IV SAB/Po 6/23

IV SAB/Po 6/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1077/23 - Wyrok NSA z 2025-01-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 i 3, art. 16 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 a i pkt 5 c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 9 pkt 2 i 4, art. 33, art. 34
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 01 marca 2023 r. sprawy ze skargi B. P. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka S. w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Ośrodka S. w L. do załatwienia wniosku skarżącego B. P. z 20 października 2022r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka S. w L. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z 20 października 2022r.; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka S. w L. na rzecz skarżącego B. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
B. P. (dalej jako: skarżący) wnioskiem z dnia 20 października 2022 roku wystąpił do Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w L. (dalej również jako: MOSiR) z wnioskiem o udostępnienie informacji w zakresie porozumień zawieranych pomiędzy Prezydentem Miasta L. , a MOSiR w L. dot. świadczenia usług-sportowo rekreacyjnych, a konkretnie:
1. porozumienia nr [...] podpisanego z prezydentem Miasta L. dot. świadczenia usług sportowo - rekreacyjnych+ zapewnienia mieszkańcom L. wstępu na obiekt sportowy "[...]" ul. [...] w L. na wartość [...] zł,
2. porozumienia nr [...] podpisanego z prezydentem Miasta L. dot. świadczenia usług sportowo - rekreacyjnych + zapewnienia mieszkańcom L. wstępu na obiekt sportowy "[...]" im. [...] zlokalizowany przy ul. [...] w L. na wartość [...] zł,
3. kolejne porozumienia dot. ww. obiektów od dnia 1 lipca 2022r.
Pismem z dnia 3 listopada 2022r. Dyrektor MOSiR w L. powiadomił wnioskodawcę o wyznaczeniu na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001r. poz. 1198 ze zm.) dnia 20 grudnia 2022r. jako nowego terminu na załatwienie powyższego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Powodem przedłużenia terminu jest konieczność gruntownej i kompleksowej analizy dokumentów będących przedmiotem wniosku.
Pismem z dnia 20 grudnia 2022 r. Dyrektor MOSiR w L. poinformował Wnioskodawcę, że biorąc pod uwagę jego dotychczasowe działania uznano, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej zmierza do uzyskania informacji (danych), które będą wykorzystane w innym celu aniżeli przewidziano w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co powoduje, że wniosek nie może zostać zrealizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być traktowana jako środek do zaspokajania prywatnych potrzeb obywateli. Poinformowano Wnioskodawcę, że nadużywa on prawa dostępu do informacji publicznej, korzystając z tej instytucji dla osiągnięcia innych celów niż troska o dobro publiczne.
Pismem z dnia 27 grudnia 2022 r. B. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w L. w przedmiocie realizacji jego wniosku z dnia 20 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentów związanych z podpisanymi w 2022 r. porozumieniami (umowami cywilnoprawnymi) z Prezydentem Miasta L. dot. świadczenia usług statutowych sportowo-rekreacyjnych na obiekcie sportowym "[...]" w L. przy ul. [...] i "[...]".
Skarżący zarzucił podmiotowi zobowiązanemu naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,
2. art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w zakresie, w jakim przepis ten reguluje, iż podstawą odmowy może być przepis prawa, polegający na rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez podstawy opierającej się o przepis prawa powszechnie obowiązującego,
3. art. 13 ust. 1 u.i.d.p. przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie w terminie określonym w tym przepisie wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej.
Wobec powyższego B. P. wniósł o:
1. zobowiązanie organu administracji publicznej - podmiotu zobowiązanego do udostępnienia skarżącemu bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (art. 13 ust. 1 u.i.d.p. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a.) wnioskowanej informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem skarżącego z 20 października 2022 r.,
2. stwierdzenie, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej,
3. stwierdzenie, że bezczynność organu administracji publicznej, o którym mowa powyżej, w udostępnieniu informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie z tego tytułu, na podstawie art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywny w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dopowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany pismem z dnia 3 listopada 2022 r. zawiadomił Skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie wniosku o udostępnieniu informacji publicznej ustalając ten termin na dzień 20 grudnia 2022 r. Skarżący relacjonował, że następnie podmiot zobowiązany przesłał mu pismo z dnia 20 grudnia 2022 r., w którym poinformował go, że nie udostępni wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na to, że skarżący swoim wnioskiem nie domagał się informacji publicznej, a udostępnienia informacji sektora publicznego.
