IV SAB/Po 227/19

IV SAB/Po 227/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2020-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2701/21 - Wyrok NSA z 2023-03-22
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 13 ust. 1,art. 14 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk- Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz- Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2019 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego M. W. kwotę [...]złotych ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. W. (skarżący) w dniu [...] sierpnia 2019 r. wystąpił do Wójta Gminy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wysokości nagród jakie zostały przekazane pracownikom Urzędu Gminy [...] w latach 2014-2019 wraz z imieniem i nazwiskiem pracownika, dokładną kwotą oraz stosownym uzasadnieniem przyznania nagrody.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. skarżący wezwał Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa i udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia [...].08.2019 r.
Pismem z dna [...] sierpnia 2019 r. Wójt Gminy poinformował skarżacego, że:
1) W latach 2014-2019 w budżecie Gminy nie były zabezpieczone żadne środki na nagrody dla pracowników urzędu gminy.
2) Zgodnie z Regulaminem wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędzie Gminy [...], Wójt może w przypadku wystąpienia w czasie roku budżetowego oszczędności, przyznać dodatkowe wynagrodzenie, które jest elementem płacy pracownika podlegającej ochronie informacji.
3) Wynagrodzenia pracowników na stanowiskach kierowniczych oraz pracowników podpisujących w imieniu Wójta decyzje administracyjne są podane do wiadomości publicznej w formie oświadczenia majątkowego dostępnego w Biuletynie Informacji Publicznej (...).
Kolejne wezwanie skarżący skierował w dniu [...] września 2019 r.
Wójt Gminy pismem z dnia [...] wrzesnia.2019 r. na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 dalej "k.p.a.") wezwał skarżącego do własnoręcznego podpisania złożonego wniosku, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W dniu [...] października 2019 r. M. W. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy. Skarżący wniósł o:
1. zobowiązanie Wójta do rozpatrzenia Jego wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku,
2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł,
4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wywiódł, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż skarżący przed wniesieniem skargi nie wniósł ponaglenia. Z ostrożności procesowej, organ administracji podniósł ponadto, że ponieważ skarżący nie uzupełnił braków formalnych złożonego wniosku, poprzez jego podpisanie, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Tym samym organ nie pozostaje w bezczynności, a sprawa została załatwiona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu administracji w udostępnieniu informacji publicznej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo że art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), dalej p.p.s.a., nakłada na stronę obowiązek poprzedzenia skargi na bezczynność ponagleniem skierowanym do właściwego organu (jako warunek dopuszczalności skargi), to tego rodzaju środek zaskarżenia nie jest wymagany na gruncie spraw, których przedmiotem jest bezczynność w udostepnieniu informacji publicznej. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, w którym podkreśla się, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej u.d.i.p., w trybie unormowanym w k.p.a., który w art. 37 reguluje instytucję ponaglenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej również tego rodzaju środka zaskarżenia nie przewiduje.
Z powyższych względów skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż nie jest on przewidziany "w ustawie", jak nakazuje art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA: z 19 września 2019 r., I OSK 525/18; 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2830/18 i 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 322/18, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Tym samym skarga niniejsza jest dopuszczalna bez wyczerpania wskazanego trybu.
Ocena, czy organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku dotyczącego udostępnienia informacji publicznej wymaga ustalenia czy spełnione zostały przesłanki udzielenia takiej informacji, wynikające z u.d.i.p. Nie budzi wątpliwości Sądu twierdząca odpowiedź na to pytanie.
W świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego - a podmiotem takim jest Wójt Gminy.
Poza sporem pozostaje też, w ocenie Sądu, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżący są informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Stosownie do art. 1 pkt 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.
Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Każda informacja dotycząca gospodarowania finansami publicznymi stanowi informację publiczną. W ramach zaś gospodarowania funduszami publicznymi mieści się wynagradzanie i premiowanie pracowników, także i tych, którzy nie pełnią funkcji publicznych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 221/19, Lex nr 2715045).
Informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia dla pracowników. W tym zakresie można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną bądź pozostawanie tych informacji w związku z pełnieniem takiej funkcji (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 41/18, LEX nr 2509166).
Informacje o wysokości oraz datach przyznanych dodatków, nagród osób pełniących funkcje publiczne, a także powodu ich przyznania mają charakter informacji publicznej (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Go 196/18).
Konsekwencją uznania przez podmiot mieszczący się w katalogu określonym
w art. 4 u.d.i.p., że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., jest obowiązek podjęcia przez niego działań wymaganych przez tę ustawę.
Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli organ, rozpoznając wniosek, dojdzie do przekonania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną jest zobowiązany do powiadomienia o tym fakcie wnioskodawcy pismem, bez szczególnej formy.
Z kolei obowiązek wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p. ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz podmiot zobowiązany odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organ administracji nie udzielił skarżącemu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nie można bowiem za udostepnienie informacji uznać, pisma Wójta Gminy z dnia [...].08.2019 r. Kolejną czynnością jakiej dokonał organ było dopiero wystosowanie pisma z [...] września 2019 r., którym wezwano skarżącego na art. 64 § 2 k.p.a do własnoręcznego podpisania złożonego wniosku, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W tym miejscu wskazać przyjdzie, że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady nie toczy się w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie wskazuje na to ani u.d.i.p., ani też nie są spełnione przesłanki z art. 1 § 1 k.p.a., a ustawa o dostępie do informacji publicznej normuje je tylko fragmentarycznie. Ustawa ta w szczególności nie określa wymogów co do formy i treści wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie, np. do k.p.a. (zob. wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. akt I OSK 531/15, CBOSA).
Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa w istocie nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.
Zgodzić się należy z organem, że w przypadku wydawania decyzji przez organ, mają zastosowanie przepisy k.p.a. Jednak jedynie w przypadku wydawania decyzji odmownej organ byłby związany wszystkimi przepisami k.p.a., co wynika z art. 16 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p. Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16, z dnia 22 czerwca 2018 r., I OSK 2957/17).
Jednakże w przedmiotowej sprawie nie wynika jednoznacznie, że organ powinien wydać decyzję odmowną.
Żądany przez Skarżącego wykaz nagród przyznanych pracownikom z przypisaniem do stanowisk przyznanych w roku 2019, i poprzednich stanowi informację publiczną. Ocena ta jest konsekwencją tego, że wynagrodzenie wraz ze wszystkimi jego składnikami (w tym nagrodami) finansowane jest ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, stąd informacja o wysokości nagród przyznawanych i wypłaconych pracownikowi jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, z podaniem kwoty przypisanej do konkretnego pracownika posiada walor informacji publicznej. Dane te bowiem mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h).
Jednak przesądzenie przez Sąd, że informacja ta posiada przymiot informacji publicznej nie powoduje konieczności automatycznego jej udostępnienia, lecz rozważenia, czy nie zachodzi przesłanka wyłączająca udzielenie tej informacji wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do tego przepisu "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".
Z powyższego unormowania wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niespełniających funkcji publicznych, mających związek z pełnieniem tych funkcji, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika. Brak takiej zgody wyklucza zatem udostępnienie informacji publicznej.
Kontrolowany organ powinien mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 września 2019 r. IV SA/Po 437/19, którego uzasadnienie podziela obecnie orzekający skład: "W razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznych a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępniania informacji publicznej, który nie naruszy wskazanych dóbr chronionych (np. anonimizacja danych wrażliwych). W przypadku, gdy pomimo dokonania takiego zabiegu, możliwa będzie identyfikacja osoby, której dane dotyczą, należy odmówić udostępnienia informacji publicznej". Zarazem obecnie orzekający skład podziela tezę zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 52/19, w myśl której "udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) może, ale nie musi, wiązać się z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Z brakiem takiej ingerencji będziemy mieć do czynienie przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby".
W przedmiotowej sprawie brak działania organu administracji nie odpowiada żadnej z form załatwienia sprawy przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. Skoro zatem sprawa żądania zawartego we wniosku skarżącej z [...] sierpnia 2019 r. nie została do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd załatwiona w sposób przewidziany w u.d.i.p, należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności. W związku z tym, koniecznym stało się zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt. 1 sentencji wyroku.
W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo uchybienie terminowi z art. 13 u.d.i.p. nie przesądza więc o rażącym charakterze bezczynności.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, gdyż stwierdzona bezczynność spowodowana była brakiem wiedzy organu, co do sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Brak było więc podstaw, by zwłoce organu administracji w rozpoznaniu przedmiotowych wniosków o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący.
W punkcie 3 wyroku, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a Sąd oddalił skargę co do wniosku o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Zaakcentować należy, że suma pieniężna przyznana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu. Oceniając całokształt działań organu oraz mając na względzie to jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do zastosowania ww. przepisu. Skarżący nie wykazał również skutecznie, że z faktu oczekiwania na rozpoznanie wniosku przez ten okres poniósł jakąkolwiek szkodę.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono w pkt. 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd rozstrzygnął niniejszą sprawę w oparciu o art.119 pkt 4 p.p.s.a.