IV SAB/Po 27/05

IV SAB/Po 27/05 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Bożena Popowska /sprawozdawca/
Izabela Kucznerowicz
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
Zobowiązano do wydania aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) As. Sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A.S.i W. S. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie informacji publicznej, 1. zobowiązuje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie 7dni aktu lub dokonania czynności związanej z udzieleniem A. i W. S. żądanej informacji publicznej, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. i W. S. 355,- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. /-/I. Kucznerowicz /-/M. Dybowski /-/B. Popowska KB/
Uzasadnienie
IV SAB/Po 27/05
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...]12.2004r. A. i W. S. zwrócili się do . Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z wnioskiem o udostępnienie danych , czy wskazany producent: firma M. G., M. sp. j. z siedzibą w P. "posiada niezbędne certyfikaty wymagane do zastosowania wyrobu w postaci stolarki okiennej i drzwiowej przy wykonywaniu robót budowlanych". Firma ta zamontowała w domu Skarżących okna, które nie spełniają wymagań techniczno-budowlanych. Skarżący powołali się na przepisy ustawy z dnia 06. 09. 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej udip). We wcześniejszych pismach do WINB ( z [...] 11. 2004r. oraz z [...]11. 2004r.) A. i W. S. pisali, że mimo próśb i żądań kierowanych do właścicieli w/w firmy, nie okazano im certyfikatów ani deklaracji zgodności, jakie są wymagane w przypadku produktów budowlanych, dlatego proszą o sprawdzenie tych danych.
W piśmie z dnia [...] 01. 2005r. organ stwierdził, że dane, o których udostępnienie zwrócili się A. i W. S., nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 06. 09. 2001r. o dostępie do informacji publicznej, ponieważ "dotyczą one postępowania prowadzonego przez tutejszy organ na podstawie przepisów ustawy z dnia 16. 04. 2004r. o wyrobach budowlanych Dz. U. Nr 92, poz. 881 dalej uwb)". WWINB powołał się na art. 33 ust.1 uwb, stanowiącego kto jest stroną postępowania oraz art. 5 ust. 2 udip, stanowiącego o ograniczeniu prawa do informacji publicznej ze względu m. in. na tajemnicę przedsiębiorcy. Organ wyjaśnił też, że jego informacja ma formę pisma, a nie decyzji, ponieważ nie jest odmową udostępnienia informacji publicznej.
Pismem z dnia [...] 01. 2005r. A. i W. S. złożyli "Odwołanie od decyzji WWINB w P. z dnia [...] 01. 2005r."(k- 14 akt. sądowych), twierdząc, że żądana przez nich informacja jest informacją publiczną. Strony powołały się na art. 6 ust. 1 udip, w którym wymieniono tylko przykładowo, co należy rozumieć pod pojęciem "informacji publicznej" oraz stwierdziły, że "posiadanie przez producenta certyfikatów na wyroby budowlane nie może stanowić tajemnicy przedsiębiorcy". Wyrażono też pogląd, art. 33 uwb określa strony postępowania administracyjnego, unormowanego w tej ustawie; będzie więc on dotyczył np. przeprowadzenia kontroli, nie reguluje on natomiast trybu udzielenia informacji. Zwrócono też uwagę na art. 19 uwb oraz zarzucono organowi brak pouczenia o możliwościach uzyskania żądanych informacji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) decyzją z dnia [...] 02. 2005r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 1 ust. 1; art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a) oraz art. 16 ust.1 udip. Zaś co do potraktowania pisma WWINB w P. z dnia [...]01. 2005r.- jako decyzji, organ powołał się na orzeczenie SN z dnia 18. 10. 1985 r.
