IV SAB/Po 4/25

IV SAB/Po 4/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maciej Busz /przewodniczący/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, pkt 3 lit. b, pkt 5 lit. a, art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1, art. 21
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 125
art. 3 ust. 1 pkt 10
Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1129
rt. 1, art. 16, art. 18 ust. 1 i 2, art. 71 ust. 1, art. 72, art. 73 ust. 1 i 2, art. 74 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, par. 1a, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Tezy
Art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1320), wykładany a contrario, statuuje szczególną „tajemnicę ustawowo chronioną” w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), o charakterze czasowym – wykluczając dopuszczalność udostępnienia dokumentów wymienionych w tym przepisie przed nadejściem określonych w nim zdarzeń.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi X. sp. z o.o. z siedzibą w B. na bezczynność Rektora Politechniki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Rektora Politechniki do załatwienia sprawy z wniosku X. sp. z o.o. z siedzibą w B. z 05 grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Rektor Politechniki dopuścił się bezczynności w sprawie, o której mowa w punkcie pierwszym wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Rektora Politechniki na rzecz skarżącej X. sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 05 grudnia 2024 r. wygenerowanym na Platformie e-Zamówienia odnośnie do zamówienia pn. "Dostawa fabrycznie nowej drukarki 3D do druku z proszków metalicznych w technologii [...] z osprzętem umożliwiającym drukowanie, pracująca w systemie otwartym wraz z oprogra. oraz szkolenie dla PP" spółka X. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (dalej jako "Spółka" lub "Skarżąca") zwróciła się do Działu Zamówień Publicznych Politechniki "z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej: Proszę o przesłanie wszystkich ofert z czynności szacowania ceny, wraz z korespondencją z szacowania i wszelkimi załącznikami".
W pisemnej odpowiedzi datowanej na 23 grudnia 2024 r., adresowanej do Prezesa Zarządu Spółki, Dyrektor Biura Rektora Politechniki poinformował, że nie jest możliwe spełnienie żądania na obecnym etapie postępowania, tj. przed otwarciem ofert. Wyjaśnił, że wynikający z art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1320; dalej w skrócie "p.z.p.") obowiązek zachowania poufności wszelkich informacji mogących wpłynąć na treść składanych ofert, obejmuje także szczegółowy sposób szacowania wartości zamówienia publicznego. Protokół postępowania, w którym ujęte są informacje o sposobie szacowania zamówienia, może być udostępniony dopiero po wyborze najkorzystniejszej oferty lub unieważnieniu postępowania. Udostępnienie informacji na tym etapie mogłoby naruszać zasadę uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, określoną w art. 16 p.z.p. W konkluzji odpowiedzi stwierdzono, że: "Po zakończeniu postępowania, zgodnie z przepisami, będziemy w stanie udostępnić Panu żądane informacje w zakresie, w jakim jest to przewidziane przez przepisy prawa".
Wcześniej, pismem z 20 grudnia 2024 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem "Politechniki", skargę na bezczynność "Politechniki W. w przedmiocie udostępnienia informacji. Zarzuciwszy naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych – w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru – przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP – w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji – przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,
3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") – w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku – przez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji,
Skarżącą wniosła o: (1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, (2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, (3) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że pomimo upływu 14-dniowego terminu, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek z 05.12.2024 r., nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi, co czyni skargę zasadną i konieczną.
W odpowiedzi na skargę Rektor Politechniki (dalej jako "Rektor" lub "Organ") poinformował, że 23 grudnia 2024 r. została wysłana odpowiedź na ww. wniosek, listem poleconym na adres korespondencyjny Skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. mających za przedmiot m.in. decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), w tym przybierające postać tzw. czynności materialno-technicznych.
W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.5.2006 r., I OSK 601/05; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie judykaty przywołane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", ze strony internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. – a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a. – z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a. w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28.1.2020 r., I OSK 2433/18).
Wypada jeszcze zaznaczyć, że do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.5.2011 r., I OSK 716/11; z 26.5.2011 r., I OSK 857/11). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.4.2011 r., I FSK 249/10; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie, dodany z dniem 1 czerwca 2017 r., przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie" - które to określenie musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 17.11.2020 r., II OSK 973/19).
