IV SAB/Po 195/25

IV SAB/Po 195/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący/
Symbol z opisem
6166  Łowiectwo
658
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Sebastian Michalski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Nadleśniczego w przedmiocie szacowania szkód łowieckich oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
W dniu 18 września 2025 r. A. W. (dalej również: skarżący; zainteresowany; strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Nadleśniczego (dalej również: Nadleśniczy; organ), wnosząc o: 1. stwierdzenie, że Nadleśniczy pozostaje w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa w sprawie szacowania szkód łowieckich"; 2. "zobowiązanie Nadleśnictwa [...] do niezwłocznego przekazania pełnej dokumentacji w sprawie szacowania szkody zgłoszonej przeze mnie po raz pierwszy do szacowania w dniu 09.08.2024 r. na działce nr [...] w M. – łąka zniszczona przez dziki, w tym: o wszystkie zgłoszenia i korespondencję, o projekty i protokoły szacowania, o dokumentację zdjęciową i filmową, o korespondencję i instrukcje między Nadleśnictwem a pełnomocnikiem T. L. oraz pełnomocnictwem Nadleśniczego które było nie ważne [pisownia oryginalna], o wyjaśnienie podstawy prawnej, dlaczego mimo moich jednoznacznych sprzeciwów wobec jego udziału - pełnomocnik ten został powołany ponownie do szacowania szkody jak Nadleśniczy posiada w wyniku swojego Zarządzenia 15-stu innych szacujących spośród pracowników Nadleśnictwa [pisownia oryginalna]"; 3. zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że w dniu 9 sierpnia 2024 r. "zgłosił[...] do Nadleśnictwa [...] [dalej również: Nadleśnictwo] szkodę łowiecką na działce nr [...] w M. , dotyczącą łąki zniszczonej przez dziki". Podniósł, że było to "zgłoszenie zgodne z przepisami prawa i w ustawowym terminie"; łąka ta "stanowiła odrębny przedmiot szacowania, nie była łanem jednolitym z innymi łąkami, co potwierdzają zarówno mapy ewidencyjne, jak i faktyczny sposób jej użytkowania"; próby późniejszego sztucznego łączenia tej działki z innymi terenami zielonymi miały charakter manipulacyjny i zmierzały do zaniżenia szkody oraz uniknięcia odpowiedzialności finansowej przez dzierżawcę obwodu łowieckiego.
Skarżący stwierdził, że pomimo jego prawidłowego zgłoszenia Nadleśnictwo nie przeprowadziło rzetelnego szacowania w przewidzianych prawem terminach; przez ponad rok organ pozostawał w całkowitej bezczynności, doprowadzając do sytuacji, w której szkoda nie mogła zostać już obiektywnie udokumentowana, ponieważ kolejne cykle wegetacyjne spowodowały regenerację łąki. Według skarżącego, organ "w ten sposób bezpowrotnie uniemożliwił" dochodzenie jego praw i wyrządził szkodę majątkową.
Dodatkowo skarżący podniósł, że Nadleśnictwo kierowało do szacowania pełnomocnika T. L., wobec którego od wielu miesięcy zainteresowany wnosił zastrzeżenia, wskazując na jego powiązania z Kołem Łowieckim [...] i brak obiektywizmu; jego zastrzeżenia były ignorowane, co świadczy o braku bezstronności organu i celowym działaniu na szkodę rolnika.
Według strony, bezczynność Nadleśnictwa [...] nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ nie wykonał ustawowego obowiązku szacowania szkód w terminie, tolerował nieprawidłowości proceduralne, ignorował jego formalne zastrzeżenia i prawa strony, dopuścił do utraty dowodów i możliwości weryfikacji szkody. Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżący odwołał się do orzecznictwa.
Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości, stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa oraz "zobowiązanie Nadleśnictwa [...] do przekazania wraz z aktami sprawy pełnej dokumentacji dotyczącej zgłoszonej szkody". Strona wystąpiła o to, by "Nadleśnictwo [...], przekazując niniejszą skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, zobowiązane było do dołączenia wszystkich wymienionych powyżej załączników, tj.: 1. Kopii [...]jego zgłoszenia szkody z dnia 09.08.2024 r. dotyczącej działki nr [...] w M. , 2. Korespondencji pomiędzy Nadleśnictwem a pełnomocnikiem T. L., 3. Wszystkich protokołów, projektów i notatek z przebiegu szacowania, 4. Dokumentacji zdjęciowej i filmowej, 5. (...) [Jego] zastrzeżeń co do udziału pełnomocnika T. L. , 6. Innych dokumentów związanych z prowadzoną sprawą, 7. Dowód uiszczenia opłaty sądowej od skargi (100 zł)".
W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie.
W uzasadnieniu Nadleśniczy przedstawił następujące okoliczności sprawy.
