II SAB/Sz 20/23

II SAB/Sz 20/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska
Krzysztof Szydłowski
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 52 par. 1 i 2, art. 53 par. 2b, art. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 37 par. 1, art. 35 par. 2-5, art. 6, art. 7, art. 36, art. 106 par. 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 77 ust. 1 pkt 4 i ust. 6 i 7
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność i przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 28 sierpnia 2019 r. L. Spółka z o.o. w S. złożyła wniosek do Burmistrza Miasta i Gminy, dalej także jako: "Burmistrz, organ", w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu odpadów na terenie kopalni [...] na części działki nr [...] obręb geodezyjny [...], w miejscowości M., gmina G.. Następnie inwestor zmienił nazwę przedsięwzięcia na: "Instalacja do przetwarzania odpadów na terenie kopalni [...] na części działki nr [...] obręb geodezyjny [...], w miejscowości M., gmina G. w celu wzbogacania urobku kopalnianego".
Pismem z dnia 16 września 2019 r. organ zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w ww. sprawie oraz na podstawie art. 77 ust. 1 w oparciu o art. 75 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. oraz Urzędu Marszałkowskiego w S. o uzgodnienie warunków realizacji ww. przedsięwzięcia.
W dniach: 30 września 2019 r. – 20 grudnia 2021 r. organy uzgadniające wielokrotnie wzywały inwestora do uzupełnienia dokumentacji, zaś Burmistrz informował strony postępowania, że sprawa nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie oraz że wyda decyzję w ww. sprawie w terminie do 45 dni od daty wpływu do organu uzupełnienia przedłożonego przez inwestora.
W dniu 27 grudnia 2021 r. inwestor kolejny raz uzupełnił dokumentację. W odpowiedzi Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., uzgodnił realizację ww. przedsięwzięcia i określił warunki realizacji, Marszałek Województwa Z., pismem z dnia 25 stycznia 2022 r., podtrzymał swoje stanowisko wyrażone opinią z dnia 10 października 2019, w którym negatywnie zaopiniował realizację ww. przedsięwzięcia, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., pismem z dnia 11 stycznia 2022 r., podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w opinii sanitarnej z dnia 5 lutego 2020 r. stwierdzające, że realizacja i eksploatacja ww. przedsięwzięcia może oddziaływać negatywnie na zdrowie ludzi, Dyrektor RZGW w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, zawiadomieniem z dnia 3 stycznia 2022 r. poinformował Burmistrza o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy tj. uzgodnienia warunków realizacji ww. przedsięwzięcia i wyznaczył nowy termin na załatwienie sprawy do dnia 2 lutego 2022 r. Termin ten został następnie kilkukrotnie przedłużany. Ostatecznie nowy termin na załatwienie sprawy wyznaczony został do dnia 29 listopada 2022 r. Z uwagi na brak opinii organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej Burmistrza za każdym razem informował strony postępowania, że sprawa wydania decyzji środowiskowej nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie.
Wyrokiem z dnia 1 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 155/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Spółki L. na bezczynność i przewlekłość postępowania Burmistrza w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. inwestycji. W dniu 3 listopada 2022 r. odpis ww. wyroku został doręczony Burmistrzowi.
W dniach: 25 listopada 2022 r., 27 grudnia 2022 r. oraz 30 stycznia 2023 r. Dyrektor RZGW w S., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, ponownie poinformował Burmistrza o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy tj. uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia i wyznaczył nowy termin na załatwienie sprawy do dnia: 23 grudnia 2022 r., następnie do 27 stycznia 2023 r. oraz ostatecznie do 27 lutego 2023 r. Biorąc pod uwagę powyższe, każdorazowo organ informował strony postępowania, że sprawa wydania decyzji środowiskowej nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie.
W dniu 23 stycznia 2023 r. do Burmistrza wpłynęło ponaglenie inwestora na przewlekłość prowadzonego przez Burmistrza postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało ponaglenie za nieuzasadnione.