W konsekwencji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nawiązującym do uchwały 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79), zgodnie z tezą której: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a." – został wyrażony pogląd, w myśl którego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można mówić o bezczynności organu, gdy organ ten przed wniesieniem skargi na bezczynność udostępni informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej. Sytuacja taka stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi jako niedopuszczalnej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 13.10.2021 r., III OSK 3789/21, ONSAiWSA 2022, nr 2, poz. 30; por. też wyroki NSA: z 7.12.2021 r., III OSK 7055/21; z 29.11.2022 r., III OSK 2507/22).
Jednakże w myśl stanowiska przeciwnego, pogląd zaprezentowany w ww. uchwale NSA o sygn. akt II OPS 5/19 dotyczy spraw zakończonych decyzją administracyjną, a nie spraw zakończonych dokonaniem czynności materialno-technicznej. W odniesieniu do tej ostatniej kategorii spraw, stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, z uwagi na uprzednie wystosowanie przez podmiot zobowiązany odpowiedzi na wniosek o udostępnieniu informacji publicznej, godziłoby w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji RP), jak też dostępności informacji publicznej – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. postanowienie NSA z 5.10.2021 r., III OSK 6030/21).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że analiza akt sprawy oraz stanowisk procesowych stron pokazuje, że bezspornie do dnia wniesienia skargi wnioskowane informacje nie zostały Skarżącej udostępnione, ani nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia tych informacji. Jest też poza sporem, że pismo Organu zawierające odpowiedź na wniosek Spółki (datowane na 23.12.2024 r.) zostało sporządzone i wystosowane do Skarżącej już po wniesieniu przez nią skargi (tj. po 20.12.2024 r.).
Mając wszystko to na uwadze, Sąd w niniejszym składzie uznał skargę na bezczynność wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.
Przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Politechniki – a ściślej: jej Rektora – w załatwieniu wniosku Spółki o udostępnienie informacji publicznej z 5 grudnia 2024 r., zasadniczo związanego z toczącym się ówcześnie postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego.
Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne było więc rozważenie trzech następujących kwestii:
(i) czy Rektor Politechniki jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej;
(ii) czy informacje żądane przez Skarżącą stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p.;
(iii) czy Organ prawidłowo załatwił sprawę ww. wniosków.
Ad (i) Katalog podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej określa art. 4 u.d.i.p., w świetle którego są nimi (ust. 1) władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Nie ulega wątpliwości, że już w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Rektor Politechniki jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej – jako organ reprezentujący uczelnię publiczną, będącą państwową osobą prawną, co expressis verbis wynika z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 125, z późn. zm.). Por. też wyrok NSA z 31 marca 2023 r. o sygn. akt III OSK 7514/21.
Wypada dodać, że kwestia ta nie była w niniejszej sprawie przedmiotem sporu.
Ad (ii) Przechodząc do analizy przedmiotowego aspektu sprawy – tj. do oceny, czy żądane przez Skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej – wypada wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w tym informacji o działalności samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (zob. art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP).
Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła swoistą (acz wysoce niedoskonałą) definicję legalną "informacji publicznej", przez którą – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przykładowe (nie-enumeratywne) wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. I tak, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (pkt 3 lit. b), majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (pkt 5 lit. a).
Nie bez znaczenia przy ocenie charakteru informacji żądanych w niniejszej sprawie pozostają tytuł i unormowania ustawy, na którą powołał się Organ w swej odpowiedzi – tj. ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1320; dalej w skrócie "p.z.p."), normującej zamówienia publiczne (art. 1 ab initio p.z.p.).
Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi lex generalis w zakresie udostępniania informacji publicznej, i tylko w zakresie określonym w art. 1 ust. 2 odsyła do ustaw szczególnych, które określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zatem nie sposób uznać, że przepisy Prawa zamówień publicznych miałyby definiować, co jest informacją publiczną (zob. wyrok NSA z 4.8.2020 r., I OSK 1889/18).
W ocenie Sądu niewątpliwie zatem informacje dotyczące postępowania o udzielenie zamówienia publicznego stanowią, co do zasady, informację publiczną.
Potwierdzają to unormowania Prawa zamówień publicznych. Dość powiedzieć, że zgodnie z ogólną zasadą wysłowioną w art. 18 tej ustawy postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne (ust. 1), zaś zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie (ust. 2).