W dniu 9 sierpnia 2024 r. skarżący przesłał do Nadleśnictwa wiadomość e-mail, w którym poinformował, że zgłasza szkodę łowiecką na łące znajdującej się na działce nr [...] w M. . Adresatem zgłoszenia było Koło Łowieckie [Koło Łowieckie nr [...] - uw. wł. Sądu], które jest zobowiązane do przeprowadzenia szacowania ostatecznego na łąkach. Nadleśniczy zaznaczył, że otrzymał przedmiotowy e-mail jedynie do wiadomości. Z tej wiadomości, jak i dołączonych do zgłoszenia innych e-maili wynikało, że skarżący i Koło Łowieckie prowadzili wcześniej korespondencję w sprawie szacowania szkód łowieckich.
W dniu 10 sierpnia 2024 r. skarżący złożył odwołanie do Nadleśniczego od protokołu nr [...] dotyczącego szacowania dokonanego przez Koło Łowieckie w dniu 6 sierpnia 2024 r., tj. przed zgłoszeniem w formie e-mail z dnia 9 sierpnia 2024 r. działki nr [...] do szacowania przez Koło Łowieckie. Z protokołu tego wynika, że Koło Łowieckie dokonało czynności szacowania na działce nr [...] wraz z działką nr [...], mimo braku wcześniejszego zgłoszenia działki nr [...] do szacowania. Koło Łowieckie dokonało łącznego szacowania szkód na działkach nr [...] i [...], mimo braku zgłoszenia działki nr [...] do szacowania, z uwagi na to, że uznało, iż łąka na działkach nr [...] i [...] stanowi jedną uprawę.
W odwołaniu od powyższego protokołu Koła Łowieckiego skarżący wyraźnie wskazał na to, że Koło Łowieckie dokonało szacowania szkody na działce nr [...] wraz z działką nr [...], mimo tego, że nie zgłaszał wcześniej działki nr [...] do szacowania.
Na skutek wniesionego odwołania od przedmiotowego protokołu Nadleśniczy w piśmie z dnia 12 sierpnia 2024 r. wyznaczył termin szacowania odwoławczego. W zawiadomieniu o terminie szacowania Nadleśniczy wskazał przedmiot szacowania szkód, w tym m.in. na łąkach na działkach nr [...] i [...] w miejscowości M., które były objęte wcześniejszym szacowaniem przez Koło Łowieckie.
W skierowanym do Nadleśniczego piśmie z dnia 12 sierpnia 2024 r. skarżący wyraził stanowczy sprzeciw wobec wyznaczenia łąki na działce nr [...] do szacowania odwoławczego. W piśmie tym zainteresowany wystąpił o "...niezwłoczne sprostowanie tej decyzji i ograniczenie szacowania szkód wyłącznie do działek [...] i [...] zgodnie z moim pierwotnym zgłoszeniem...". Nadleśniczy, w nawiązaniu do pisma skarżącego z dnia 12 sierpnia 2024 r. żądającego ograniczenia szacowania wyłącznie do działek nr [...] i [...], w piśmie z dnia 13 sierpnia 2024 r. poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 46 ust. 1 Prawa łowieckiego szacowaniu podlegają całe uprawy, a nie poszczególne, wyodrębnione działki ewidencyjne; w związku z tym podczas szacowania odwoławczego wyznaczonego na dzień 14 sierpnia 2024 r. zostanie ustalona powierzchnia uprawy łąkowej, a w szczególności ustalone zostanie, czy łąki na działkach nr [...] i [...] tworzą jedną uprawę.
Szacowanie odwoławcze odbyło się w dniu 14 sierpnia 2024 r. W wyniku tego szacowania Nadleśniczy ustalił, że łąki na działkach nr [...] i [...] stanowią dwie odrębne uprawy, wobec czego nie szacowano szkody na łące na działce nr [...], której – jak przyznaje skarżący w odwołaniu – nie zgłaszał do szacowania.
Z czynności szacowania ostatecznego dokonanego przez Nadleśniczego został sporządzony protokół z dnia 16 sierpnia 2024 r. nr [...]. Następnie w dniu 18 września 2024 r. została wydana decyzja nr [...] ustalająca wysokość odszkodowania m.in. dla uprawy na działce nr [...].
Nadleśniczy stwierdził, że w tak opisanym stanie faktycznym w sytuacji, której dotyczy przedmiotowa skarga, organ ten nie pozostawał w bezczynności, gdyż: 1) zgłoszenie do szacowania szkód łowieckich na działce nr [...] położonej w M. , zawarte w wiadomości e-mail z dnia 9 sierpnia 2024 r., było zgłoszeniem skierowanym do Koła Łowieckiego, 2) Nadleśniczy dokonał wszystkich należących do niego czynności dotyczących szacowania w trybie odwoławczym, w tym zgodnie z wnioskiem skarżącego wyrażającym sprzeciw co do działki nr [...], 3) Nadleśniczy terminowo reagował na wszystkie pisma i wnioski skarżącego, co potwierdza obszerna korespondencja.
Dodatkowo organ podniósł, że biorąc pod uwagę zastrzeżenie skarżącego złożone zarówno w trakcie szacowania przez Koło Łowieckie, jak i w postępowaniu odwoławczym o wyłączeniu z szacowania działki nr [...], nie można postawić Nadleśniczemu zarzutu niepodjęcia w terminie działań dotyczących szkód łowieckich na przedmiotowej działce – a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa.