Pismem z dnia 20 stycznia 2023 r. Spółka L. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. inwestycji, zarzucając mu naruszenie:
1. art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie i niezałatwienie sprawy w terminie, powodując stan zbędnej zwłoki;
2. art. 36 § 1 i 2 k.p.a. - przez jego niezastosowanie skutkujące brakiem zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, brakiem podania przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy;
3. art. 8 k.p.a. - przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej;
4. art. 12 § 1 i 2 k.p.a. - przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą szybkości i prostoty postępowania.
Skarżąca Spółka wniosła jednocześnie o zobowiązanie organu do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia w terminie miesiąca od doręczenia wyroku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że żądane, dodatkowe informacje i wyjaśnienia do raportu o oddziaływaniu na środowisko wraz z wyłączeniem z postępowania środowiskowego wszystkich rodzajów odpadów niebezpiecznych, zostały przedłożone przez skarżącą w styczniu 2021 r. Od tego momentu, zgodnie z art. 35 k.p.a., Burmistrz zobowiązany był do wydania decyzji środowiskowej w terminie nie dłuższym niż dwóch miesięcy - czyli najpóźniej do końca marca 2021 r. Powyższe jednak nie nastąpiło do chwili obecnej. Pierwsze zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie datowane jest na dzień 2 kwietnia 2021 r., a więc już po upływie terminu do wydania decyzji. Następne zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie datowane są na: 11 czerwca 2021 r., 11 lutego 2022 r., 4 marca 2022 r., 4 kwietnia 2022 r., 10 maja 2022 r., 5 września 2022 r., 31 października 2022 r., 30 listopada 2022 r. oraz 5 stycznia 2023 r. Zdaniem skarżącej, ciąg czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu prowadzonym w przedmiotowej sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Burmistrz prowadzi postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy, a nadto dopuścił się bezczynności. Za taką oceną przemawiają następujące okoliczności: po pierwsze, bezsporna bezczynność organu w okresie od uzupełnienia wniosku (styczeń 2021 r.) do dnia pierwszego zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie (2 kwietnia 2021 r.). Przyczyny braku działania organu nie były wyjaśnione skarżącej, co stanowi oczywistą obrazę art. 36 k.p.a. Po drugie, przesłane już po powyższym kolejne zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie mające na celu jedynie nieuzasadnione przedłużenie toku niniejszego postępowania. W pierwszych dwóch zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie, tj. z dnia 2 kwietnia 2021 r. i z dnia 11 czerwca 2021 r. organ wskazał, że wyda decyzję w terminie do 45 dni od daty wpływu do urzędu uzgodnienia wydanego przez organy uzgadniające, a w następnych zawiadomieniach - w terminie do 60 dni od daty wpływu do urzędu uzgodnienia wydanego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S.. Formalnie zatem w żadnym z powyższych zawiadomień nie wskazał konkretnej daty, do której załatwi sprawę, co również stanowi naruszenie art. 36 k.p.a. Odnosząc się z kolei do przyczyny wskazywanej przez organ jako podstawa zwłoki w sprawie wydania decyzji środowiskowej, tj. braku opinii organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej skarżąca wskazała, że zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie z dnia 11 lutego 2022 r., 4 marca 2022 r., oraz 4 kwietnia 2022 r. było poprzedzone zawiadomieniem organu przez RZGW w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie o braku możliwości dotrzymania ustawowego terminu w zakresie wydania uzgodnienia, z uwagi na trwające równolegle postępowanie prowadzone przez Wojewodę Z. o ustanowienie obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] - [...]