IV SAB/Po 67/23

IV SAB/Po 67/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
III OSK 803/24 - Wyrok NSA z 2025-03-25
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Rektora Uniwersytetu w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu w P. do załatwienia sprawy z wniosku P. N. z 27 marca 2023 r. w zakresie udostępnienia Programu Konferencji Naukowej z [...] r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Rektor Uniwersytetu w P. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Rektora Uniwersytetu w P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Rektora Uniwersytetu w P. na rzecz skarżącego P. N. kwotę 597 zł. (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 27 marca 2023 r. za pośrednictwem ePUAP Skarżący P. N. złożył do Uniwersytetu Medycznego w P. wniosek o udostępnienie mu informacji publicznej poprzez przesłanie:
1. Wszystkich umów jakie uczelnia zawierała z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi,
2. Wszystkich faktur lub rachunków jakie zostały uczelni wystawione w związku z realizacją umów z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi,
3. Wszystkich faktur lub rachunków jakie uczelnia wystawiła w związku z realizacją umów z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi,
4. Kopii korespondencji jaka była prowadzona przez uczelnię z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi w latach 2022 i 2023.
W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, pismem z dnia 11 kwietnia 2023 r. Uniwersytet Medyczny w P. poinformował wnioskodawcę, iż w latach 2022 - 2023:
- nie zawierał żadnych umów z kościołami, związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi,
- żaden kościół, związek wyznaniowy ani kościelna osoba prawna nie wystawiła faktur i rachunków Uniwersytetowi,
- Uniwersytet nie wystawiał faktur i rachunków żadnemu kościołowi, związkowi wyznaniowemu ani kościelnej osobie prawnej.
W zakresie żądania przez wnioskodawcę "Kopii korespondencji (w tym email, tradycyjna poczta, fax, sms) jaka była prowadzona przez uczelnię z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi", Uniwersytet poinformował wnioskodawcę, iż nie dysponuje wnioskowaną korespondencją stanowiącą informację publiczną (tylko taka podlega udostępnieniu), a Uczelnia dysponuje wyłącznie korespondencją niepodlegającą udostępnieniu - niebędącą informacją publiczną.
Pismem z dnia 22 kwietnia 2023 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu Medycznego.
W uzasadnieniu skargi P. N. podał, że nie ulega wątpliwości, iż przedmiotem wniosku jest informacja publiczna. Po pierwsze bowiem, w dniu 25 marca 2023 r. organ współorganizował wraz z jedną z kościelnych osób prawnych konferencję naukową. Patronat nad tą konferencją objął hierarcha kościoła rzymskokatolickiego. Okoliczności te znajdują potwierdzenie przykładowo w artykule prasowym i publikacji tegoż kościoła, który Skarżący załączył do skargi. Oznacza to zdaniem P. N., iż mienie publiczne, jakim dysponuje organ było wykorzystywane przy współpracy z podmiotem zewnętrznym, co musiało być w jakiś sposób uzgodnione. Śladem takich uzgodnień jest z pewnością korespondencja, o udostępnienie której wnosił Skarżący. Korespondencja ta zawiera zdaniem P. N. zatem informacje o majątku, jakim dysponuje organ, a co za tym idzie zawiera informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) tej ustawy.
Po drugie, dla Skarżącego niezrozumiałe jest stanowisko organu, iż prowadzi on korespondencję z podmiotami zewnętrznymi - niezależnie od ich konfesyjnego charakteru w tej sprawie - i korespondencja ta ma nie dotyczyć spraw publicznych. Jego zdaniem uniwersytet, jako podmiot publiczny, powołany do życia ustawą, zajmuje się wyłącznie sprawami publicznymi i tylko w takich sprawach prowadzi korespondencję. Trudno sobie wyobrazić zdaniem P. N. jakie "niepubliczne" sprawy miały by być przedmiotem korespondencji prowadzonej przez Organ, która z tego powodu miałaby nie być udostępniana.
W związku z powyższym Skarżący wniósł o stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i nakazanie organowi rozpoznania wniosku Skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Medycznego w P. wniósł o oddalenie skargi w całości.
