IV SAB/Po 203/25

IV SAB/Po 203/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Wojciech Rowiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi V. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku V. V. z 22 listopada 2024 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, o której mowa w punkcie 1. wyroku; 3. stwierdza, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej V. V. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
V. V. , działając w imieniu własnym, wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy.
Wniosła o:
1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
2. zobowiązanie organu do zakończenia sprawy poprzez wydanie decyzji w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych, niezwłocznie po uprawomocnieniu się wyroku,
3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5 000 (pięciu tysięcy) złotych.
4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi przedstawiła stan faktyczny, wskazując, że dniu 22 listopada 2024 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie związku małżeńskiego z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej, K. P. a przebieg postępowania, który opisała, wskazuje na jego przewlekły charakter.
Skarżąca podniosła, że przewlekłość postępowania powoduje u niej znaczny stres psychiczny związany z niepewnością statusu pobytowego oraz brakiem możliwości normalnego planowania życia rodzinnego. Brak decyzji uniemożliwia podjęcie stałego zatrudnienia wymagającego potwierdzenia statusu prawnego oraz planowanie wspólnych przedsięwzięć życiowych z małżonkiem. Sytuacja ta narusza nie tylko prawo do sprawnego załatwienia sprawy, ale również godność osobistą i prawo do życia rodzinnego.
Skarżąca zwróciła uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 2694/24, w którym stwierdzono, że regulacja z art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dalej także "ustawa") miała charakter epizodyczny i tymczasowy, uzasadniony wyłącznie nadzwyczajną sytuacją kryzysu migracyjnego. Jej wielokrotne przedłużanie prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu i rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
W powołanym wyroku NSA, dokonując tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności, odmówił zastosowania przepisu przedłużającego obowiązywanie art. 100d ustawy po dniu 30 czerwca 2024 r., uznając, że państwo miało wystarczająco dużo czasu na dostosowanie struktur administracyjnych do zwiększonej liczby wniosków. Po tej dacie dalsze ograniczanie praw stron postępowań stało się nieproporcjonalne i niekonstytucyjne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku stwierdzenia dopuszczalności skargi - jej oddalenie.
W uzasadnieniu podniesiono, że skarga powinna być odrzucona jako niedopuszczalna z innych przyczyn na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Formułując takie stanowisko, organ wziął pod uwagę prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 grudnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 169/24.
W przypadku dopuszczenia skargi do rozpatrywania, w ocenie organu podlega ona w całości oddaleniu. Żądania skarżącej nie zasługują bowiem na uwzględnienie ze względu na obowiązujący stan prawny. W sprawie mają bowiem zastosowanie przepisy art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zgodnie z którym ustawy bieg terminów na załatwienia spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do 4.03.2026 r. W tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 100d ust. 3 pkt 1 ustawy). Ponadto w okresie tym, organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy). Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 ustawy).
Skoro zdarzenie prawne w postaci zarzucanego stanu przewlekłości zaistniało po dniu 15 kwietnia 2022 r., co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to do oceny jego skutków znajdują zastosowanie przepisy art. 100d specustawy ukraińskiej. Organ na poparcie swego stanowisko powołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach II OSK 2362/23, II OSK 637/23, II OSK 638/23, II OSK 639/23, II OSK 867/24, II OSK 801/24, II OSK 925/24, II OSK 1303/24, II OSK 1085/24, II OSK 1182/24, II OSK 1183/24.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono także, że wojna na Ukrainie znacząco zmieniła i zmienia obraz migracji w Polsce. To skutkuje zmianą struktury wniosków wzrostem liczby spraw niestandardowych, o większym stopnia skomplikowania, wymagających czasochłonnych postępowań dowodowych. Stale rośnie liczba wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy składanych do Wojewody (II. Województwo w Polsce pod względem liczby wniosków w sprawie cudzoziemców). W 2021 r. było to 45,5 tys., w 2022 r. - 53,4 tys., w 2023 r. - 59 tys., w 2024 r. - 62,5 tys. spraw. Ponadto Wojewoda wielokrotnie w odpowiedziach na skargi przedstawiał charakterystykę obsługi spraw cudzoziemców w ostatnich latach związaną ze stale rosnącą presją migracyjną i rosnącym popytem na legalizację pobytu w sprawach obywateli państw spoza strefy Schengen, przy niewystarczających zasobach kadrowych urzędów wojewódzkich. Stan taki nie jest charakterystyczny jedynie dla Wydziału Spraw Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego, a dla wszystkich urzędów wojewódzkich i ma charakter systemowy. Problem dostrzeżony został w dokumencie "Strategia migracyjna Polski na lata 2025 - 2030" oraz wielu analizach, w tym uzasadniających projekty ustaw regulujących załatwianie spraw cudzoziemców.