Po wezwaniu A. i W.S. do udowodnienia zakupu stolarki okiennej w firmie M. G., M. sp. j. z siedzibą w P. pismem z dnia [...] 03. 2005r., WWINB w P. pismem z dnia [...] 05. 2005 r., na podstawie art. 10 udip, udostępnił Stronom dane dotyczące przebiegu postępowania kontrolnego w w/w firmie, które zakończyło się sporządzeniem protokołu znak: [...]. Organ poinformował także strony, że nie stwierdzono przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o wyrobach budowlanych, dając temu wyraz w adnotacji służbowej. Organ dodał też, że firma M. G., M. sp. j.- jest przedsiębiorstwem prywatnym i jego dokumenty udostępnione do kontroli WWINB w P. "nie stanowią informacji o sprawach publicznych".
A. i W. S., pismem z dnia [...]05. 2005r., wnieśli do GINB "Zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie". Strony stwierdziły, że WWINB w P.nie udzielił im informacji, czy producent okien posiada niezbędne certyfikaty, oraz zarzucili organowi, że bezzasadnie wezwał ich do udowodnienia zakupu stolarki okiennej w firmie M. G., M. sp. j.
GINB postanowieniem z dnia [...] 07. 2005r. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] 08. 2005 r., zarządził wyjaśnienie przyczyn nieudzielania Skarżącym w/w informacji oraz zarządził ustalenie osób winnych nie załatwienia sprawy w terminie. Organ II instancji, po ustaleniu stanu faktycznego stwierdził, że WWINB w P. nie miał podstaw do odmowy udzielenia wnioskującym informacji o wynikach przeprowadzonej kontroli, firma M. G., M. sp. j. nie skorzystała bowiem z uprawnienia, o którym mowa w art. 19 uwb. Nadto organ zwrócił uwagę na treść art. 3 ust.1 udip, który stanowi o prawie do informacji przetworzonej i o prawie wglądu do dokumentów urzędowych, do których nalezą protokoły z kontroli. Organ wyraźnie tez stwierdził, ze akta przeprowadzonej przez WWINB w P. kontroli, mimo że dotyczącej przedsiębiorcy prywatnego, stanowią w istocie informacje publiczną; " akta kontroli świadczyć mogą o rzetelności działania organu kontrolującego".
W piśmie do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...]08.2005 r., WWINB w P. wyraził stanowisko, że pismo, jakie w dniu [...] 05.2005 r. skierował do Państwa A. i W. S., załatwiało ich wniosek. Organ i instancji prosił też organ II instancji o wyjaśnienie kilku kwestii na tle przepisów ustawy z dnia 06. 09. 2001r. o dostępie do informacji publicznej. W piśmie stanowiącym odpowiedź, nie dokonano żadnych wyjaśnień, uznając, że GINB wyraził swoje stanowisko w decyzji z dnia [...]02.2005r. oraz w postanowieniu z dnia z [...]07.2005 r.
Pismem z dnia [...]10. 2005r. A. i W. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o zobowiązanie WWINB w P. do o udostępnienie informacji publicznej o wynikach przeprowadzonej w dniu [...] 11. 2004r. kontroli, zakończonej protokołem, znak: [...]oraz czynnościach podjętych względem producenta wyrobów budowlanych, tj. firmy M. G., M. sp. j. z siedzibą w P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący, poza argumentami wcześniej podniesionymi, stwierdzili, że mimo upływu terminu wskazanego przez GINB, nie uzyskali żadnej dodatkowej informacji dotyczącej załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę, WWINB w P. stwierdził, że w dniu [...] 05. 2005r. udzielił A. i W. S. informacji w zakresie przewidzianym przepisami udip i wobec tego wnosi o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.
Skarga okazała się zasadną.
1.Ustrojodawca w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.( Dz.U. 78/97/ 483, sprost. 28/01/319) określił, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje- w szczególności- dostęp do dokumentów ( art. 61 ust. 2 in princ. Konstytucji). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa ( art. 61 ust 3 Konstytucji). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy... ( art. 61 ust. 4 Konstytucji).
Jedną z ustaw, o których mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 112/01/1198, zm. 153/02/1271), która opiera się na koncepcji prawa do informacji jako prawa podmiotowego człowieka ( art. 2 ust. 1 udip; T. A. Aleksandrowicz "Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej" W. Pr. 2004 s. 98).