W uzasadnieniu wskazano, że przytaczając określone publikacje prasowe, Skarżący dochodzi do nieuprawnionego i błędnego wniosku, iż uczelnia "współorganizowała z jedną z kościelnych osób prawnych konferencję naukową", stąd "mienie publiczne jakim dysponuje organ było wykorzystywane przy współpracy z podmiotem zewnętrznym, co musiało być w jakiś sposób uzgodnione"... a "śladem takich uzgodnień jest z pewnością korespondencja, o udostępnienie której wnosił Skarżący".
Organ podał, że trudno opierać jakiekolwiek ustalenia na podstawie treści, które od niego nie pochodzą m.in. treść doniesień prasowych, na które powołuje się Skarżący. Po drugie, zdaniem organu, żaden z wydruków prasowych dołączonych do skargi nie potwierdza, iż Uniwersytet Medyczny w P. współorganizował konferencję z jakąkolwiek kościelną osobą prawną. Organ wskazał, że prawdą jest, iż jednym z wielu uczestników konferencji, o której mowa w dołączonych do skargi wydrukach, był wspomniany w nich duchowny, co nie oznacza jednak, iż korzystał on z mienia publicznego uczelni.
Dalej argumentowano, że Skarżący wniósł o przesłanie "Kopii korespondencji (w tym email, tradycyjna poczta, fax, sms) jaka była prowadzona przez Uczelnię z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi" prowadzonej w okresie blisko półtora roku, w żaden sposób nie precyzując jakiej informacji korespondencja taka miałby dotyczyć. W tym celu uczelnia zmuszona była w pierwszej kolejności ustalić, czy, a jeśli tak - którzy, spośród ponad dwóch tysięcy pracowników uniwersytetu, prowadzili w ostatnich szesnastu miesiącach korespondencję email, pocztową, faksową czy nawet sms-ową z kościołami, związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi, po czym ustalić czy korespondencja ta jest nośnikiem informacji publicznych.
Rektor wskazał, że pomijając to, iż rolą jednostek publicznych nie jest "sortowanie" takich informacji i podejmowanie we własnym zakresie decyzji czy smsy, faksy, listy elektroniczne czy tradycyjne zawierają jakąkolwiek informację publiczną (i stąd podlegają udostępnieniu), czy też nie, korespondencja adresowana do organu zawierająca informacje, które nie odnoszą się wprost do mienia publicznego, nie powinna być traktowana w kategorii informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji.
Zdaniem Rektora możliwe jest wbrew twierdzeniom Skarżącego prowadzenie korespondencji przez uczelnię, która nie dotyczyłaby spraw publicznych. Taka korespondencja faktycznie była prowadzona, przykładowo przez pracowników Uniwersytetu - nauczycieli akademickich z katedry Nauk Społecznych i Humanistycznych, zajmujących się w swoich badaniach m.in. międzykulturową opieką medyczną i tematyką pacjenta wywodzącego się z innego kręgu kulturowego i religijnego.
Organ podał, że stąd też po ustaleniu, iż znajdująca się w posiadaniu uczelni korespondencja z osobami duchownymi, kościołami, związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi nie zawiera informacji publicznej, zgodnie z prawdą poinformował o tym Skarżącego, odmawiając mu udostępnienia informacji, które informacji publicznej nie stanowią.
Końcowo wskazano, iż w konkretnym przypadku będącym przedmiotem zainteresowania skargi (której wniosek o udostępnienie informacji publicznej bezpośrednio nie dotyczył), pracownicy uniwersytetu ustalali/zapraszali prelegentów na konferencję głównie w formie rozmów telefonicznych, nie zawierając z nimi jakichkolwiek umów w tym zakresie i nie oddając im do dyspozycji jakiegokolwiek mienia uczelni. Z uwagi na to organ nie dysponuje jakąkolwiek korespondencją prowadzoną przez pracowników uczelni z kościołami, związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi, która zawierałaby informację publiczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na posiedzeniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. postanowił przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Jednocześnie zarządzeniem wezwano Rektora Uniwersytetu w P. do uzupełnienia - w terminie 7 dni - akt administracyjnych sprawy poprzez przedłożenie kopii korespondencji jaka była prowadzona przez Uniwersytet z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnym w 2022 r. i 2023 r., do której Uniwersytet odnosi się w odpowiedzi na wniosek z 11 kwietnia 2023r. oraz w odpowiedzi na skargę. Przy czym zastrzeżono, że korespondencja ta może być udostępniona jedynie Sądowi rozpoznającemu sprawę.