. Wskazywaną przyczyną braku uzgodnienia wodnoprawnego było zatem równolegle prowadzone postępowanie (w sprawie ustanowienia obszaru ochronnego zbiornika wód). Z kolei skonkretyzowane powody braku oceny, zostały wskazane w uzasadnieniu zawiadomienia RZGW w S. z dnia 1 lutego 2022 r., 1 marca 2022 r. oraz z dnia 4 kwietnia 2022 r. i były nimi: toczące się postępowanie prowadzone przez Wojewodę Z., występujące prawdopodobieństwo ustanowienia obszaru ochronnego w drodze aktu prawa miejscowego, istniejące wysokie prawdopodobieństwo, że zapisy ww. aktu prawa miejscowego mogą mieć istotny wpływ na treść postanowienia Dyrektora RZGW w S., toczące się przed Wojewodą Z. postępowanie i jego rozstrzygnięcie stanowić będzie zagadnienie wstępne. Zastosowanie przez RZGW w S. wyżej wymienionych motywów jako podstawy do odmowy wydania oceny wodnoprawnej, jednoznacznie wskazuje, zdaniem Spółki, że uzgodnienie wodnoprawne, a w konsekwencji i wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, zostały uzależnione w przedmiotowym przypadku od zdarzenia przyszłego, którego data nastąpienia nie jest pewna. Zabieg taki, tj. polegający na uzależnieniu terminu załatwienia sprawy od zdarzenia przyszłego, niepewnego (w niniejszym przypadku wejścia w życie aktu prawa miejscowego) narusza art. 36 k.p.a. Formalnie postępowanie nie zostało zawieszone, a zgodnie z ostatnio otrzymaną informacją termin załatwienia sprawy został przedłużony do dnia 27 marca 2023 r. Dodatkowo skarżąca wskazała, że przed zainicjowaniem niniejszego postępowania toczyło się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia "Eksploatacja kruszywa naturalnego złoża M. " zlokalizowanego na terenie gminy G., dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb M. z wniosku skarżącej o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ramach powyższej procedury Urząd Gminy i Miasta w G. również występował do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. o uzgodnienie warunków realizacji ww. przedsięwzięcia. W ramach tego wystąpienia RZGW w S. postanowieniem z dnia 9 grudnia 2019 r. uzgodnił realizację ww. przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji. Na podstawie analizy dokumentów załączonych do wniosku, w tym raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko organ stwierdził, że przedsięwzięcie nie spowoduje naruszenia obowiązujących norm ochrony środowiska oraz nie pogorszy istniejącego stanu środowiska. W konsekwencji niezrozumiała jest opieszałość RZGW w S. w wydaniu uzgodnienia dla przedsięwzięcia pn. Instalacja do przetwarzania odpadów na terenie kopalni kruszyw na części działki nr [...] obr. geod. M. , skoro dotyczy tego samego terenu co poprzednie uzgodnione już przedsięwzięcie, a stan prawny i faktyczny nie uległ od tego czasu zmianie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że do organu nadal nie wpłynęło uzgodnienie z Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S.. Bez przedmiotowego uzgodnienia Burmistrz nie może wydać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Uzgodnienie to jest w przedmiotowym postępowaniu obowiązkowe, zaś wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska tego organu jest obarczone wadą, mogącą skutkować unieważnieniem decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Opisywane w skardze postępowanie administracyjne, dotyczące eksploatacji kruszywa naturalnego na terenie dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb M., jest odrębnym postępowanie administracyjnym i Burmistrz nie ma wpływu na wydawane w tym postępowaniu uzgodnienia. Dodatkowo, dopiero dnia 11 marca 2021 r. RZGW w S. złożył wniosek do Wojewody Z. o ustanowienie obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...], natomiast postanowienie uzgadniające realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego na terenie dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb M. zostało wydane dnia [...] grudnia 2019 r. Uzgodnienia wydawane są dla każdego postępowania administracyjnego odrębnie, zatem dokonane przez RZGW uzgodnienia dla innego postępowania nie stanowią dla tut. organu podstawy do tego, aby w oparciu o nie rozstrzygać względem nowego przedsięwzięcia skarżącej. Organ wskazał również, że dnia 13 lutego 2023 r. do organu wpłynęło pismo Dyrektora Departamentu Zarządzania Środowiskiem Wodnym, Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który po szczegółowym zapoznaniu się z przedmiotową sprawą oraz przeprowadzeniu konsultacji z Wydziałem Kontroli Wewnętrznej, Departamentu Kontroli i Audytu Wewnętrznego KZGW PGW Wody Polskie stanął na stanowisku, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. PGW Wody Polskie, powinien jak najszybciej podjąć działania zmierzające do sfinalizowania procedur związanych z uzgodnieniem warunków realizacji ww. inwestycji, na podstawie dotychczasowego materiału.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. – co też miało miejsce w niniejszej sprawie.
Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
W orzecznictwie przyjmuje się przy tym obecnie, że w świetle art. 37 § 1 k.p.a. bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Wojewódzki sąd administracyjny jest więc zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por.: wyrok NSA z 7 września 2022 r. sygn. akt II OSK 871/22; postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2317/19 – orzeczenia.nsa.gov.pl). W badanej sprawie, do dnia wniesienia skargi, z przyczyn, o których będzie mowa poniżej, nie miała miejsca żadna z tych postaci zwłoki.
Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, w skrócie: "k.p.a.") bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Ogólne terminy prowadzenia sprawy administracyjnej wynikają z art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy. Jednocześnie, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
Podkreślić należy, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Wskazać również należy, że warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym dopuszczalności jej wniesienia jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, bowiem pismem z dnia 19 stycznia 2023 r. skarżąca złożyła ponaglenie w związku z zarzucaną bezczynnością i przewlekłością prowadzenia postępowania przez Burmistrza, które to ponaglenie zostało następnie, postanowieniem z dnia [...] lutego 2023 r., uznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. za nieuzasadnione.
Należy jednocześnie podkreślić, że zarzucany stan bezczynności i przewlekłości prowadzonego przez Burmistrza postępowania, wszczętego wnioskiem skarżącej, który wpłynął do organu w dniu 28 sierpnia 2019 r., stanowił już przedmiot skargi Spółki do tutejszego Sądu. Prawomocnym wyrokiem z dnia 1 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 155/22, Sąd oddalił ww. skargę, uznając tym samym, że na dzień wydania ww. orzeczenia nie można było skutecznie zarzucić Burmistrzowi pozostawania w bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, że w obecnie rozpatrywanej sprawie ocena, czy mamy do czynienia ze stanem bezczynności lub przewlekłości będzie dotyczyła okresu czasu liczonego od dnia wydania ww. wyroku, co nastąpiło, jak już wyżej wskazano, w dniu 1 września 2022 r.
Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy pod kątem weryfikacji sprawności i szybkości postępowania nie wykazała, aby organ we wspomnianym okresie postępowania (po 1 września 2022 r.), dopuszczał się bezczynności, względnie prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Chronologia czynności podejmowanych przez Burmistrza w rozpatrywanej sprawie jednoznacznie wskazuje, że organ działał zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029, w skrócie: "u.i.o.ś").
Stosownie do postanowień art. 77 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem właściwym w sprawach ocen wodnoprawnych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, chyba że - w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - organ ten wyraził wcześniej opinię, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Mając na uwadze powyższe, Burmistrz zwrócił się z takim wnioskiem do Dyrektora RZGW w S., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który jednak do dnia przesłania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, nie dokonał uzgodnienia. Należy przy tym podkreślić, że – jak słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę organ - bez przedmiotowego uzgodnienia Burmistrz nie może wydać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uzgodnienie to jest w przedmiotowym postępowaniu obowiązkowe, zaś wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska tego organu jest obarczone wadą, mogącą skutkować unieważnieniem decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W dniach: 26 sierpnia 2022 r., 29 września 2022 r., 29 października 2022 r., 25 listopada 2022 r., 27 grudnia 2022 r. oraz 30 stycznia 2023 r. organ uzgadniający - Dyrektor RZGW w S., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, ponownie poinformował Burmistrza o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy tj. uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia i wyznaczył nowy termin na załatwienie sprawy do dnia: 26 września 2022 r., 29 października 2022 r., 29 listopada 2022 r., 23 grudnia 2022 r., następnie do 27 stycznia 2023 r. oraz ostatecznie do 27 lutego 2023 r. Każdorazowo Burmistrz informował strony postępowania, że sprawa wydania decyzji środowiskowej dla ww. nie zostanie w związku z tym załatwiona w ustawowym terminie.