Na koniec Nadleśniczy podkreślił, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wniósł wymaganego prawem ponaglenia, co stanowi przesłankę do odrzucenia skargi.
Wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę zostały przekazane do tutejszego Sądu następujące akta w formie elektronicznej: 1. eADM Sprawa[...] - skarga, 2. eADM Sprawa_[...] - akta sprawy.
W wykonaniu wezwania sądowego z dnia 22 października 2025 r., skarżący przy piśmie procesowym z dnia 28 października 2025 r. uzupełniającym brak formalny w zakresie podania nr PESEL, nadesłał ponaglenie z dnia 21 lipca 2025 r., w formie elektronicznej (podpisane elektronicznie podpisem zaufanym w dniu 2 sierpnia 2025 r.), skierowane do Nadleśniczego w trybie art. 37 § 1 i 2 k.p.a.
W załączonym piśmie z dnia 21 lipca 2025 r. zainteresowany stwierdził, że w związku z brakiem merytorycznej odpowiedzi na jego pisma skierowane do Nadleśnictwa [...], w tym m.in. z dnia 18 maja 2025 r. oraz 29 czerwca 2025 r. składa "formalne ponaglenie wobec bezczynności organu i przewlekłości postępowania, która narusza art. 35 § 3 i art. 36 § 1 KPA". W piśmie tym zarzucił, że do dnia dzisiejszego: nie otrzymał protokołu z oględzin działki nr [...] wraz z jego uwagami; nie uzyskał odpowiedzi na pytania zawarte w piśmie z 18 maja 2025 r.; nie przedstawiono mu merytorycznego stanowiska organu ani formalnego rozstrzygnięcia sprawy; nie poinformowano mnie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, co jest obligatoryjne. W przywołanym piśmie, w związku z powyższym "wzywa[...] Nadleśnictwo [...]" do: niezwłocznego przedstawienia odpowiedzi na jego pisma wraz z udostępnieniem pełnej dokumentacji sprawy, przesłania brakującego protokołu 2 oględzin działki nr [...], pisemnego wyjaśnienia przyczyn braku działania administracyjnego. Doda, że oczekuje odpowiedzi w terminie 7 dni od doręczenia niniejszego ponaglenia, a po bezskutecznym upływie wskazanego terminu skieruje "formalną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".
W piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2025 r., stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę, skarżący zakwestionował przedstawione w tej odpowiedzi stanowisko Nadleśniczego, stwierdzając, że odpowiedź organu nie zawiera rzeczowego odniesienia do zarzutów, jest lakoniczna, wybiórcza i oparta na nieprawdziwych twierdzeniach, które mają na celu ukrycie faktycznych nieprawidłowości w szacowaniu szkód łowieckich na jego gruntach. Według strony, organ "w sposób nieuprawniony pomija kluczowe dowody oraz utrzymuje, że »działka nr [...] nie była szacowana«, co jest niezgodne z faktami i stanowi próbę zafałszowania rzeczywistego przebiegu zdarzeń".
Poza tym podniósł, że na liczne pisma kierowane przez niego do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], a następnie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, nie otrzymał merytorycznej odpowiedzi, zaś "odmowa zajęcia stanowiska i przekazywanie lakonicznych postanowień o »braku podstaw« potwierdza, że sprawa ma charakter systemowego zaniechania i powiązań personalnych pomiędzy pracownikami Lasów Państwowych, myśliwymi i członkami kół łowieckich zrzeszonych w Polskim Związku Łowieckim. To środowisko kontroluje jednocześnie proces szacowania szkód, weryfikacji protokołów i nadzoru, co tworzy konflikt interesów i pozbawia stronę realnej ochrony prawnej".
Następnie skarżący stwierdził, że "odpowiedź Nadleśnictwa nie wskazuje żadnych konkretnych czynności podjętych w sprawie ani dowodów ich terminowego wykonania", gdyż "nie przedstawiono: daty powołania zespołu, dokumentacji foto/wideo, protokołów cząstkowych, potwierdzenia doręczeń, ani odpowiedzi na wnioski o weryfikację dokumentacji". Zarzucił, że "organ poprzestał na ogólnym stwierdzeniu, że »czynności wykonano«, co nie spełnia wymogu z art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego" - dalej również: k.p.a.
Według skarżącego "w niniejszej sprawie mamy do czynienia (...) z bezczynnością pozorną - czynności dokonano, ale w sposób sprzeczny z prawem i z celem ustawy, co stanowi rażące naruszenie prawa". Stwierdził, że "działania te, choć podjęte, naruszyły w szczególności art. 46 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 kwietnia 2019 r., poprzez szacowanie na gruntach nieobjętych wnioskiem, a także zasadę bezstronności (art. 8 K.p.a.) z uwagi na konflikt interesów osoby szacującej".