Pismem z 11 września 2023 r. Rektor Uniwersytetu przedłożył wydruki listów elektronicznych oraz korespondencji elektronicznej.
Na rozprawie w dniu 9 listopada 2023 r. stawił się jedynie pełnomocnik organu, wnosząc jak w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu administracyjnego, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b powyższego przepisu, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jak wskazuje treść art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (uch. 7 NSA II OPS 5/19 – CBOSA).
Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną.
Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.
W analizowanej sprawie Skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.
Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa tryb jej udzielania, w tym obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek w przedmiotowym zakresie, wskazując w szczególności w jaki sposób zainicjowane takim wnioskiem postępowanie powinno zostać zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej w zakreślonym ustawą terminie (art. 10 w zw. z art. 14 i 13 u.d.i.p.) albo - w drodze decyzji - odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Naruszenie powyższych zasad skutkuje zarzutem bezczynności podmiotu zobowiązanego. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce także wówczas gdy podmiot nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przyjmuję się bowiem, że stwierdzenie przez podmiot zobowiązany, że żądana informacja nie jest informacją publiczną zobowiązuje go do poinformowania wnioskodawcy w zakreślonym terminie o powyższej okoliczności.
Należy także wskazać, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ponadto zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Przepis art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne. Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r., poz. 742) uczelnia posiada osobowość prawną. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy uczelnia jest uczelnią publiczną, jeżeli jest utworzona przez organ państwa. Nie jest sporne i nie budzi wątpliwości Sądu, że Uniwersytet Medyczny w P. jest uczelnią publiczną i państwową osobą prawną, a Rektor Uniwersytetu jako organ reprezentujący Uniwersytet; jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2023 r., III OSK 7514/21, dostępny w: CBOSA). Rektor uczelni wyższej jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 7 Konstytucji RP, a zatem adresatem wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności. Ciąży zatem na nim konstytucyjny obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 2013 r., I OSK 1377/13, CBOSA). Ponadto w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. uczelnia publiczna jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznej, zarówno dlatego, że wykonuje zadania publiczne, jak i dlatego, że dysponuje majątkiem publicznym.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy stwierdzić, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej jako: "Konstytucja"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).
Definicja przedmiotowa art. 61 Konstytucji RP także odwołuje się do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie wchodząc w szczegóły tej definicji należy wskazać, że zgodnie z nią informacją publiczną jest tylko taka informacja, która zawiera pewien dodatkowy substrat w postaci powiązania jej z funkcjonowaniem władz (administracji) publicznej.
W niniejszej sprawie Skarżący P. N. złożył do Uniwersytetu Medycznego w P. wniosek o udostępnienie mu informacji publicznej poprzez przesłanie:
1. Wszystkich umów jakie Uczelnia zawierała z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi,
2. Wszystkich faktur lub rachunków jakie zostały Uczelni wystawione w związku z realizacją umów z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi,
3. Wszystkich faktur lub rachunków jakie Uczelnia wystawiła w związku z realizacją umów z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi,
4. Kopii korespondencji jaka była prowadzona przez Uczelnię z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi w latach 2022 i 2023.