Innymi słowy, z uwagi na powyższe, w kontrolowanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że Burmistrz pozostaje w bezczynności, czy tez prowadzi postępowanie przewlekle, pomimo tego, że trwa ono dłużej niż przewidują to właściwe przepisy k.p.a.
Podkreślić należy, że organy nie mogą, w imię zasady szybkości postępowania, zrezygnować z obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), czy z realizacji zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). Bezsporna długotrwałość niniejszego postępowania i fakt jego niezakończenia do dnia wydania wyroku związana jest – jak już wyżej wskazano – z oczekiwaniem na uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia organu uzgadniającego, tj. Dyrektora RZGW w S., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, bez którego nie jest możliwe dalsze procedowanie. Dodatkowo wskazać należy, że Burmistrz skorzystał z możliwości, jaką daje art. 36 k.p.a. – regularnie zawiadamiając strony postępowania o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, przyczynach zwłoki, terminie załatwienia sprawy oraz pouczając o ponagleniu. Odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi organu były adekwatne do wymaganych w danym momencie okoliczności.
Dodatkowo wskazać należy, że postanowienie uzgadniające realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego na terenie dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb M., które zostało wydane przez Dyrektora RZGW w S., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] w dniu [...] grudnia 2019 r., dotyczy innego postępowania, niż przedmiotowe i nie stanowi w związku z tym dla Burmistrza podstawy do tego, aby w oparciu o nie rozstrzygać względem nowego przedsięwzięcia skarżącej. Z tych względów, nietrafne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wymienionych przez skarżącą, w tym m.in. art. 35 § 1 – 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 tej ustawy.
Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd nie znalazł podstaw do twierdzenia, że Burmistrz był bezczynny, względnie że postępowanie było prowadzone przez niego w sposób przewlekły.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Powyższe nie oznacza jednak, że strona skarżąca pozbawiona jest możliwości działania w związku z przedłużającym się okresem oczekiwania na wydanie uzgodnienia niezbędnego do wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia.
Jak już wcześniej wskazano, powodem niewydania dotychczas wspomnianej decyzji jest brak stosownego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z organem właściwym w sprawach ocen wodnoprawnych. W przypadku przedmiotowej instalacji do przetwarzania odpadów organem, do którego Burmistrz obwiązany był zwrócić się o stosowne uzgodnienie jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. PGW Wody Polskie.
Co prawda wskazany wyżej organ, wywodzi, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych nie przysługuje inwestorowi prawo do złożenia ponaglenia na działania organów Wód Polskich, jednakże, zdaniem Sądu, powyższe nie oznacza, że strona nie może złożyć skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez te organy postępowania.
Istotnie, w art. 77 ust. 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1029), wskazano, że do uzgodnień i opinii, o których mowa w ust. 1 (a zatem także uzgodnień z organem właściwym w sprawach ocen wodnoprawnych), nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei art. 106 § 6 k.p.a. stanowi, że w przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się przepisy art. 36 – 38 k.p.a., a zatem także uregulowania dotyczące wniesienia ponaglenia. Z powyższego można wyprowadzić zatem wniosek, że w przypadku uzgodnień z organem właściwym w sprawach ocen wodnoprawnych przepisy o ponagleniu nie mają zastosowania.