Ustawodawca w art. 1 ust. 1 udip wprowadził zasadę, że każda informacja o sprawach publicznych podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą, a wszelkie wyłączenia umożliwiające zachowanie informacji publicznej w tajemnicy, potraktowane zostały przez ustawodawcę jako wyjątek od reguły jawności życia publicznego ( art 1 ust. 1 i 2 udip; T. A. Aleksandrowicz- op. cit. s. 73). Zgodnie z art. 2 udip, każdemu, z zastrzeżeniem art.5, przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego W myśl art. 3 ust. 1 udip, prawo do informacji publicznej obejmuje wgląd do dokumentów urzędowych. Definicję dokumentu urzędowego zawiera art. 6 ust.2 udip.
W doktrynie utrwalonym jest pogląd, że przy wykładni pojęć z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej, koniecznym jest sięganie do art. 61 Konstytucji; przydatne jest nadto sięganie do rozwiązań wypracowanych w prawie międzynarodowym publicznym i w prawie unijnym ( M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA" TNOiK 2002 s. 27). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą ( art. 6 ust. 1 pkt 4a i c udip; wyroki NSA z 30.X.2002: II SA 181/02, II SA 1956/02, II SA 2036-2037/02; M. Jaśkowska- op. cit. s. 28).
2. Uwzględniając powyższe przepisy oraz dorobek piśmiennictwa i judykatury, Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji bezprawnie wzywał Wnioskodawców do udokumentowania zakupu stolarki okiennej w firmie M. G., M. sp. j. z siedzibą w P., naruszając art.2 ust.1 udip. Obowiązkiem organów administracji publicznej było dokonanie oceny, czy żądane przez Wnioskodawcę informacje, dla uzyskania których organ I instancji przeprowadził postępowanie kontrolne u producenta okien, zakończone sporządzeniem protokółu, mają charakter informacji publicznych; jeśli tak, to czy zachodziły przeszkody przewidziane w ustawach, uniemożliwiające udostępnienie protokółu w całości bądź w części, bądź w postaci przetworzonej. Odnosząc się do kwestii udostępnienia informacji, Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że w świetle zebranego materiału nie można wskazać na przeszkody, które uzasadniałyby nie ujawnianie żądanych informacji. Przede wszystkim firma M. G., M. sp. j. z siedzibą w P. nie skorzystała z uprawnienia, określonego w art. 19 ustawy z dnia 16. 04. 2004r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. Nr 92, poz. 881). Jeśli zaś chodzi o klasyfikację żądanej informacji, to Sąd stwierdza, że organ I instancji nie podał żadnych argumentów, wskazujących, że nie jest to informacja publiczna, poza wskazaniem, że "(...) dokumenty prywatnego przedsiębiorstwa M. G., M. sp.j. nie stanowią informacji o sprawach publicznych (...)"; pismo z dnia [...] 05. 2005r. k- 28. Organ nawet nie wymienił, jakie "dokumenty" ma na myśli. Organ nie wskazał też, co było przedmiotem kontroli w w/w przedsiębiorstwie. Zdaniem Sądu, żądana przez Wnioskodawców informacja o tym, czy producent okien posiada wymagane prawem dokumenty dotyczące tego produktu, znajdującego się w obrocie, jest informacją publiczną. W żadnym razie nie jest to informacja ze sfery prywatnej, choćby dlatego, że fakt posiadania wymaganej dokumentacji podlega kontroli organów państwa, a jej brak jest przez prawo sankcjonowany ( m.in. art.4; 5; 25 oraz 30 uwb). Przepisy uwb służą temu, by znajdujące się w obrocie wyroby budowlane były "bezpieczne"; by spełniały standardy określone prawem i by klienci / konsumenci z przeświadczeniem o tej ich właściwości je nabywali.
