące. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że postępowanie prowadzone było przewlekle, bowiem pomiędzy ostatnią podjętą czynnością a rozpatrzeniem sprawy, wystąpiła wieloletnia, a przy tym niczym nieuzasadniona przerwa. Nie może bowiem uzasadnienia dla tak znacznego przekroczenia terminu przewidzianego w kodeksie postępowania administracyjnego na załatwienia sprawy, stanowić uwypuklona w odpowiedzi na skargę restrukturyzacja ministerstwa. Okoliczność ta w ogóle nie stanowi usprawiedliwienia, bowiem obowiązkiem organu jest prawidłowe zorganizowania pracy w jednostce. Szczególnie zaś nie może stanowić usprawiedliwienia wieloletniej przewlekłości w prowadzeniu postępowania.
Powyższe okoliczności wskazują, że postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania jest prowadzone z naruszeniem ustanowionej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Doszło również do naruszenia przywołanego powyżej art. 35 k.p.a., który wymaga by organy administracji publicznej załatwiały sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca w przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Przy tym zważywszy na długość przekroczenia terminów kodeksowych, Sąd uznał że przewlekłość ma charakter rażący. Przewlekłość stanowiąca rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. W rozpoznanej sprawie, zdaniem Sądu, charakter działań organu cechuje rażące naruszenie tych przepisów prawa, gdyż – jak wynika z okoliczności sprawy – postępowanie organu (a raczej jego brak) stanowi przejaw braku woli załatwienia sprawy, z jednoczesnym pominięciem wszelkich wymogów procedury przewidzianej prawem. Organ właściwie nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie, nie podając jednocześnie przyczyn zaistniałej zwłoki.
Sąd stwierdzając, że do przewlekłości doszło z rażącym naruszeniem prawa, kierował się poglądem wyrażonym w orzecznictwie, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, zestawienie kodeksowych terminów załatwiania spraw z przebiegiem kontrolowanego postępowania administracyjnego pozwalało w niniejszej sprawie z łatwością dostrzec rażące naruszenie reguł określonych w art. 35 i art. 36, jak również art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a..
W konsekwencji uznania, że przewlekłość organu narusza prawo w sposób oczywisty i bezsprzeczny, a ponadto jest z całą pewnością nieuzasadnione, Sąd stwierdził po stronie organu rażące naruszenie prawa. Uznaniu, że przewlekłość miała charakter rażący, przełożyło się na wysokość wymierzonej organowi grzywny w kwocie 2 000 złotych.
W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w punktach 1 – 4, zaś o kosztach postanowiono - w punkcie 5 - na podstawie art. 200 p.p.s.a.