Zdaniem Sądu, nie oznacza to jednak, że wniesienie skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest możliwe. Tego typu sytuację przewiduje bowiem art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przy czym, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z tego względu, okoliczność, że strona nie ma możliwości wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. nie stoi na przeszkodzie do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ uzgadniający, w tym wypadku – Dyrektora RZGW PGW Wody Polskie – do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu, art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu należy odczytywać w powiązaniu ze wspomnianym wcześniej art. 52 § 2 tej ustawy, pozwalającym na wniesienie skargi także w sytuacji, gdy ponaglenie stronie nie przysługuje.
Podzielając stanowisko zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2023 r. (sygn. akt III OSK 91/23), wskazać należy, że "podmiotem konstytucyjnego prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP jest "każdy", tj. każda jednostka, a także osoby prawne prawa prywatnego. Z brzmienia przywołanych przepisów konstytucyjnych wynika, że prawo do sądu obejmuje "sprawy" dotyczące jednostki i innych podmiotów tego prawa. Z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Co więcej, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (orzeczenia TK w sprawach o sygn. akt K 8/91 i K 14/96 oraz wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97). Należy podkreślić, że o ile w zakresie materialnoprawnym, (a więc przy ustalaniu, jakie elementy kształtują sytuację prawną danego podmiotu) konieczne jest odwołanie się do całości systemu prawnego, o tyle gdy chodzi o wymiar formalny prawa do sądu trzeba uznać, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ma treść niezależną od tego, w jaki sposób definiowane jest pojęcie sprawy na tle szczegółowych ujęć proceduralnych. Respektując ową autonomiczność pojęcia "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, należy w konsekwencji zauważyć, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu będzie obejmowało wszelkie sytuacje – bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (por. wyrok TK w sprawie K 21/99). Konstytucyjne prawo do sądu obejmuje zarówno prawo do wymiaru sprawiedliwości, czyli merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawach z zakresu praw jednostki, jak i prawo do sądowej kontroli aktów, które godzą w konstytucyjne prawa i wolności jednostki. W tym ostatnim wypadku sąd realizuje czynności z zakresu ochrony prawnej, chroniąc jednostkę przed arbitralnością działań podmiotu sprawującego władztwo publiczne (por. wyroki TK w sprawach: SK 34/12 oraz SK 28/14)".
Dodatkowo, zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 1 p.p.s.a., przed sądami administracyjnymi rozpoznawane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych spraw, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Pod pojęciem "administracja publiczna" należy ogólnie rozumieć administrację wykonywaną przez państwo i inne związki publicznoprawne, w tym samorząd terytorialny i zawodowy, w celu zaspokajania potrzeb zbiorowych i realizacji celów o charakterze publicznym. Jak przyjmuje się w doktrynie, przez administrację publiczną o której stanowi art. 1 p.p.s.a., należy rozumieć działalność organów państwowych, w tym rządowych, a także organów samorządu terytorialnego oraz innych organów i instytucji, mającą na celu realizację powierzonych im zadań publicznych (J. Lang, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, s. 15-16) w formach wskazanych w art. 3 p.p.s.a. (J. Drachal, P. Gołaszewski, J. Jagielski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s.11).
Podkreślenia wymaga przy tym, że organ uzgadniający – jakim w tym wypadku jest Dyrektor RZGW w S. PGW Wody Polskie - związany jest przy dokonywaniu uzgodnień terminem wynikającym z art. 77 ust. 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgodnie z tym przepisem, w terminie 30 dni od dnia otrzymania dokumentów, o których mowa w ust. 2, dokonuje się uzgodnień oraz wydaje się opinie, o których mowa w ust. 1.
Z uwagi na powyższe, w sytuacji niewywiązania się przez organ uzgadniający ze wspomnianego obowiązku we wskazanym w przepisie terminie, zachodzi możliwość wniesienia skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania - do sądu administracyjnego.