3. Ustawodawca wprowadził zasadę załatwiania spraw administracyjnych bez zbędnej zwłoki (art. 35 par.1 i 2 kpa; Z. Janowicz, "Kpa – komentarz", W.Pr. PWN 1999 s.154). W przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego załatwienie sprawy winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej- nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 par. 3 kpa) Zasadę niezwłocznego uzyskania informacji ustawodawca w udip uznał za element konstrukcyjny " prawa do informacji publicznej"-art.3 ust. 2. W art. 13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 112/01/1198), będącej lex specialis w stosunku do art. 35 kpa, ustawodawca unormował obowiązek niezwłocznego udostępniania informacji publicznej- nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 owej ustawy).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie utrwalonym jest pogląd, że zasięganie przez organ administracji u władz zwierzchnich porady, co do sposobu załatwiania sprawy, nie usprawiedliwia przekroczenia terminu jej załatwienia, określonego w art. 35 par. 3 kpa, nie można bowiem przyjąć, by w takiej sytuacji załatwienie sprawy w terminie następowało z przyczyny niezależnej od organu, w rozumieniu art. 36 par. 2 kpa lub przyczyny uzasadnionej w rozumieniu art. 38 kpa (wyrok NSA z 17.3.1988 r. - SAB/Gd 14/ 87 - ONSA 1/88/41, akceptowany w: "Kpa z orzecznictwem NSA, SN i TK" w opracowaniu Zespołu Sędziów NSA pod red. R.Hausera - W.Pr. 1995 s. 128 t.8 i przez J.Borkowskiego w: "Kpa - komentarz" C.H. BECK 2003 s. 276 nb.8).
W świetle powyżej wskazanych przepisów udip oraz orzecznictwa, Sąd, w oparciu o poczynione ustalenia faktyczne stwierdza, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 3 ust. 2 i art. 13 ust 1 i ust.2 wymienionej ustawy ( można wskazać choćby na datę złożenia pisma określonego przez Wnioskodawców jako wniosek- [...]12.2004r. i datę wydania przez organ pisma będącego w istocie decyzją- [...]01.2005r.).
4.W odniesieniu do innych kwestii proceduralnych, Sąd zauważa, że w praktyce orzeczniczej nie ma jednolitego stanowiska co do "środka" , który winien poprzedzić wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zwłaszcza w pierwszych latach po wejściu w życie ustawy z dnia 06. 09. 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) dominowało przekonanie, że środkiem takim winno być zażalenie na podstawie art. 37 § 1 kpa, chyba że był to organ nie mający struktury nadrzędnej ( M. Jaśkowska, "Dostęp do informacji publicznych (zagadnienia wybrane)", materiał wewnętrzny NSA Warszawa, październik 2002 r.oraz np. postanowienia NSA z 28.06. 2002 r. II SAB 159/02; z 10.07. 2002 r. II SAB 142/02). Ostatnio prezentowane są poglądy odmienne, wskazujące, że ustawa z dnia 06. 09. 2001r. o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnych środków prawnych, a do kpa odsyła jedynie w odniesieniu do decyzji wydanych ( np. postanowienie NSA z dnia 14. 03. 2006r. I OSK 243/060). Wyjaśniając wąskie odesłanie do kpa, wskazuje się na zamiar możliwie jak najszerszego odformalizowania procedury służącej udostępnianiu informacji. W niniejszej sprawie wniesienie skargi poprzedziło wniesienie zażalenia i jego rozpatrzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w formie postanowienia, zawierającego pouczenie o przysługującej stronom skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący dostosowali się do pouczenia i w przypisanym terminie skargę wnieśli. W judykaturze ugruntowany jest jednak pogląd, ukształtowany m.in. na tle treści art.112 kpa, że błędne pouczenie co do wniesienia środka ochrony prawnej nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.
Wobec powyższego, z uwagi istotne naruszenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów: art.2 ust. 1; 3 ust.2; 6 ust 1 pkt 4a oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, WSA w Poznaniu, działając na podstawie art. 21 tej ustawy oraz art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1270 ze zm., orzekł jak w sentencji wyroku.
/-/I.Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/B.Popowska
KB/