IV SAB/Wa 1433/19

IV SAB/Wa 1433/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alina Balicka
Anna Sidorowska-Ciesielska
Wojciech Rowiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6337 Zatrudnianie cudzoziemców
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
III OSK 2864/21 - Wyrok NSA z 2023-04-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w tym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art 35 § 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 11 grudnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie przedłużenia zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku o przedłużenie E. L. zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1; 3) stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, miała miejsca bez rażącego naruszenia prawa; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala; 5) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 14 sierpnia 2019 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...] (dalej: Strona, Skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na przewlekłość postępowania Wojewody [...] polegającą na niezałatwieniu przez ten Organ w terminie sprawy z wniosku z 10 maja 2019 r. o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla E. L.
Skarżąca zażądała:
1) zobowiązania Wojewody [...] do przedłużenia Cudzoziemcowi zezwolenia na pracę w terminie 14 dni od daty doręczenia Organowi akt sprawy;
2) stwierdzenia, że wystąpiła przewlekłość;
3) stwierdzenia, że przewlekłość Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4) przyznania Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 14.000,00 zł;
5) zasądzenia na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Fundacja wskazała, że przewlekłości mają miejsce w całym szeregu spraw cudzoziemców, tyczących przedłużeń pozwoleń na pracę oraz uzyskiwania zezwoleń na pracę. Powołała się też na wiele rozstrzygnięć Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, który te przewlekłości stwierdza, między innymi w niniejszej sprawie. Nadmieniła, że w każdym wydanym postanowieniu Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zobowiązuje Wojewodę [...] do podjęcia środków zapobiegających w przyszłości przewlekłościom, jednak Wojewoda [...] nie podejmuje żadnych kroków, aby uniknąć przewlekłości i w dalszym ciągu nie stosuje się do wyznaczonych przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej terminów.
Zarzucono, że czynności podejmowane przez Organ w istocie nie prowadzą do zakończenia postępowania i wydania przedłużenia zezwoleń na pracę. Często pierwszą czynnością Organu w sprawie jest wezwanie do uzupełnienia braków formalnych (bardziej lub mniej zasadne), które dokonywane jest bezpośrednio po wpłynięciu ponaglenia, a ma na celu dalsze przedłużenie postępowania i uzasadnienie dlaczego Organ przez poprzedzający okres nie podjął żadnej aktywności w sprawie.
Skarżąca podkreśliła zarazem, że wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę umożliwia Fundacji [...] zachowanie stabilności w strukturach pracowniczych Fundacji, poprzez utrzymanie na stanowiskach wykwalifikowanych pracowników i nie spowoduje nieuzasadnionej wymiany personelu.
Powołując się z kolei na art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) – przytoczono, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przeciętne miesięczne wynagrodzenie w roku 2018 wynosiło 4622,84 zł, zatem – zdaniem Skarżącej - żądanie kwoty 14.000,00 zł mieści się w granicy określonej przepisami prawa. Stwierdzono, że kwota 2.000 zł za każde niewydane zezwolenie nie jest kwotą rażąco wygórowaną, ale dostatecznie wysoką, aby Organ faktycznie podjął czynności zaradcze, zmierzające do zapobiegnięcia przewlekłości w przyszłości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że 10 maja 2019 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy, działając przez pełnomocnika, wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 13 czerwca 2019 r. pełnomocnik pracodawcy został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Dokumenty zostały uzupełnione 2 lipca 2019 r.
Wojewoda wskazał, że 12 czerwca 2019 r. wpłynęło do organu ponaglenie, które zostało rozpatrzone postanowieniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2019 r., który stwierdził bezczynność Wojewody bez rażącego naruszenia prawa. Następnie [...] sierpnia 2019 r. – po uzupełnieniu braków wniosku – wydane zostało zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, Wojewoda wskazał, że wniosek wymagał uzupełnienia braków, a zatem nie można mówić o bezczynności organu, szczególnie zaś o rażącej bezczynności, w przedmiocie jego rozpoznania do czasu aż Spółka odpowiedziała na wezwanie. Uzupełnienie przez pełnomocnika brakujących dokumentów, pozwoliło na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto wskazano na znaczny przyrost liczby wniosków o wydanie zezwolenia na pracę.