Należy również zwrócić uwagę na przedłużenie okresu udzielania tymczasowej ochrony obywatelom Ukrainy do dnia 4 marca 2026 r., co nastąpiło decyzją wykonawczą Rady (UE) 2024/1836 z dnia 25 czerwca 2024 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382, wydana na podstawie art. 4 ust. 2 dyrektywy Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między Państwami Członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (Dz. Urz. UE L 212 z 07.08.2001, str. 12 - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 4, str. 162).
W związku z powyższym, również w ocenie polskiego ustawodawcy, kluczowym było przedłużenie do dnia 4 marca 2026 r. okresu, w którym pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli Ukrainy, którzy przybyli na to terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy, jest uznawany za legalny oraz związanego z tym dostępu do świadczeń zdrowotnych, świadczeń na rzecz rodzin i świadczeń socjalnych oraz możliwości pobytu w obiektach zbiorowego zakwaterowania osób, należących do grup wrażliwych, co znalazło wyraz w ustawie z 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 1301).
Wojewoda podkreślił, że nadal mamy zatem do czynienia z sytuacją nadzwyczajną i nadzwyczajnymi rozwiązaniami. Mimo zawieszenia biegu terminów podejmowane są działania służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Stale jest to jednak ogromne wyzwanie, mając na uwadze okoliczności obiektywne, w tym związane z długotrwałymi negatywnymi skutkami sytuacji kryzysowych.
Złożony 22.11.2024 r. wniosek V. V. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zawierał braki formalne, które zostały uzupełnione 3.02.2025 r. Następnie dnia 7.02.2025 r. zwrócono się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Wniosek o udzielenie V. V. zezwolenia na pobyt czasowy rozpatrywany jest na podstawie art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, tj. pobyt czasowy dla członka rodziny obywatela Rzeczypospolitej Polskiej, który udzielany jest w przypadku pozostawania w związku małżeńskim z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie zgodnie z art. 98 ustawy o cudzoziemcach, współmałżonkowi obywatela Polski zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi udziela się jeżeli spełnia wymogi określone ze względu na deklarowany cel pobytu tj. pozostaje w uznawanym przez prawo Rzeczypospolitej Polskiej związku małżeńskim z obywatelem Polski, a okoliczności, które są podstawa ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Sam fakt pozostawania w związku małżeńskim z obywatelem polskim nie musi w każdym przypadku stanowić podstawy do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, nawet jeżeli związek ten nie został zawarty w celu obejścia przepisów. Związek taki zgodnie z brzmieniem art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach musi także uzasadniać zamieszkiwanie cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące i przesłanka ta, z woli ustawodawcy, jest przedmiotem badania przez organy orzekające w sprawie. Art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wyraźnie nałożył na organy obowiązek wyjaśnienia, czy małżeństwo z obywatelem Polski uzasadnia pobyt cudzoziemca w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Celem zezwolenia na pobyt czasowy udzielanego w trybie art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach jest co do zasady umożliwienie cudzoziemcowi przebywania na terytorium Polskim razem z małżonkiem, posiadającym polskie obywatelstwo w dłuższej perspektywie czasowej, przez okres co najmniej 3 miesięcy.