Zdaniem B. P. podmiot zobowiązany jakby celowo zapomniał o tym, że udostępnianie informacji publicznej i udostępnianie informacji w celu ponownego wykorzystania stanowią dwa różne postępowania, które cechują się własną, odrębną procedurą dostępu. Skarżący podał, że jego celem było wyłącznie sprawowanie społecznej kontroli pewnego procesu związanego z realizacją i działalnością organu, podmiotu publicznego zdaniem skarżącego procesu niezgodnego z ustawą o finansach publicznych, nie zaś osiągnięcie przez powtórne wykorzystanie żądanych informacji korzyści o charakterze gospodarczym, czy niekomercyjnym.
Dalej Skarżący wskazywał na czym polega konstytucyjne prawo do informacji uregulowane w art. 62 Konstytucji RP, a także przywołał znaczenie pojęcia informacji publicznej. Skarżący podał, że w orzecznictwie oraz doktrynie prawniczej uznano, iż odmowa dostępu do informacji publicznej nie może mieć miejsca w oparciu o koncepcję nadużycia prawa do informacji publicznej, a na gruncie Ustawy o dostępie do informacji publicznej ustanowiono zamknięty katalog wyjątków uzasadniających ograniczenia prawa do informacji publicznej składający się z czterech elementów: informacji niejawnych, innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatności osoby fizycznej i tajemnicy przedsiębiorcy.
Dodatkowo zdaniem B. P. jedną z naczelnych zasad wyrażonych w art. 2 ust. 2 u.i.d.p. jest zakaz badania oraz wzywania do wykazywania interesu prawnego i faktycznego podmiotu ubiegającego się o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym jego zdaniem organ w sposób nieuzasadniony odmawia dostępu do informacji publicznej, odnosząc się do przymiotu samego wnioskodawcy.
Uzasadniając zarzut rażącego naruszenia prawa skarżący podał, że stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków. O tym czy dana sytuacja stanowi bezczynność w sposób rażący naruszający prawo decyduje całokształt okoliczności danej sprawy. Pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy.
Zdaniem skarżącego podmiot zobowiązany nie może traktować przepisu art. 13 ust. 2 u.i.d.p. jako sposobu do tego, by automatycznie wydłużać sobie okres przysługujący do udzielenia informacji - tego typu zachowanie dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy przemawia za tym charakter objętej wnioskiem informacji lub zaistnieją uzasadnione wątpliwości co do zakresu samego wniosku.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w L. wniósł o jej oddalenie, a także o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do niniejszego pisma w postaci: pisma Komendy Miejskiej Policji w L. z dnia 4 stycznia 2023 toku, zn. [...], pisma Prokuratury Rejonowej w L. z dnia 30 grudnia 2022 roku [...], kopii (screenów) ze stron internetowych prowadzonego przez Skarżącego portalu [...] na fakt: nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej, wykorzystania żądanych informacji na własne, indywidualne potrzeby.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi podmiot zobowiązany wskazał, że celem działań wnioskodawcy nie jest troska o dobro publiczne, lecz zaognianie konfliktu personalnego z władzami miasta, w tym MOSIR oraz szukanie informacji, które mogą zostać upublicznione, aby przedstawić organ w złym świetle. Ponadto są one dokuczliwe i godzące w realizację zadań podmiotu publicznego. Wszystko to prowadzi zdaniem Dyrektora do konkluzji, że złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie mógł zostać rozpatrzony, albowiem stanowił on przejaw nadużywania prawa. Zdaniem Dyrektora MOSiR wniosek o udostępnienie informacji publicznej miał na celu uzyskanie informacji służącej indywidualnemu (prywatnemu) interesowi skarżącego. Taki zaś cel uzyskania danych nie może być realizowany w trybie dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być bowiem traktowana jako środek do zaspokajania prywatnych potrzeb obywateli.
Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, iż wnioskodawca zajmuje się zdobywaniem, przetwarzaniem, udostępnianiem i analizą informacji o politycznym charakterze, które publikuje na ogólnodostępnej stronie internetowej. Podmiot stwierdził, że żądanie ujęte w przedmiotowym wniosku ma na celu pozyskanie przez wnioskodawcę informacji, które zostaną wykorzystane na potrzeby prowadzonej działalności, co nie stanowi "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu, żądanie zawarte w przedmiotowym wniosku ma bowiem służyć realizacji indywidualnego (prywatnego) interesu wnioskodawcy, jakim jest cel prowadzonej działalności strony internetowej. Skarżący składa do organu liczne wnioski, domagając się uzyskania różnych informacji na temat funkcjonowania urzędu, aby następnie wykorzystać te informacje na prowadzonej stronie internetowej. Trudno uznać zdaniem Dyrektora, aby wnioskodawca kierował się troską o dobro publiczne, czy przejrzyste funkcjonowanie państwa.
Dalej Dyrektor wskazywał, że wnioskodawca złożył w stosunku do Miasta L. , osób funkcyjnych jednostek budżetowych 17 zawiadomień o popełnieniu przestępstw, z których żadne nie zakończyły się nawet przedstawieniem zarzutów, a większość z nich zakończyła się umorzeniem postępowania lub odmową wszczęcia. Działania wnioskodawcy noszą cechy nadużycia prawa i mogą nosić cechy nękania w stosunku do osób, których dotyczą. Ponadto wnioskodawca składa regularnie zawiadomienia do Rzecznika dyscypliny finansów publicznych właściwego w sprawach rozpoznawanych przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w P.. Tak też było w kwestii przedmiotowych porozumień i to pomimo tego, że Regionalna Izba Obrachunkowa uznała, że z takim naruszeniem nie mamy do czynienia.
W ocenie podmiotu zobowiązanego w niniejszej sprawie doszło do wykorzystania prawa do informacji publicznej w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji, w celu szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji. Wskazują na to bezsporne okoliczności rozpoznawanej sprawy, wynikające z działalności portalu [...], dyskusji prowadzonych na profilu społecznościowym tego portalu, czy też chociażby z zawiadomień, które skarżący składa do organów ścigania i Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych.
Dalej podmiot podał, że niewątpliwie między skarżącym, a nim istnieje konflikt wynikający z dotychczasowej działalności portalu, jak również zawiadomienia do prokuratury złożonego przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w L. w związku z działalnością tego portalu. Realizacja prawa do informacji publicznej nie może jednak służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach tego konfliktu. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Zdaniem podmiotu z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej, odmowy jej udzielenia nie można zakwalifikować jako bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
W piśmie z dnia 22 stycznia 2023 r. B. P. wskazał, że w sposób nieuprawniony i wręcz bezpodstawny organ wskazuje na konflikt personalny i "polowanie" przez skarżącego na informacje, które mogą przedstawić organ w złym świetle. Skarżący podał, że zapisy u.d.i.p. służą realizacji konstytucyjnego prawa dostępu obywatela do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa - art. 61 ust.1 Konstytucji RP.
Skarżący podał, że swoim postępowaniem wobec organu realizuje wyłącznie swoje konstytucyjne prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organu władzy publicznej, i osoby pełniącej funkcję publiczną, czyli dyrektora Kryjoma zgodnie z art. 61 ust.1 Konstytucji RP. Dyrektor nazywa to wbrew prawdzie różnie, konfliktem, działaniem w złym świetle wobec swojej osoby, prywatnymi pobudkami.
Trzeba zauważyć zdaniem B. P., że Dyrektor wielokrotnie wykazał swoją działalnością niegospodarność, czy przekroczenie uprawnień, np. wydał około [...] zł na opracowanie dokumentacji dot. termomodernizacji tzw. "[...]" i utwardzenia przed nim bez dokonania stosownej analizy opłacalności takowej termomodernizacji i do dzisiaj ta dokumentacja przez lata jest tylko makulaturą. Skarżący podał, że Dyrektor MOSiR corocznie podpisuje z Prezydentem Miasta L. umowy cywilnoprawne celem pokrycia kosztów udostępnienia mieszkańcom L. [...], a dodatkowo uchwałą Rady Miejskiej dotację przedmiotową zgodnie z art. 15 u.f.p. (udostępnienie tych umów jest przedmiotem tej skargi).