Organ udzielił Skarżącemu odpowiedzi w zakresie pkt 1-4 wniosku pismem z dnia 11 kwietnia 2023 r. Wbrew twierdzeniom Skarżącego odpowiedź ta została udzielona z zachowaniem 14-dniowego terminu, a to z uwagi na brzmienie art. 57 § 4 k.p.a. zgodnie z którym, jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. W niniejszej sprawie koniec terminu wypadał na 10 kwietnia 2023 r., który to dzień był dniem ustawowo wolnym od pracy (drugi dzień Świąt Wielkiej Nocy), a zatem termin do udzielenia odpowiedzi na wniosek upływał 11 kwietnia 2023 r. Odpowiedź organu w zakresie pkt 1-3 wniosku nie była kwestionowana przez Skarżącego. Sporna jest natomiast kwestia udzielenia odpowiedzi na pkt 4 wniosku i tej kwestii dotyczyła skarga do sadu administracyjnego w niniejszej sprawie.
Jak już wskazywano, pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz uszczegółowił w art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy informacje w postaci kopii korespondencji jaka była prowadzona przez uczelnię z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi w latach 2022 i 2023 są informacjami publicznymi.
Zarządzeniem z dnia 17 sierpnia 2023 r. (k. 39 akt sąd.) Sąd wezwał Rektora uniwersytetu Medycznego do nadesłania kopii korespondencji jaka była prowadzona przez Uczelnię z kościołami i związkami wyznaniowymi oraz kościelnymi osobami prawnymi w 2022 i 2023 r., do której Uniwersytet odnosi się w odpowiedzi na wniosek z 11 kwietnia 2023 r. oraz w odpowiedzi na skargę, celem jej oceny i stwierdzenia, czy nie stanowi informacji publicznej jak podnosił Rektor w odpowiedzi na wniosek oraz w odpowiedzi na skargę. Stanowisko Uczeni nie zostało bowiem poparte szerszym wyjaśnieniem, z którego wynikałoby bezspornie, że informacja żądana w punkcie 4 wniosku nie stanowi informacji publicznej.
W odpowiedzi na wezwanie Rektor przedłożył wraz z pismem z 11 września 2023 r. korespondencję objętą wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, którą umieszczono w aktach sprawy w kopercie do wyłącznego wglądu Sądu. Po analizie nadesłanej korespondencji stwierdzić należy, że w istocie dotyczy ona dwóch obszarów.
Pierwsza grupa korespondencji przesyłana była między Uniwersytetem, a podmiotem zewnętrznym, w związku z konferencją dla lekarzy i pracowników ochrony zdrowia oraz studentów kierunków medycznych "Etyka w medycynie a życie i zdrowie człowiek", która odbyła się 25 marca 2023 r. Rektor uznał, że nie stanowi ona informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Ze stanowiskiem tym, po dokonaniu analizy tejże korespondencji przez Sąd, częściowo należy się zgodzić.
Poza pojęciem informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., pozostają tzw. dokumenty wewnętrzne, odróżniane od dokumentów urzędowych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z: 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13, CBOSA). Cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2015, nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206-208).
Także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122).
W piśmiennictwie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., s. 204-209).
W ocenie Sądu korespondencja dotycząca wspomnianej konferencji prawidłowo nie została uznana przez organ za informację publiczną. Była to bowiem korespondencja mailowa pomiędzy Uniwersytetem Medycznym w P. a kościelnym podmiotem zewnętrznym, która nie stanowiła oficjalnego stanowiska w sprawie. Związana była jedynie z opracowaniem ostatecznej wersji programu tejże konferencji, służąc jedynie wymianie informacji i faktów. Przy czym, bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, że korespondencja ta prowadzona była pomiędzy pracownikami Uczelni (podmiotem zobowiązanym), a podmiotem zewnętrznym. O tym bowiem, czy dany dokument stanowi informację publiczną, czy też nie, decyduje kryterium rzeczowe, a więc jego treść i charakter informacji. Analiza treści ww. maili nie pozostawania natomiast wątpliwości, że stanowiły one jedynie korespondencję roboczą, mającą na celu wytworzenie ostatecznej wersji programu konferencji.