Spełnienie wyżej wymienionej przesłanki jest przedmiotem prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W celu ustalenia stanu faktycznego, 17.07.2025 r. wezwano skarżącą do uzupełnienia materiału dowodowego, zlecono przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w deklarowanym przez stronę miejscu zamieszkania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie spełnienia przez V. V. przesłanek udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Wobec powyższego 6.08.2025 r., wezwano wnioskodawczynię i jej męża na przesłuchanie, które zaplanowane zostało na 15.10.2025 r. W wezwaniu wskazano, iż w przypadku braku wystarczającej znajomości języka polskiego, strona powinna stawić się z tłumaczem zrozumiałego dla siebie języka. V. V. stawiła się wraz z mężem w wyznaczonym terminie, zaplanowane przesłuchanie nie zostało jednak przeprowadzone ze względu na niewystarczającą znajomość języka polskiego skarżącej oraz brak udziału tłumacza. Wobec powyższego przesłuchanie zaplanowane na 15.10.2025 r., z przyczyn niezależnych od organu zostało przeniesione na 5.12.2025 r. Wyznaczone w sprawie terminy przesłuchania zostały ustalone w najkrótszym możliwym terminie uwzględniając potencjalny czas skutecznego doręczenia wezwania oraz warunki lokalowe i kadrowe urzędu. Co do zasady, sprawy są analizowane zgodnie z chronologią czyli wg daty wpływu, zatem w pierwszej kolejności podejmowane są czynności dotyczące wniosków złożonych wcześniej. Z tego względu wyznaczenie wcześniejszego terminu przesłuchania w sprawie V. V. nie było możliwe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna, jednak nie wszystkie jej wnioski mogą zostać uwzględnione.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wszczętym na wniosek skarżącej z dnia 22 listopada 2024 r.
Stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) skargę – w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej jako: "k.p.a."), środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. jest instytucja ponaglenia.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 20 sierpnia 2024 r. wniosła wymagane ponaglenie, wobec czego przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Sąd w tym zakresie uznał, że przepisy przywołanej przez Wojewodę ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia – nie mogły stanowić skutecznej przeszkody do wywodzenia środków prawnych w przedmiotowej sprawie.
Z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), mocą której w art. 1 pkt 44 dodano do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa przepis art. 100c w brzmieniu: "1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."
Następnie cytowana treść art. 100c ustawy została "prolongowana" na kolejny okres w dodanym w dniu 28 stycznia 2023 r., z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2023 r., przepisem art. 100d (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r., poz. 185). Następnie kolejne nowelizacje wskazanego wyżej art. 100d przedłużały okres zawieszenia biegu terminów. Obecnie termin obowiązywania omawianych przepisów został przedłużony do dnia 4 marca 2026 r. (zob. art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, Dz. U. z 2025 r., poz. 1301).
Sąd podziela przy tym stanowisko, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nim spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym, ale i do spraw z udziałem pozostałych cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo oraz na datę przybycia na terytorium Polski. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA.
Nie kwestionując orzecznictwa, na które powołał się Wojewoda w odpowiedzi na skargę, należy podkreślić, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały przedstawione inne, zmodyfikowane poglądy dotyczące stosowania przepisów art. 100d ustawy po dniu 30 czerwca 2024 r.
Wcześniej, w utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano, że przepisy art. 100c i 100d ustawy nie naruszają Konstytucji oraz prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej również jako: "KPP"), jak również art. 6 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284; dalej jako: "EKPC") (zob. np. wyroki NSA z dnia: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24, II OSK 867/24, II OSK 925/24 i II OSK 1301/24; 24 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1182/24 i II OSK 1183/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 821/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24).
Natomiast aktualnie, m.in. w orzeczeniach w sprawach : OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i 2926/24, II OSK 2945/24, II OSK 3096/24, II OSK 2234/24, II OSK 2243/24, II OSK 2937/24, II OSK 2925/24, II OSK 2724/24, II OSK 2741/24, II OSK 2493/24, II OSK 2935/24, II OSK 2887/24, II OSK 2732/24, II OSK 2440/24, II OSK 3018/24, II OSK 3017/24, II OSK 2209/24, II OSK 49/25, II OSK 3012/24, II OSK 3014/24, II OSK 3011/24, II OSK 3015/24, II OSK 3013/24, II OSK 3009/24, II OSK 3010/24, II OSK 3106/24 Naczelny Sąd Administracyjny zmodyfikował swoje stanowisko, dokonując tym samym rozproszonej kontroli konstytucyjności regulacji ustawowej odnoszącej się do biegu terminów w sprawach zezwoleń pobytowych cudzoziemców. Zdaniem NSA, należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854; dalej jako: "ustawa zmieniająca") w zakresie, w jakim przedłużono do dnia 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z jednej strony NSA podkreślał, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 100c i art. 100d ustawy nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności ze względu na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Sąd argumentował, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Zarazem z drugiej wskazywał na to, że jednak każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji. NSA zastrzegał bowiem, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku. Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa).
Zdaniem NSA miała miejsce istotna zmiana okoliczności, gdyż ponad dwuletni okres – od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w liczbie tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" - dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji.
W konsekwencji, NSA uznał, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw odmówił zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim przedłużono do dnia 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. NSA uznał, że wystąpiła sytuacja oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości - bezczynności bądź przewlekłego działania organu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Takie rozwiązanie, skoro odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 KPP, stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP.
Trzeba mieć zatem na uwadze, że NSA stwierdził, iż niezgodność art. 100d ustawy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zaprezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem pozwala on na urzeczywistnienie zasad konstytucyjnych w ramach wymiaru sprawiedliwości, w tym prawa do sądu.
W świetle powyższych uwag kluczowe znaczenie dla oceny, czy Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania ma ustalenie, czy postępowanie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.).
Zgodnie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2).
W rozpoznawanej kompletny wniosek został złożony w dniu 22 listopada 2024 r. Z wypełnionej dnia 3 lutego 2025 r. karty weryfikacji wynika, że wniosek ten został uznany za niezawierający braków formalnych (k. 26 akt administracyjnych), wobec czego zawiadomieniem z tego samego dnia skarżąca została poinformowana o wszczęciu postępowania (k. 25 akt administracyjnych), zawiadomienie zawierało informację, że w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się. Jak wynika z treści odpowiedzi na skargę dnia 7 lutego 2025 r. zwrócono się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Następną czynność w sprawie podjęto po ponad pięciu miesiącach i było to wezwanie dnia 17 lipca 2025 r. wnioskodawczyni do uzupełnienia dokumentów. Uzupełnienia takie nastąpiły w dniach 1 i 20 sierpnia 2025 r., zaś w dniu 6 sierpnia 2025 r. wystosowano do skarżącej wezwanie na przesłuchanie.
Pismem z dnia 19 sierpnia 2025 r. (wpływ 20 sierpnia 2025 r.) wniosła ona ponaglenie, które dnia 21 sierpnia 2025 r. pozostawiono bez rozpoznania.
Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu sprawy. Akta sprawy nie pozwalają na przyjęcie, by organ podejmował skutecznie i sprawnie działania ukierunkowane na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Ponad pięciomiesięczny okres pomiędzy pozytywną formalna ocena wniosku, a wezwaniem do złożenia dodatkowych dokumentów oraz upływ – na dzień orzekania przez Sąd – ponad trzymiesięcznego okresu od nadesłania przez skarżącą dokumentów wskazują na przewlekłe prowadzenie postępowania z uwagi na brak należytej sprawności w kompletowaniu materiału dowodowego.
Z uwagi na to, że ostatecznie w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy (żadna ze stron nie zasygnalizowała okoliczności przeciwnej), Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej z w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku), zaś, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uznał, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.
Sąd uznał zarazem, że stwierdzony stan przewlekłości nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Za rażące naruszenie prawa zostanie bowiem uznane naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 197/19). Zakwalifikowanie przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. II SAB/Gd 107/20, CBOSA). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na taką kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. Na taką ocenę Sądu wpływ miała przede wszystkim okoliczność, że organ nie pozostawał bierny i podejmował czynności w sprawie. O ile okoliczność ta nie usprawiedliwia przewlekłości prowadzenia postępowania, to jednak wywiera wpływ na brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność. Tymczasem Wojewoda pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów polskiego prawa wprowadzała spoczywanie terminów do załatwienia spraw cudzoziemców. Wojewoda jest przy tym organem administracji publicznej i w myśl art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w graniach prawa. Organ respektował więc przywołane przepisy ustawy szczególnej, co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu przewlekłości postępowania, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać mu lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej, czy też działania na jej szkodę. Nie bez znaczenia są przy tej ocenie także - nie kwestionowane przez Sąd - okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę związane ze stale rosnącą liczbą wniosków cudzoziemców.
Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Zdaniem Sądu uznanie, że organ administracji publicznej nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania o charakterze rażącym, uzasadnia niezastosowanie tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest - podobnie jak grzywna - środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20). Taka obawa, w ocenie Sadu, w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skoro przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, a Sąd na gruncie okoliczności niniejszej sprawy stwierdził brak podstaw do jego zastosowania i przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej, w tej części skarga została oddalona (pkt 4 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.