Następnie skarżący podniósł, że "organ przyznaje, że działka nr [...] »nie była szacowana«, ale jednocześnie włącza ją do obszaru szacowania dla działki [...]", co stanowi "klasyczny przykład manipulacji mającej na celu zaniżenie szkody i zaniżenie należnego odszkodowania", gdyż "w praktyce: powierzchnię działki [...] dodano do [...], przyjęto łączną powierzchnię szkody, co spowodowało zaniżenie współczynnika strat i obniżenie rekompensaty", a takie działanie "było rażąco sprzeczne z art. 46 ust. 1 ustawy - Prawo łowieckie oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 kwietnia 2019 r. (...)". Dodał, że w jego wniosku "wskazana była tylko działka [...], dlatego organ nie miał prawa łączyć jej z działką [...] ani dowolnie zmieniać granic szacowania". Ponadto zauważył, że "działka [...] obejmuje cztery oddzielne łąki, nie graniczące ze sobą [pisownia oryginalna], więc zgodnie z zasadą określoną w § 2 pkt 3 przywołanego rozporządzenia i definicją »łanu uprawy«, każda z tych łąk powinna być szacowana oddzielnie", zaś "brak takiego rozróżnienia doprowadził do zafałszowania powierzchni szkody i zaniżenia wartości odszkodowania". Poza tym przedstawił argumentację dotyczącą "nadużycia pojęcia łan" przez zespół szacujący, który "zastosował to pojęcie uznaniowo, bez podstawy prawnej i wbrew zakresowi mojego wniosku", a "wykorzystanie pojęcia »łanu« do łączenia kilku działek w jeden obszar było działaniem pozaprawnym, które zmieniło przedmiot szacowania". Dalej argumentował, że "dokumentacja Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (wniosek o dopłaty bezpośrednie) jednoznacznie potwierdza, że działka [...] jest odrębna ewidencyjnie i nie stanowi jednego kompleksu z działką [...]. Organ zignorował te dane, mimo że są one dostępne publicznie i stanowią obiektywny dowód". Skarżący, odwołując się do orzecznictwa, stwierdził, że organ nie może działać poza granicami wniosku strony ani domniemywać, że wniosek obejmuje inne grunty, gdyż takie działanie jest sprzeczne z art 6 i art. 8 k.p.a. - zasadą legalizmu i bezstronności.
Skarżący przedstawił także argumentację dotyczącą konfliktu interesów oraz braku bezstronności, związaną z osobą pełnomocnika Nadleśniczego, podnosząc, że T. L. "był jednocześnie osobą powiązaną z kołem łowieckim, na którego terenie powstała szkoda (...)[, prowadził] czynności szacowania, opiniowania i podpisywał dokumentację, od której zależało odszkodowanie, co stanowi rażące naruszenie zasady bezstronności organu (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego) i zakazu działania w sprawie, w której występuje interes osobisty lub służbowy (art. 24 § 1 pkt Kodeksu postępowania administracyjnego)". Według strony, "w praktyce doszło do sytuacji, w której pełnomocnik pobrał wynagrodzenie z funduszy publicznych, koło łowieckie uniknęło wypłaty pełnego odszkodowania, a poszkodowany został pozbawiony prawa do rzetelnego postępowania", gdyż "systemowa współpraca między pracownikami Lasów Państwowych a członkami kół łowieckich, oparta na powiązaniach personalnych, prowadzi do strukturalnego konfliktu interesów i uniemożliwia bezstronne rozpatrywanie wniosków poszkodowanych".
Dalej strona zwróciła uwagę na brak reakcji Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych i Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych - zaniechanie nadzoru, mimo licznych pism kierowanych przez niego do tych organów, które "ograniczyły się do formalnych postanowień, unikając merytorycznego rozpoznania skarg" i "wskazuje to na brak nadzoru służbowego nad działaniami Nadleśnictwa [...] oraz przyzwolenie na utrzymywanie błędnych praktyk. Taki stan rzeczy jest sprzeczny z art. 7 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego (obowiązek organu działania na rzecz ochrony praw strony i udzielania informacji)".
Na koniec skarżący zauważył, że w odpowiedzi na skargę "Nadleśnictwo zawarło wzmiankę o »ponagleniu«" i jednocześnie podkreślił, że "instytucja ponaglenia (art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego) dotyczy wyłącznie postępowania administracyjnego, a nie postępowania sądowoadministracyjnego", wobec czego "zamieszczenie takiego zapisu w odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest pozbawione skutku prawnego i stanowi jedynie próbę symulacji aktywności procesowej organu".
W związku z powyższym zainteresowany podtrzymał żądania wcześniej sformułowane w skardze, uszczegóławiając je w zakresie zobowiązania Nadleśniczego do przedłożenia Sądowi "kompletnej i zweryfikowanej dokumentacji z szacowania (w tym map, zdjęć, szkiców, protokołów cząstkowych, (...) [sposobu] dostarczenia dokumentacji skarżącemu (...) [itp.] w celu weryfikacji zgodności z prawem", jak też rozszerzając żądanie poprzez wniesienie o "uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia 18.09.2024 r. (karta nr 79 akt) w części dotyczącej działki [...] oraz zobowiązanie organu do ponownego dokonania szacunku szkód, z wyłączeniem działki [...] i z uwzględnieniem oddzielnej powierzchni każdej z czterech łąk na działce [...], zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16.04.2019 r. i art. 46 ust. 1 ustawy - Prawo łowieckie".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) -dalej: p.p.s.a.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. mających za przedmiot m.in. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 1691] - dalej: k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa [aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 111], postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej [aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 1131 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4).