Wojewoda wyjaśnił, że środek prawny polegający na przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., ma przede wszystkim funkcję odszkodowawczą, a zatem wiąże się z koniecznością wykazania (a przynajmniej uprawdopodobnienia) przez stronę skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 99/17).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art. 149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1a p.p.s.a.).
Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Przepis art.119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przy ocenie skargi dotyczącej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji pamiętać należy, że mają one obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłym prowadzeniem organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie.
W ocenie Sądu skarga jest zasadna jeśli chodzi o zarzucaną Wojewodzie bezczynność.
W niniejszym postępowaniu administracyjnym sprawę załatwiono, wydając decyzję w sprawie po 3 miesiącach. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, wniosek o udzielenie Cudzoziemcowi przedłużenia zezwolenia na pracę został złożony 10 maja 2019 r. Po przeszło miesiącu wezwano Skarżącą do uzupełnienia braków tego wniosku (13 czerwca 2019 r.). Uprzednio miało miejsce ponaglenie (12 czerwca 2019 r.). W jego wyniku [...] lipca 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że Organ dopuścił się przewlekłości, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego Sąd – zgodnie z żądaniem skargi złożonej przez profesjonalnego pełnomocnika - badał jedynie bezczynność Organu i to po [...] lipca 2019 r., bo co do okresu uprzedniego wypowiedział się już w tym zakresie Minister.
Zatem całość dokumentacji została zebrana i uzupełniona już 2 lipca 2019 r., natomiast decyzję wydano dopiero [...] sierpnia 2019 r. Wobec tego kilka tygodni zwlekano z wydaniem tej decyzji. Z tego względu należało stwierdzić bezczynność Wojewody w rozpoznaniu sprawy – mając na uwadze powinność Organu prowadzenia postępowania właśnie nie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Wojewoda [...] powinności tej uchybił, nie wydając rozstrzygnięcia tuż po zebraniu całego materiału dowodowego i nie podejmując niezwłocznie czynności zmierzających ku zakończeniu tej sprawy.
Skoro zatem Wojewoda zakończył postępowanie wydaniem przedłużenia zezwolenia [...] sierpnia 2019 r. - bezprzedmiotowe stało się zobowiązywanie go do wydania w sprawie rozstrzygnięcia (w tym zakresie postępowanie zostało umorzone - pkt 1 sentencji).
Wojewoda po 2 lipca 2019 r. prowadził postępowanie w niniejszej sprawie dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia, jednak w realiach rozpatrywanej sprawy przewlekłość ta nie była znacząca, a tym bardziej nie można jej zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze stopniowanie w orzecznictwie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest uprawnione. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane uprzednio wywody jeszcze raz należy podkreślić, że stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych uprzednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze wskazanych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt. 2-3 sentencji wyroku.
Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, należy zauważyć, że - w ocenie Sądu - trudności kadrowe Organu oraz znacząca liczba wpływających wniosków nie mogą stanowić okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność, niemniej jednak są obiektywną trudnością, która powinna wpływać tak na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, jak i na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy przyznania od organu sumy pieniężnej dla skarżącego i miarkowania wysokości tych świadczeń. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Zważywszy na rozmiar stwierdzonej bezczynności, nie jest zatem uzasadniona potrzeba nakładania z urzędu na Organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, nie było także podstaw do przyznania na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, o co wnosiła. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, kiedy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16). Skarżąca fundacja podniosła wprawdzie, że oczekując na wydanie zezwolenia, ponosi straty w związku uniemożliwieniem zatrudnienia przez Fundację osób oczekujących na to zezwolenie, co jak można wnosić po sformułowanej w ten sposób argumentacji, miało zostać zrekompensowane przyznaniem od Organu sumy pieniężnej. Sąd tej argumentacji jednak nie podziela, bowiem okres oczekiwania na stosowne zezwolenie nie był na tyle długi, by mógł realnie wpłynąć na zakłócenie prowadzonej przez Fundację działalności. Fundacja zresztą w żaden sposób swoich twierdzeń nie udokumentowała stosownym materiałem dowodowym. W tym zakresie należało skargę oddalić w pozostałej części (pkt 4 sentencji).
O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 2, na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości połowy stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1800 ze zm.), tj. 480 zł. Zważywszy, że udokumentowany został fakt uiszczenia opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, kwota ta została zasądzona.