W myśl art. 71 ust. 1 p.z.p. jest zasadą, że zamawiający dokumentuje przebieg postępowania o udzielenie zamówienia, sporządzając w jego toku protokół postępowania. Protokół ten – oprócz treści wskazanych w art. 72 p.z.p. – obejmuje załączniki, które stanowią: oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania z wykonawcami, zawiadomienia, wnioski, dowód przekazania ogłoszenia Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego (art. 73 ust. 1 p.z.p.). Jeżeli przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia przeprowadzono wstępne konsultacje rynkowe, informację o przeprowadzeniu tych konsultacji, o podmiotach, które w nich uczestniczyły, zamawiający podaje w protokole postępowania (art. 73 ust. 2 p.z.p.). Zgodnie z art. 74 ust. 1 p.z.p. protokół postępowania jest jawny i udostępniany na wniosek.
Wszystko to prowadzi do wniosku, że żądane przez Spółkę w niniejszej sprawie informacje stanowią, co do zasady, informację publiczną. Wypada zauważyć, że okoliczności tej nie negował sam Organ. Przeciwnie, wskazał, że po zakończeniu postępowania będzie w stanie udostępnić "żądane informacje w zakresie, w jakim jest to przewidziane przez przepisy prawa". Zaznaczył, że protokół postępowania, obejmujący informacje o sposobie szacowania wartości zamówienia może być udostępniony dopiero po wyborze najkorzystniejszej oferty lub unieważnieniu postępowania.
Zgodnie z treścią art. 74 ust. 2 p.z.p. – na który powołał się Organ – "Załączniki do protokołu postępowania udostępnia się po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty albo unieważnieniu postępowania, z tym że:
1) oferty wraz z załącznikami udostępnia się niezwłocznie po otwarciu ofert, nie później jednak niż w terminie 3 dni od dnia otwarcia ofert, z uwzględnieniem art. 166 ust. 3 lub art. 291 ust. 2 zdanie drugie,
2) wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wraz z załącznikami udostępnia się od dnia poinformowania o wynikach oceny tych wniosków
– przy czym nie udostępnia się informacji, które mają charakter poufny, w tym przekazywanych w toku negocjacji lub dialogu."
W ocenie Sądu istnieją podstawy do uznania, że cytowany art. 74 ust. 2 p.z.p., wykładany a contrario, statuuje szczególną "tajemnicę ustawowo chronioną" w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., o charakterze czasowym – wykluczając dopuszczalność udostępnienia dokumentów wymienionych w tym przepisie przed nadejściem określonych w nim zdarzeń. (Por. też uwagi poczynione w wyroku NSA z 29.2.2012 r., I OSK 2215/11 na tle analogicznych unormowań art. 96 ust. 2 i 3 p.z.p.2004).
Ad (iii) Przechodząc do końcowej oceny, czy w kontrolowanej sprawie Rektor, jako podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), dopuścił się zarzucanej bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym lub terminie przedłużonym przez organ (por. odpowiednio art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) – należy wskazać, że szczególne terminy załatwienia sprawy w przedmiocie informacji publicznej zostały określone w art. 13 u.d.i.p., który stanowi, że:
"1. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku."
Na gruncie u.d.i.p. przyjmuje się, że stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku podmiotu, który będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w odpowiedni sposób i formie, wbrew przepisom prawa, w okolicznościach w nich przewidzianych ani nie udostępnia w nakazanym terminie żądanej informacji (w drodze tzw. czynności materialno-technicznej), ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu załatwienie wniosku. W szczególności nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (np. z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub – w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) albo o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.), względnie nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że żądana informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej, bądź że jest udostępniana w odrębnym (szczególnym) trybie albo że informacji tej nie posiada, bądź że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W każdym z tych przypadków, zakreślony w cytowanym art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin wyznacza podstawowe czasowe ramy, w których organ powinien przeprowadzić działania związane z oceną wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jego załatwieniem.