Treść wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej absolutnie nie stanowi jego zdaniem wniosku o udostępnienie informacji w celu jej ponownego wykorzystania. Przecież celem skarżącego było i jest sprawowanie społecznej kontroli procesu związanego z realizacją i działalności samorządowego podmiotu publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Wobec powyższego, w przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie.
Odnosząc się, w pierwszej kolejności do wniosku dowodowego sformułowanego w odpowiedzi na skargę w zakresie przeprowadzenia dowodów z dokumentów w postaci pisma Komendy Miejskiej Policji w L. z dnia 4 stycznia 2023 toku, pisma Prokuratury Rejonowej w L. z dnia 30 grudnia 2022 roku, kopii (screenów) ze stron internetowych prowadzonego przez Skarżącego portalu [...], to Sąd wskazuje, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające – tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających. Przy czym w ocenie Sądu, wskazane dokumenty nie stanowią dokumentu w rozumieniu powyższego przepisu, brak było zatem przesłanek uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy, także dołączonych do skargi, odpowiedzi organu na skargę i pism procesowych, jeżeli mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. W ocenie Sądu, w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. brak było podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.
W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.
Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia", w tym wniesienie ponaglenia, w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Poza tym do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11, CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie".
Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania na podstawie akt sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w L. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącego z 20 października 2022 r.
Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej, co należy zaznaczyć, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne, w tym organy władzy publicznej, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).
Wobec powyższego nie budzi wątpliwości i nie było przez strony kwestionowane, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w L. wobec brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji w L. stanowi bowiem zakład budżetowy kultury fizycznej Miasta L. , wykonujący określone zadania na rzecz Gminy, stanowi jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego. Zgodnie także z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.) gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, jest jednostką sektora finansów publicznych, a zgodnie z pkt 4 jednostką sektora finansów publicznych są także samorządowe zakłady budżetowe (którym jest MOSiR w L.). Gospodaruje zatem także środkami publicznymi na realizację zadań uzyskanymi z zawieranych przez ten zakład porozumień.
Natomiast bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodny z wnioskiem (art. 13 ust. 1), albo nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2), albo nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2).
Nadto, co istotne w niniejszej sprawie, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Dalej odpowiedzieć należy na pytanie, czy informacje objęte wnioskiem z 20 października 2022 r. stanowią informację publiczną. Punkt wyjścia do rozważań stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych. Definicja ta jest bardzo szeroka i może budzić wątpliwości, dlatego przy interpretacji przepisu art. 1 ust. 1 konieczne jest posiłkowanie się zarówno sformułowaniami zawartymi w art. 61 Konstytucji RP, jak uwzględnianie treści art. 6 u.d.i.p., który zawiera przykładowy katalog informacji mających walor informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do danych publicznych w tym treść i postać dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego, informacje o stanie samorządów i ich jednostek organizacyjnych oraz o majątku publicznym w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego i podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret pierwsze i pkt 5 lit c u.d.i.p.). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.
W świetle powyższych regulacji ustawy o dostępnie do informacji publicznej nie budzi wątpliwości Sądu, co też nie było sporne między stronami, że żądana informacja – stanowiąca treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć oraz odnosząca się do majątku jednostki samorządu terytorialnego - ma charakter informacji publicznej. Wnioskiem z 22 października 2022 r. skarżący wniósł bowiem o udostępnienie następujących informacji:
1. porozumienia nr [...] podpisanego z prezydentem Miasta L. dot. świadczenia usług sportowo - rekreacyjnych+ zapewnienia mieszkańcom L. wstępu na obiekt sportowy "[...]" ul. [...] w L. na wartość [...] zł,
2. porozumienia nr [...] podpisanego z prezydentem Miasta L. dot. świadczenia usług sportowo - rekreacyjnych + zapewnienia mieszkańcom L. wstępu na obiekt sportowy "[...]" im. [...] zlokalizowany przy ul. [...] w L. na wartość [...] zł,
3. kolejne porozumienia dot. ww. obiektów od dnia 1 lipca 2022r.