Inaczej jednak odnieść się należy do treści samego Programu konferencji, który stanowił załącznik do opisanej powyżej korespondencji. Sąd stoi na stanowisku, że dokument w postaci programu konferencji dotyczy sfery faktów i danych publicznych, a także odnosi się do władz publicznych. Sposób realizacji zadań publicznych, ich wykonywanie i skutki nie zawsze wynikają z dokumentów mających walor dokumentu urzędowego. Jak wspomniano, o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. A zatem informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych. Stąd też informacją publiczną będą nie tylko dokumenty zredagowane i wytworzone przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, ale także te dokumenty, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu zadań. Dokumentami, których udostępnienie objęte jest trybem komentowanej ustawy, są wszelkiego rodzaju pisma wytworzone w związku z wykonywaniem zadań przynależnych właściwości danego organu. Nie ma znaczenia, w jaki sposób dane informacje znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczyły, byleby zostały użyte do realizacji zadań publicznych (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 6).
Z treści Programu wynika, że Rektor Uniwersytetu Medycznego w P. objął patronatem honorowym przedmiotową konferencję pt. "Etyka z medycynie a życie i zdrowie człowieka". Dodatkowo w odpowiedzi na skargę wskazano, że "pracownicy Uniwersytetu ustalali/zapraszali prelegentów na konferencję głównie w formie rozmów telefonicznych". Kwestie te wskazują na to, że Uniwersytet był zaangażowany w organizację tej konferencji. Nawet, jeśli więc nie był autorem Programu, co jednoznacznie nie wynika z nadesłanej do Sądu dokumentacji, to był w jego posiadaniu i dotyczył on spraw publicznych wykonywanych przez Uniwersytet.
Nadmienić także należy, że z załączonych do skargi wydruków ze stron internetowych wynika, że informacje o konferencji, a w tym także jej Program, udostępniane były na różnego rodzaju stronach internetowych. Jednakże wskazać należy, że przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Z przepisu tego wynika zatem, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji publicznej, jeżeli została ona ujawniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Zamieszczenie zatem żądanych przez wnioskodawcę informacji na zwykłej stronie internetowej nie zwalnia go z obowiązku udzielenia informacji publicznej na wniosek. Tylko bowiem informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, zaś wszystkie inne informacje, w tym w szczególności wymienione w art. 6 u.d.i.p., są udostępniane na wniosek bez względu na to czy funkcjonują w obiegu publicznym, na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, a także czy dostęp do tych informacji, tj. do Internetu, domagający się ich udostępnienia ma łatwy czy też utrudniony. O obowiązku udostępnienia informacji publicznej nieopublikowanej w Biuletynie, a będącej na stronie internetowej, przesądza nie dostęp do Internetu, ale niepublikowanie w Biuletynie (tak NSA w wyroku z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 34/14, CBOSA).
Odnośnie twierdzeń Skarżącego, jakoby mienie publiczne jakim dysponuje Uniwersytet było wykorzystane przy organizowaniu tej konferencji, wskazać należy, że nie znalazły one potwierdzenia w nadesłanej do wyłącznej wiadomości Sądu korespondencji. Jednakże pozostaje to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem informacja w zakresie programu konferencji podlega udostępnieniu w trybie informacji publicznej ze względów opisanych powyżej.
Zobowiązać, zatem należało Rektora Uniwersytetu w P. do załatwienia wniosku P. N. z 27 marca 2023 r. w zakresie udostępnienia Programu Konferencji Naukowej z 25 marca 2023 r., jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że Rektor dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku w tej jego części, przy czym Sąd ocenił, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego, jak orzeczono w punkcie 2 i 3 wyroku. Jest to, bowiem pojęcie nieostre, wymagające interpretacji z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, tym niemniej w świetle ugruntowanego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że powinno być odnoszone do sytuacji oczywistego, nie budzącego żadnych wątpliwości, poważnego naruszenia obowiązku działania przez organ. Musi chodzić o znaczące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, CBOSA). Co więcej, w orzecznictwie akcentuje się ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyroki NSA z 17 września 2015 r., II OSK 652/15 i z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16, dostępne CBOSA). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego. Sąd uwzględnił, że Rektor w odpowiednim terminie zareagował na wniosek, a następnie pozostawał w błędnym przekonaniu, że załącznik do korespondencji w postaci "Programu Konferencji", której udostępnienia domagał się Skarżący nie jest informacją publiczną. W ocenie Sądu zdecydowanie nie można przypisywać takiemu działaniu Rektora charakteru rażącego.