Trzeba mieć jednak również na uwadze treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Należą do nich niewątpliwie przepisy ustaw normujących zamówienia publiczne. W efekcie już pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, z późn. zm.; dalej: "Prawo zamówień publicznych z 2004 r.", w skrócie "p.z.p.2004") wyrażono w orzecznictwie trafny pogląd, że do spraw wszczętych w trybie u.d.i.p. podmiot zobowiązany do jej udzielenia stosuje przepisy tej ustawy przy uwzględnieniu szczególnych unormowań p.z.p. (zob. wyrok NSA z 29.2.2012 r., I OSK 2215/11).
Wobec tego należy zauważyć, że zgodnie z przywołanym w odpowiedzi Rektora przepisem art. 16 p.z.p.: "Zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób:
1) zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców;
2) przejrzysty;
3) proporcjonalny."
W konsekwencji należy zgodzić się z Organem, że udostępnienie informacji publicznej stanowiącej protokół postępowania lub załącznik do tego protokołu – przynajmniej w zakresie żądanej informacji o sposobie szacowania wartości zamówienia – przed dokonaniem wyboru najkorzystniejszej oferty albo unieważnieniem postępowania mogłoby zostać ocenione jako naruszenie ww. zasad.
Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie – na tle Prawa zamówień publicznych z 2004 r. w odniesieniu do dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do istotnych warunków zamówienia, której udostępnienia trybie u.d.i.p. zażądano przed zamieszczeniem w BIP ogłoszenia o zamówieniu – nawiązując do analogicznej regulacji art. 7 ust. 1 p.z.p.2004 i wskazując, że przedwczesne udostępnienie żądanej informacji mogłoby spowodować naruszenie zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. "Ustawodawca dbając o proporcjonalność i przejrzystość postępowania o zamówienie publiczne wprowadził takie ustawowe ograniczenie czasowe, wskazując jednoznacznie, od którego momentu dokumentacja może być udostępniona. A zatem dopiero po terminie jej udostępnienia w sposób określony w [...] p.z.p. stanowić ona będzie przedmiot udostępniania w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej" (zob. wyrok WSA z 24.8.2017 r., II SAB/Sz 61/17).
Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie Organ powinien był, stosownie do dyspozycji art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – z powołaniem się na wymóg poufności ustanowiony w art. 74 ust. 2 p.z.p. w związku z koniecznością ochrony "innych tajemnic ustawowo chronionych" przewidzianą w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. – odmówić udostępnienia żądanej informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, czego błędnie nie uczynił.
Niezależnie od tego wypada zauważyć, że wniosek Spółki został złożony 5 grudnia 2024 r., co oznacza, że 14-dniowy termin na jego załatwienie upływał z dniem 19 grudnia 2024 r. (czwartek). Tymczasem Organ sporządził odpowiedź na ów wniosek dopiero 23 grudnia 2024 r., a więc już po upływie ww. ustawowego terminu i po otrzymaniu skargi Spółki (w dniu 20 grudnia 2024 r.).
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zarazem sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., zobowiązał Rektora do załatwienia sprawy z wniosku Spółki z 05.12.2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku).
"Załatwienie" to oznaczać będzie zasadniczo – w zależności od etapu, na jakim znajdzie się wówczas przedmiotowe postępowanie o udzielenie zamówienia – udostępnienie żądanej informacji albo wydanie decyzji o odmowie jej udostępniania.
Konsekwentnie - stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. - Sąd stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku Skarżącej (pkt 2 sentencji wyroku).
Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).
W tym przypadku Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.6.2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawnym i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe" (nie-rażące). Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.3.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.4.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.3.2015 r., IV SAB/Po 19/15).
W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Rektor odpowiedział bowiem na wniosek Skarżącego, czasowo odmawiając udostępnienia żądanej informacji, z nieznacznym przekroczeniem ustawowego terminu i niezwłocznie po otrzymaniu skargi. Natomiast niewłaściwa forma tej odmowy – "zwykłe" pismo zamiast decyzji administracyjnej – w ocenie Sądu nie wynikała ze złej woli Organu, lecz z błędnego przekonania o prawidłowości takiego sposobu załatwienia sprawy w istniejących okolicznościach faktycznych i prawnych. Sposobu działania – dodajmy – do pewnego stopnia usprawiedliwionego niedostateczną jasnością odnośnych przepisów prawa oraz szczupłością i niejednolitością orzecznictwa sądów administracyjnych w tej mierze.
O zwrocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi (100 zł).