Zgodnie bowiem z art. 33 o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Przepis ten, w powiązaniu z art. 34 tej ustawy, stanowi o zasadzie jawności gospodarowania środkami publicznymi przez jednostki sektora finansów publicznych. Natomiast, jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 9 pkt 4 tej ustawy sektor finansów publicznych tworzą m.in. samorządowe zakłady budżetowe, czyli także podmiot zobowiązany w niniejszej sprawie.
Ustalenie, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną powoduje, że powinna ona zostać udostępniona i to w ustawowym terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), chyba że zachodzą okoliczności, uzasadniające odmowę jej udostępnienia.
Tymczasem podmiot zobowiązany wskazał na fakt Skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej, korzystając z tej instytucji dla innych celów niż troska o dobro publiczne, tj. dla celów prywatnych.
W ocenie Sądu, Dyrektor MOSiR przyjmuje nietrafnie, że udostępnienie żądanych informacji w niniejszej sprawie nie może nastąpić, bowiem Skarżący realizuje inny cel, niż troska o dobro publiczne. W ocenie Sądu, umieszczenie żądanych informacji na portalu internetowym [...] służy szerszemu udostępnieniu informacji publicznej, albowiem jest to portal ogólnodostępny. Odbywa się w ten sposób sprawowanie społecznej kontroli procesu zadysponowania majątkiem publicznym, związanego z działalnością podmiotu publicznego. To, że wnioskodawca pragnie uzyskanymi informacjami zainteresować szerszy krąg podmiotów – np. zamieszczając je w przestrzeni internetowej – ma jedynie na celu wzmocnienie wspomnianej społecznej kontroli oraz uruchomienie i prowadzenie debaty publicznej nad kwestiami objętymi zainteresowaniem publicznym.
Podmiot zobowiązany poza odniesieniem się do personalnego konfliktu miedzy stronami nie wykazał, że Skarżący ma na celu działania inne niż te związane z udostępnieniem informacji publicznej w celu sprawowania społecznej kontroli nad działalnością podmiotu zobowiązanego i dysponowania przez niego majątkiem publicznym. Nie może stanowić przesłanki do nieudzielenia informacji publicznej fakt krytyki działania Dyrektora jednostki samorządowej. Żądane informacje publiczne podlegają bowiem udostępnieniu w ramach realizacji prawa do informacji publicznej na zasadach ogólnych zawartych w u.d.i.p.
Przywoływany przez Dyrektora fakt składania przez Skarżącego do podmiotu zobowiązanego licznych wniosków, w których domaga się on uzyskania różnych informacji na temat funkcjonowania podmiotu, to również przejaw społecznej kontroli działania jednostek samorządowych, do którego Skarżący ma prawo w oparciu o regulacje u.d.i.p. Również ten fakt nie może stanowić negatywnej przesłanki do udzielenia Skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji. Zdaniem Sądu, twierdzenie o nadużyciu prawa do informacji publicznej i w istocie odmowa udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie, nie może stanowić środka do ochrony przed przedstawieniem podmiotu zobowiązanego w negatywnym świetle. Rolą podmiotu zobowiązanego wykonującego zadania zlecone Gminy jest zdecydowanie rzetelne udzielanie odpowiedzi na zapytania wnioskodawcy odnoszące się do udostępnienia informacji publicznej.
Podobnie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sprawie fakt składania przez B. P. zawiadomień o popełnieniu przestępstw przez osoby reprezentujące władze Miasta L. i jednostki budżetowe. Organy samorządowej władzy publicznej muszą mieć na uwadze, że są poddawane społecznej kontroli ze strony obywateli, ale także innych organów państwowych upoważnionych do kontroli działania zgodnie z prawem jednostek samorządu terytorialnego.
Nadto, w ocenie Sądu wniosek z 20 października 2022r. o żądanej treści w swojej istocie nie ma charakteru szykany osób piastujących funkcje publiczne oraz charakteru sporu osobistego, czy prywatnych animozji. Odnosi się bowiem do udostępnienia porozumień zawartych z Miastem L. w zakresie realizacji i finansowania zadań MOSiR w L.. Konflikt personalny Dyrektora z wnioskodawcą nie może być przesłanką do nieudzielenia informacji publicznej, ponieważ instytucja ta stałaby się iluzoryczna i w każdym przypadku organy władzy mogłyby zasłaniać się tego rodzaju argumentacją. Jeżeli żądana informacja spełnia przesłanki publicznej i wymogi u.d.i.p. to wymaga udostępnienia zgodnie z tą ustawą.
Wobec powyższego niezasadny jest zarzut nadużycia prawa i wykorzystania informacji w celu prywatnym. W przywołanym przez podmiot zobowiązany wyroku NSA z 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2777/16, Sąd ten wskazał, z czym należy się zgodzić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa, jak w niniejszej sprawie. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. W tym względzie powyższe ogólne uwagi mają zastosowanie do niniejszej sprawy, bowiem trudno zaprzeczyć, że wniosek o udostępnienie porozumień zawartych z Miastem L. w zakresie realizacji i finansowania zadań MOSiR w L. stanowi zaspokojenie prywatnych potrzeb wnioskodawcy w okolicznościach niniejszej sprawy.
Jakkolwiek, podkreślić należy, że powyższe orzeczenie zostało wydane w zupełnie odmiennym stanie faktycznym, zatem poczynione uwagi, na które powołuje się podmiot zobowiązany nie odnoszą się do okoliczności niniejszej sprawy. Sprawa o sygn. I OSK 2777/16 dotyczyła wniosku o informację publiczną zawierającego 87 pytań odnoszących się do osoby nauczyciela, które w istotnej części nie w ogóle nie dotyczyły kwestii publicznych, a osobistych nauczyciela i w wyraźnie określonym celu szykany.
Przypomnieć należy, że przedmiotem żądania są porozumienia zawierane pomiędzy Prezydentem Miasta L. , a MOSiR w L. dot. świadczenia usług-sportowo rekreacyjnych, wskazane konkretnie we wniosku. Z treści powyższego wniosku, a także całokształtu akt sprawy jednoznacznie wynika, że złożony wniosek o informację publiczną ma na celu społeczna kontrolę działalności publicznej, a nie wywołanie dolegliwości adresata wniosku, utrudnienie funkcjonowania organu, czy represję wobec podmiotu i jego Dyrektora. W ocenie Sądu, istotę sprawy stanowi właśnie uzyskanie informacji o sprawie publicznej w celach, jakie legły u podstaw analizowanej u.d.i.p.
W tym zakresie Sąd w pełni podtrzymuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z 05 sierpnia 2021r., sygn. akt IV SAB/Po 96/21, o zbliżonym stanie faktycznym, wydanym między tymi samymi stronami postępowania.
Przy czym końcowo wskazać należy, że rację ma Skarżący, że prawo do ponownego wykorzystywania informacji, to nie to samo co prawo do dostępu do informacji publicznej. Celem dostępu do informacji publicznej jest kontrola życia publicznego, natomiast w przypadku ponownego jej wykorzystywania jest to cel rynkowy i gospodarczy. Pozostaje to jednak bez znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ podmiot zobowiązany nie powoływał się na przepisy ustawy z 25 lutego 2016r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1641).
W konsekwencji Sąd uznał, że Dyrektor MOSiR pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku B. P. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 20 października 2022 r., w związku z czym na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zobowiązał ten podmiot do rozpatrzenia i załatwienia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania przez podmiot odpisu prawomocnego wyroku.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku.
Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Dokonując oceny we wskazanym zakresie należy wziąć pod uwagę fakt, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było tym, że organ pozostawał w przekonaniu, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej i stanowi to okoliczność pozwalającą na poinformowanie o nieudzielaniu tej informacji zgodnie z wnioskiem. Okoliczność ta jakkolwiek uzasadniająca twierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności spowodowanej nieprawidłową wykładnią przepisów u.i.d.p., to jednak wyklucza przyjęcie rażącego naruszenia prawa. Przy tym zauważyć należy, że podmiot zobowiązany w odpowiednim czasie zareagował na wniosek. Brak zatem także podstaw do wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., co skutkowało oddaleniem skargi w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w punkcie 4 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).
Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku obowiązkiem podmiotu zobowiązanego będzie udostępnienie informacji publicznej w żądanej treści i w zawnioskowany sposób.
Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 120 p.p.s.a.