Druga grupa korespondencji nadesłanej wraz z pismem z dnia 11 września 2023 r. do wyłącznej wiadomości Sądu dotyczyła, co ujawniono już w odpowiedzi na skargę, korespondencji prowadzonej przez pracowników Uniwersytetu – nauczycieli akademickich z Katedry Nauk Społecznych i Humanistycznych, z przedstawicielami różnych religii. W tym wypadku, w wyniku analizy Sąd stwierdził, że korespondencja ta sama w sobie nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a jedynie korespondencję roboczą, mającą na celu zebranie informacji służących przygotowaniu pracy naukowej (monografii), a także korespondencję informującą o postępach w pracy nad jej publikacją.
Dla dokonania dokładnej analizy nadesłanej korespondencji wskazać jeszcze należy, że do jednej z wiadomości nadesłanej na adres poczty elektronicznej pracownika Uniwersytetu załączono dokument zawierający opinię podmiotu zewnętrznego na temat opracowywanej monografii.
W kontekście tego dokumentu wskazać należy, że dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwoma jednocześnie występującymi elementami tzn. jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. (dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy) oraz został wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r., III OSK 1559/22, CBOSA). Z uwagi na tę definicję nie sposób zakwalifikować wspomnianego załącznika nawet jako dokument wewnętrzny.
Dodatkowo ustawodawca przesądził wprost w przepisie art. 23 Kodeksu cywilnego, że twórczość naukowa należy do dóbr osobistych każdego człowieka. Z kolei dobra osobiste ze swej natury dotyczą sfery prywatnej, a nie publicznej określonej jednostki. Zaliczenie działalności naukowej do sfery interesu prywatnego, nawet jeżeli miałaby ona być sfinalizowana w formie pracy doktorskiej, znalazło potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 279/11 (LEX nr 1082713). Ocenę tą odnieść należy także do przygotowywanej monografii. W związku z tym dokument, o którym mowa powyżej uznać należy za dokument prywatny, niepodlegający regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Mając na uwadze powyższe rozważania, skarga okazała się nieuzasadniona w tej części, zatem Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił ją w pozostałym zakresie, jak orzekł w pkt 4 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Rektora na rzecz Skarżącego kwotę uiszczonego w sprawie wpisu od skargi w wysokości 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 535) oraz wynagrodzenie przysługujące pełnomocnikowi Skarżącego, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł., a także zwrot tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
Odnosząc się końcowo do wniosku pełnomocnika Skarżącego z dnia 29 października 2023 r. (k. 54 akt sąd.) o zmianę terminu rozprawy wskazać należy, że obecność na rozprawie przed Sądem administracyjnym jest nieobowiązkowa (art. 91 § 2 i § 3 p.p.s.a.). Sąd nie uwzględnił wniosku o zimne terminu rozprawy, ponieważ pełnomocnik nie uprawdopodobnił, że w dniu [...] r. o godz. [...] ma zaplanowaną wizytę u [...], co - według oświadczenia pełnomocnika - stanowiło przeszkodę w udziale w rozprawie przed tut. Sądem. Nie zostało także uprawdopodobnione obowiązkowe stawiennictwo przed Sądem Rejonowym w W., na które pełnomocnik powoływał się w późniejszym piśmie z dnia
8 listopada 2023 r. (k. 89 akt sąd.). Zgodnie z art. 99 p.p.s.a., sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny. Wskazać też można, że według § 48 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1177), rozprawę przygotowuje i przeprowadza się tak, aby sprawę można było rozstrzygnąć w jednym dniu, bez jej odraczania. Pełnomocnik miał też możliwość ustanowienia pełnomocnika substytucyjnego, jego stanowisko odnoszące się szczególnej więzi zaufania ze Skarżącym Sąd ocenił jako niewystarczające dla odroczenia terminu rozprawy. Nadto, stan sprawy po jej uzupełnieniu przez Uczelnię nie wymagał osobistego stawiennictwa pełnomocnika Skarżącego na rozprawie w sprawie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej.