IV SAB/Po 205/25

IV SAB/Po 205/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Szymon Widłak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 2, art. 149 § 1a, art. 161 § 1 pkt 3, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35 § 1, art. 37 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Ł. T. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do załatwienia odwołania Ł. T. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 19 maja 2023 r. nr [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w sprawie, o której mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Ł. T. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Ł. T., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, złożył 23 września 2025 r. skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie rozpoznania odwołania strony z 19 czerwca 2023 r. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 19 maja 2023 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
W skardze podniesiono, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione przesyłka poleconą 19 czerwca 2023 r. Pismem nadanym 27 maja 2024 r. skarżący uzupełnił odwołanie wnioskiem dowodowym, w którym zamieszczono również wniosek o przyspieszenie rozpatrzenia sprawy. Od wniesienia odwołania minęły ponad dwa lata, w ciągu których strona nie otrzymała od organu odwoławczego żadnych informacji o prowadzonym postępowaniu, planowanych działaniach oraz o prognozowanym terminie załatwienia sprawy. Z powyższych względów skarżący złożył 28 sierpnia 2025 r. ponaglenie do organu odwoławczego.
Pełnomocnik skarżącego wniósł o:
- stwierdzenie, że SKO dopuściło się bezczynności, oraz stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- zobowiązanie Kolegium do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- przyznanie od SKO na rzecz skarżącego kwoty wskazanej w art. 154 § 7 P.p.s.a. w maksymalnej dopuszczalnej wysokości;
- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Kolegium wyjaśniło, że zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z tego, iż w sprawie wyznaczono skład orzekający, który nie załatwił tej sprawy w terminie ze względu na długą nieobecność członka etatowego, wynikającą z przypadku losowego. Po powrocie orzecznika ze zwolnienia lekarskiego wyznaczono kolejny skład, który także został dotknięty przypadkiem losowym. Wobec tego zaistniała konieczność wyznaczenia kolejnego, trzeciego już składu, który ostatecznie załatwił sprawę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie strony decyzją z 30 września 2025 r. nr [...]
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej (pkt 8 w zw. z pkt 1).
Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12, J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238, wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast bezczynność organu administracji definiowana jest w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.). Wskazany przepis stanowi, że z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W takich okolicznościach stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia.
Artykuł 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Natomiast w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
W kontrolowanym postępowaniu pełnomocnik skarżącego złożył pismo datowane na 28 sierpnia 2025 r., stanowiące ponaglenie na bezczynność i przewlekłość Kolegium. Tym samym strona skarżąca wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłość postępowania wynikający z art. 37 k.p.a. W konsekwencji, obowiązkiem Sądu było rozstrzygnięcie, czy organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności lub przewlekłości w rozpoznaniu sprawy.
Analiza akt sprawy i czynności podejmowanych w toku postępowania przez organ odwoławczy czyni w ocenie Sądu uzasadnionym podniesiony w skardze zarzut bezczynności. Postępowanie prowadzone przez Kolegium nie zostało zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Sąd dostrzega, że w kontrolowanym postępowaniu, od dnia przekazania materiałów sprawy przez organ I instancji do Kolegium w dacie 29 czerwca 2023 r. aż do momentu złożenia rozpoznawanej skargi, Kolegium w istocie nie podjęło żadnej czynności w celu rozstrzygnięcia odwołania strony. Akta organu II instancji zawierają jedynie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...], datowane na 19 czerwca 2023 r., dwa egzemplarze pisma z 24 maja 2024 r. stanowiącego wniosek dowodowy strony, jak również dwa zarządzenia w przedmiocie wyznaczenia składu organu odwoławczego i protokół z posiedzenia organu z 30 września 2025 r. Już po złożeniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organ wydał decyzję z 30 września 2025 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Od momentu wpływu odwołania, złożonego 19 czerwca 2023 r. aż do wydania decyzji przez SKO, organ nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie w trybie art. 36 § 1 i 2 k.p.a.
W kontrolowanym postępowaniu organ wydał decyzję rozstrzygającą odwołanie strony od decyzji z 19 maja 2023 r. nr [...], przy czym swoje rozstrzygnięcie Kolegium podjęło już po wniesieniu przez pełnomocnika skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, która została nadana 23 września 2025 r. Powyższe okoliczności wskazują, ze skarga mogła okazać się zasadna w dniu jej wniesienia, niemniej jednak w chwili orzekania przez Sąd stan bezczynności ustał. Ponieważ bezczynność organu ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe - w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności - należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Jak wskazuje się w judykaturze, jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to żądanie oparte na art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. staje się bezprzedmiotowe. Należy bowiem zgodzić się z poglądem, że ewentualne zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Nie można zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana. Przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08).
Należy jednak stwierdzić, że sam fakt wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie zwalnia Sądu z obowiązku poddania kontroli, czy owa bezczynność i przewlekłość miały miejsce, a jeśli tak - to jaki był ich charakter. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też ocenie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stoi na przeszkodzie samo załatwienie sprawy. Wydanie decyzji administracyjnej po wniesieniu skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, a przed wydaniem przez Sąd wyroku, nie czyni sprawy sądowoadministracyjnej bezprzedmiotową (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19). Bezprzedmiotowość będzie zachodzić wyłącznie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia działania w sprawie.
W toku postępowania SKO nie dopełniło obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Kolegium nigdy nie zawiadomiło strony postępowania o tym, że nie dochowa terminu załatwienia sprawy. Co istotne, w razie informowania strony o tym, że decyzja nie zostanie wydana na czas, organ II instancji mógłby skutecznie uchronić się od zarzutu bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2023 r. III OSK 601/22). Skoro materiały sprawy wraz z odwołaniem znalazły się w dyspozycji Kolegium 29 czerwca 2023 r., to miesięczny termin do załatwienia sprawy, o którym mowa w art 35 § 3 k.p.a. upływał 29 lipca 2023 r. Decyzja rozstrzygająca w przedmiocie wniesionego odwołania zapadła 30 września 2025 r. Przez dwa lata i dwa miesiące organ odwoławczy pozostawał faktycznie bezczynny, nie wykazując żadnej aktywności w sprawie.
Okoliczności wyszczególnione w odpowiedzi na skargę nie mogą w żaden sposób usprawiedliwiać zaistniałego w sprawie stanu bezczynności. Niepodparte żadnymi dowodami lakoniczne twierdzenia o długotrwałej nieobecności członka etatowego Kolegium oraz nieokreślonego przypadku losowego nie stanowią wytłumaczenia dla tak długiej zwłoki w sprawie. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 stycznia 2024 r. II SAB/Po 124/23 oraz wskazane tam orzecznictwo). Sąd podkreśla, że praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron.
W tym stanie rzeczy, na podstawie 149 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 wyroku), a na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności i przewlekłości. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Sąd stoi na stanowisku, że bezczynność Kolegium w kontrolowanym postępowaniu spełniała wszystkie wymienione przesłanki, uzasadniające stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Nie jest bowiem do przyjęcia argumentacja wyspecjalizowanego organu odwoławczego, który posiada wśród swojej kadry prawników oraz administratywistów, a więc osoby o rozległej wiedzy prawniczej z zakresu prawa administracyjnego, jakoby w ciągu ponad dwóch lat nie był w stanie wyłonić takiego składu, który byłby w stanie załatwić sprawę w terminie wynikającym z przepisów k.p.a. Nie znajduje również wytłumaczenia okoliczność, że w sprawie nie wykonano jakichkolwiek czynności we wspomnianym okresie, takich jak choćby wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 k.p.a. i to w sytuacji, w której organ powziął informację o długiej nieobecności członka etatowego, wynikającej z przypadku losowego, na co wskazano w odpowiedzi na skargę.
Sąd odstąpił od przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., oddalając skargę w tym zakresie jak w pkt 4 wyroku. Uprawnienie sądu do orzeczenia grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej jest środkiem dyscyplinowania organu i ma na celu doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Innymi słowy, o ile przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, powinna ona być zasądzana w tym tylko przypadkach, gdy jest to niezbędne dla osiągnięcia celu orzeczenia, tj. zwalczenia stanu zawinionej zwłoki (bezczynności lub przewlekłości) organu. Ustawodawca nie zobowiązał przy tym do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, lecz jedynie uczynił to przedmiotem uznania sądu. W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena zasadności przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej winna odbywać się każdorazowo z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności badanej sprawy.
Kolegium, już po wniesieniu skargi, wydało rozstrzygnięcie w kontrolowanym postępowaniu. Sąd doszedł do przekonania, że oczekiwany skutek w postaci wydania rozstrzygnięcia w sprawie, dla osiągnięcia którego przewidziano instrumenty z art. 149 § 2 ziścił się w sprawie. Z tych względów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania tego rodzaju dodatkowych środków prawnych.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się wpis sądowy w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.