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przywołany przepis, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowoadministracyjnej.
Kontrola ta dokonywana jest w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (por. np. wyroki NSA z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07, 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08 i 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10 - ten wyrok oraz pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie zaś z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie [ewentualnie pominiętych przez organ] w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21).
Wobec sformułowania wielu zarzutów i żądań w skardze na bezczynność Nadleśniczego, uzupełnionej repliką z dnia 9 listopada 2025 r. (data podpisania podpisem elektronicznym pisma datowanego na 10 listopada 2025 r.), należy podkreślić, że przedmiotem objętym skargą na opieszałość Nadleśniczego jest pozostawanie przez ten organ w stanie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa w sprawie szacowania szkód łowieckich – tj. w sprawie szacowania szkody zgłoszonej (...) po raz pierwszy do szacowania w dniu 09.08.2024 r. na działce nr [...] w M. – łąka zniszczona przez dziki.
Nadleśniczy przekazał wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę do tutejszego Sądu akta w formie elektronicznej: 1. eADM Sprawa_[...] - skarga, 2. eADM Sprawa[...] - akta sprawy.
Dokumenty sprawy znak [...] obejmowały obszerną dokumentację zawierającą m.in.:
1) protokoły szacowania szkód w pierwszej instancji (tj. przez Koło Łowieckie "[...]") na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]:
- protokół szacowania ostatecznego nr [...] z dnia 6 sierpnia 2024 r. dotyczący szkód na działkach nr [...] i [...] położonych w M. - na podstawie zgłoszenia szkody z dnia 30 lipca 2024 r., które to zgłoszenie według następczo wyrażanego konsekwentnie stanowiska skarżącego nie obejmowało szkód na działce nr [...];
- protokół szacowania ostatecznego nr [...] z dnia 9 sierpnia 2024 r. dotyczący szkód na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w M. - na podstawie zgłoszenia z dnia 4 sierpnia 2024 r.;
2) złożone w formie e-mail w dniu 9 sierpnia 2024 r., skierowane do Koła Łowieckiego – a w dalszej kolejności również do Zarządu Okręgowego w [...] Polskiego Związku Łowieckiego, jak też do Nadleśnictwa [...] – zgłoszenie przez A. W. szkody łowieckiej na łąkach znajdujących się na działce nr [...] w M. o pow. 2,00 ha, wyrządzonej przez dziki; w piśmie tym wnioskodawca wskazał na dane, jakich ujęcia oczekuje w protokole szacowania szkód na tej działce, podnosząc, że dane te będą potrzebne dla oceny rzetelności tego protokołu przez nadleśniczego (T. L.) oraz z ostrożności procesowej w procesie o odszkodowanie, jak również oświadczył, że ta działka nie była szacowana zgodnie z prawem łowieckim;
3) złożone w formie e-mail w dniu 10 sierpnia 2024 r. Odwołanie od protokołu szacowania szkód łowieckich [...]; w odwołaniu od protokołu szacowania ostatecznego nr [...] z dnia 6 sierpnia 2024 r. skarżący podniósł, że w protokole tym odnotowano szkodę na działce nr [...], a także dodatkowo bez (...) [jego] wiedzy wyszacowano działkę nr [...]; zwrócił uwagę na to, że wyznaczona przez koło do szacowania na dzień 06.08.2024 była wyłącznie działka nr [...] (...) włączenie działki nr [...] do tego protokołu jest niezgodne z przepisami, gdyż szkody na różnych działkach powinny być rozliczane oddzielnie a przede wszystkim poszkodowany winien być powiadomiony o terminie szacowania, pomijając fakt, że nie powinna być w ogóle przedmiotem szacowania, a takie działanie koła łowieckiego budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu przeprowadzonego szacowania;
4) złożone w formie e-mail w dniu 11 sierpnia 2024 r. Odwołanie od protokołu szacowania szkód łowieckich [...], w którym wnioskodawca stwierdził, że w związku z tym, iż Koło Łowieckie "[...]" przesłało mu następny protokół szacowania ostatecznego nr [...] z dnia 09.08.2024r. dotyczącego zgłoszenia w dniu 04.08.2024r[.] tylko i wyłącznie działki [...] o pow. 2,00 hektarów i koło potwierdziło szacowanie tylko tej działki (...) [informuje], że ponownie koło złamało prawo i bez (...) [jego] wiedzy wyszacowało 4 dodatkowe działki tj. [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 3,18 ha;
5) skierowane do Zarządu Koła Łowieckiego "[...]" (w formie wiadomości e-mail) pismo z dnia 12 sierpnia 2024 r. stanowiące Sprzeciw wobec odmowy szacowania szkód oraz zgłoszenie naruszenia prawa łowieckiego, w którym skarżący wyraził stanowczy sprzeciw wobec odmowy szacowania szkód na działce nr [...], zgłoszonej po raz pierwszy w dniu 09.08.2024r[.,] co jest rażącym naruszeniem prawa łowieckiego, podnosząc m.in., że odmowa szacowania na działce nr [...] jest (...) jawnym naruszeniem (...) przepisu art. 46 ust. 1 Prawa łowieckiego; pismo to zostało przesłane do wiadomości m.in. Nadleśniczemu i Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego;
6) skierowane do Nadleśniczego (w formie wiadomości e-mail) pismo z dnia 12 sierpnia 2024 r. stanowiące Sprzeciw wobec zawiadomienia o terminie szacowania szkód oraz zgłoszenie naruszenia prawa, w którym skarżący w nawiązaniu do pisma z dnia 12.08.2024 r. o sygnaturze [...] wyraził stanowczy sprzeciw wobec decyzji o objęciu szacowaniem szkód łowieckich działek, które nie były przedmiotem [...]jego zgłoszenia; w piśmie tym podkreślił, że w zgłoszeniu z dnia 10.08.2024 r. wskazał[...] jedynie na działki nr [...] i [...], na których rzeczywiście doszło do szkód. Włączenie do szacowania pozostałych działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], bez (...) [jego] wiedzy i zgody, stanowi rażące naruszenie prawa łowieckiego. (...) Wpisanie do protokołu szacowania działek, które nie zostały zgłoszone, jest działaniem bezprawnym i sprzecznym z obwiązującymi przepisami (...); w piśmie tym zainteresowany wystąpił o wyjaśnienie, na jakiej podstawie został y przeprowadzone szacowania szkód przez koło łowieckie na (...) [jego] działkach, które nie zostały (...) [przez niego] zgłoszone, jak też niezwłoczne sprostowanie tej decyzji i ograniczenie szacowania szkód wyłącznie do działek [...] i [...] zgodnie z (...) [jego] pierwotnym zgłoszeniem;
7) protokół szacowania ostatecznego nr [...] z dnia 16 sierpnia 2024 r. przeprowadzonego w wyniku wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego, do Nadleśniczego w sprawie znak [...], obejmującego formalnie według zawiadomienia z dnia 12 sierpnia 2024 r. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone w M. , z którego wynika, że szacowanie szkód w trybie odwoławczym miało miejsce w dniu 14 sierpnia 2024 r., podczas których to czynności Nadleśnictwo [...] było reprezentowane przez pełnomocnika w osobie rzeczoznawcy T. L..
W związku z korespondencją wymienianą pomiędzy A. W. (zgłaszającym szkody - wnoszącym odwołanie) a Nadleśniczym w dniach 12.08-14.08.2024 r. z czynności szacowania odwoławczego wyłączono działkę nr [...]. W związku z tym, w protokole szacowania ostatecznego nr [...] z dnia 16 sierpnia 2024 r. odrębnie oszacowano łącznie szkody na działkach nr [...], [...], [...], [...] i 85 oraz odrębnie szkody na działce nr [...]. W protokole tym odnotowano, że działki ewidencyjne [...], [...], [...], [...] [...] – stanowią jedną (zwartą) uprawę. Podczas szacowania stwierdzono, że działka ewidencyjna [...], sąsiaduje z działką ewidencyjną nr [...]. Powyższe działki łączą dwa zadarnione mostki zbudowane na rowie (5m i 4m szerokości), które nie są własnością wnioskodawcy postępowania. Wnioskodawca oświadczył, że nie czerpie z powierzchni mostków, pożytków w postaci runi łąkowej [pisownia oryginalna].
Z innej korespondencji zawartej w przedmiotowych aktach wynika m.in., że skarżący nie zgadzał się z ustaleniami protokołu szacowania ostatecznego nr [...] z dnia 16 sierpnia 2024 r., jak też kwestionował jego prawidłowość formalną (prawidłowość sporządzenia) i działania podejmowane w tej sprawie przez T. L. jako pełnomocnika Nadleśniczego.
W związku z powyższym, jak też w świetle zawartych w odpowiedzi na skargę wyjaśnień Nadleśniczego co do stanu sprawy oraz twierdzeń zawartych w skardze i jej uzupełnieniu (replice), należało przyjąć, że w dniu 9 sierpnia 2024 r. A. W. skierował do Koła Łowieckiego zgłoszenie szkody łowieckiej na łąkach znajdujących się na działce nr [...] w M. o pow. 2,00 ha, podnosząc zarazem, że ta działka nie była dotąd szacowana zgodnie z prawem łowieckim. Z kolei w dniu 10 sierpnia 2024 r., tj. przed zgłoszeniem w formie e-mail z dnia 9 sierpnia 2024 r. działki nr [...] do szacowania przez Koło Łowieckie "[...]", skarżący złożył odwołanie do Nadleśniczego od protokołu nr [...] dotyczącego szacowania dokonanego przez Koło Łowieckie w dniu 6 sierpnia 2024 r., w którym stwierdził, że Koło Łowieckie dokonało szacowania szkody na działce nr [...] wraz z działką nr [...], mimo że nie zgłaszał wcześniej działki nr [...] do szacowania. Z protokołu tego wynika, że Koło Łowieckie dokonało czynności łącznego szacowania szkód na działkach nr [...] i [...], mimo braku zgłoszenia działki nr [...] do szacowania, gdyż uznało, że łąka na działkach nr [...] i [...] stanowi jedną uprawę.
Na skutek wniesionego odwołania od przedmiotowego protokołu Nadleśniczy w piśmie z dnia 12 sierpnia 2024 r. wyznaczył termin szacowania ostatecznego (w trybie odwoławczym). W zawiadomieniu o terminie szacowania organ wskazał przedmiot szacowania szkód na łąkach, w tym m.in. działki nr [...] i [...] w miejscowości M., które były objęte wcześniejszym szacowaniem przez Koło Łowieckie z dnia 6 sierpnia 2024 r.
W skierowanym do Nadleśniczego piśmie z dnia 12 sierpnia 2024 r. zainteresowany wyraził sprzeciw wobec wyznaczenia łąki na działce nr [...] do szacowania odwoławczego, jak też wystąpił o ograniczenie szacowania szkód wyłącznie do działek [...] i [...] zgodnie z jego pierwotnym zgłoszeniem. Wobec takiego stanowiska skarżącego wyrażonego w piśmie z dnia 12 sierpnia 2024 r., żądającego ograniczenia szacowania wyłącznie do działek nr [...] i [...], Nadleśniczy w piśmie z dnia 13 sierpnia 2024 r. poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 46 ust. 1 Prawa łowieckiego szacowaniu podlegają całe uprawy, a nie poszczególne, wyodrębnione działki ewidencyjne, w związku z tym podczas szacowania odwoławczego wyznaczonego na dzień 14 sierpnia 2024 r. zostanie ustalona powierzchnia uprawy łąkowej, a w szczególności ustalone zostanie, czy łąki na działkach nr [...] i [...] tworzą jedną uprawę.
W piśmie z dnia 14 sierpnia 2024 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko co do respektowania dokonanego przez niego zgłoszenia w jego pierwotnym zakresie oraz ograniczenie szacowania szkód wyłącznie do działek nr [...] i [...].
Szacowanie w trybie odwoławczym odbyło się w dniu 14 sierpnia 2024 r. W wyniku tego szacowania Nadleśniczy ustalił, że łąki na działkach nr [...] i [...] stanowią dwie odrębne uprawy, wobec czego – jak też uwzględniając stanowisko zawarte w odwołaniu i dalszej korespondencji skarżącego, że nie zgłaszał w dniu 30 lipca 2024 r. działki nr [...] do szacowania – nie szacowano szkody na łące na działce nr [...].
Z czynności szacowania ostatecznego dokonanego przez Nadleśniczego został sporządzony protokół z dnia 16 sierpnia 2024 r. nr [...]. Następnie w dniu 18 września 2024 r. została wydana na podstawie art. 46e ust. 1 i 2 Prawa łowieckiego przez Nadleśniczego w sprawie znak [...] decyzja nr [...] ustalająca wysokość odszkodowania: 1) za szkody wyrządzone w uprawach i płodach rolnych przez dziki/przy wykonywaniu polowania, na nieruchomościach oznaczonych jako dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości M. na kwotę: [...] zł; 2) za szkody wyrządzone w uprawach i płodach rolnych przez dziki/przy wykonywaniu polowania, na nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] położonej w miejscowości M. (Uprawa A) na kwotę: [...] zł.
W decyzji tej Nadleśniczy stwierdził, że ustalone powyżej odszkodowanie zgodnie z art. 48 pkt 4 Prawa łowieckiego nie przekracza wartości 100 kg żyta w przeliczeniu na 1 hektar uprawy, związku z powyższym odszkodowanie nie przysługuje A. W..
W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono sposób obliczenia należnego odszkodowania dla działek ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz dla działki ewid. nr [...]. Ponadto pouczono wnioskodawcę, że niniejsza decyzja jest ostateczna, a właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, a także dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiemu niezadowolonemu z decyzji jak wyżej, przysługuje, w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia niniejszej decyzji, powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wyrządzenia szkody.
Mając na uwadze tak kształtujący się stan sprawy, należy wyjaśnić, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2025 r., poz. 539) - tj. protokołu oględzin i sporządzenie protokołu, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 tej ustawy - tj. protokołu szacowania ostatecznego, są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 1707/23).
Z kolei w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. postanowienie składu 7 sędziów NSA z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18). Natomiast to, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi ani dla jej skuteczności (por. np. wyroki NSA z dnia: 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1659/18, 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3092/19, 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 71/20 i 22 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1419/24).
W kontrolowanej sprawie autor skargi, na wezwanie Sądu, nadesłał przy piśmie procesowym z dnia 28 października 2025 r. ponaglenie z dnia 21 lipca 2025 r., w formie elektronicznej (podpisane elektronicznie podpisem zaufanym w dniu 2 sierpnia 2025 r.), skierowane do Nadleśniczego w trybie art. 37 § 1 i 2 k.p.a., które – wobec wskazania w swej treści żądania dotyczącego m.in. "protokołu z oględzin działki nr [...]" – Sąd uznał za ponaglenie wniesione w przedmiotowej sprawie.
W związku z tym Sąd stwierdził formalną dopuszczalność skargi w niniejszej sprawie, skoro skarga została poprzedzona wymaganym ponagleniem. Mając zaś wszystko to na uwadze, Sąd przystąpił do merytorycznego rozpoznania skargi.
W następnej kolejności Sąd zauważa, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość (zwłoka) organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie modelowe postaci, tj. bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (przewlekłości).
W tym kontekście, w odniesieniu do stanu "bezczynności" chodzi o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691) lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się zatem obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych, tj. niezałatwienia sprawy w terminie, co też potwierdza to definicja legalna "bezczynności" sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu sprawy. Nadto, warto jeszcze zauważyć, że zaskarżalna bezczynność może dotyczyć także niepodjęcia przez organ poszczególnych aktów lub czynności procesowych niezbędnych do realizacji zasadniczej kompetencji organu do załatwienia sprawy administracyjnej, w tym aktów lub czynności warunkujących wszczęcie postępowania. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość odnosi się do oceny sprawności działania organu, gdyż w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, nie załatwia sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., względnie podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13 i 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/13). Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19).
W świetle powyższych uwag oraz stanowisk procesowych stron kluczowe znaczenie dla oceny, czy Nadleśniczy dopuścił się zarzucanej mu bezczynności ma ustalenie, czy organ ten był zobowiązany (lub choćby uprawniony) do przeprowadzenia oględzin i oszacowania zgłoszonych szkód łowieckich oraz sporządzenia odpowiedniego protokołu – w szczególności zaś do podjęcia tych działań z pominięciem uprzedniego wykonania tych czynności w pierwszej instancji przez właściwego dzierżawcę lub zarządcę obwodu łowieckiego.
W związku z tym należy podkreślić, że w świetle zasady praworządności – mającej swoje normatywne zakotwiczenie nie tylko w ustawie (zob. art. 6 k.p.a.: Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), ale także w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 7 Konstytucji: Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) – do działalności organów administracji publicznej w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone (z której to zasady w demokratycznym państwie prawnym korzystają zasadniczo obywatele), lecz regułę: dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje.
Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie reguluje kwestie: wynagradzania wyrządzonych szkód w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny oraz przy wykonywaniu polowania (art. 46), wypłaty odszkodowania za wyrządzoną szkodę (art. 46c), jak też trybu wniesienia odwołania do nadleśniczego (art. 46d) czy ustalenia wysokości odszkodowania przez nadleśniczego (art. 46e). Postępowanie dotyczące rozstrzygania przez nadleśniczego sporów o wysokość odszkodowania, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym, kończy się wydaniem decyzji przez nadleśniczego na podstawie art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 1769/24; por. uchwała SN z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt III CZP 48/20, publ. OSNC z 2021 r. nr 12, poz. 83).
Zgodnie z art. 46d ust. 1 tej ustawy właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (dotyczy protokołu sporządzanego po zakończeniu oględzin) albo art. 46c ust. 5 (dotyczy protokołu sporządzanego po zakończeniu szacowania ostatecznego).
W celu rozpatrzenia odwołania nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód lub jego przedstawiciel dokonuje odpowiednio oględzin lub szacowania ostatecznego (art. 46d ust. 2 tej ustawy). Po zakończeniu oględzin lub szacowania ostatecznego sporządza się protokół, który zawiera w szczególności dane określone w art. 46a ust. 4 lub art. 46c ust. 5 z wyłączeniem informacji o wysokości odszkodowania (art. 46d ust. 8).
Natomiast według art. 46e Prawa łowieckiego: (ust. 1) nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód ustala wysokość odszkodowania, w drodze decyzji, biorąc w szczególności pod uwagę ustalenia zawarte w protokołach, o których mowa w art. 46a ust. 4, art. 46c ust. 5 i art. 46d ust. 8. Opinia przedstawiciela izby rolniczej, o której mowa w art. 46d ust. 9, nie jest wiążąca; (ust. 2) decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołów, o których mowa w ust. 1, i jest ostateczna; (ust. 3) wypłata odszkodowania, o którym mowa w ust. 1, następuje ze środków dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego, nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 1; (ust. 4) właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji, o której mowa w ust. 1, może, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody.
Przepisy przywołanej ustawy Prawo łowieckie ani też przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 kwietnia 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków szacowania szkód w uprawach i płodach rolnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 776) - dalej: rozporządzenie MŚ, ani też inne jeszcze przepisy prawa nie uprawniają nadleśniczego do szacowania szkód łowieckich poza trybem wynikającym z art. 46d Prawa łowieckiego, niejako w zastępstwie właściwego miejscowo koła łowieckiego (ogólniej: właściwego dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego). Przeciwnie, z przepisów wymienionych aktów prawnych jasno wynika, że w pierwszej instancji podmiotem nie tylko uprawnionym, ale i zobowiązanym przez prawodawcę do sprawnego przygotowania i przeprowadzenia procesu szacowania szkód łowieckich jest właściwy dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego (tu: Koło Łowieckie "[...]") - por. zwłaszcza przepisy: art. 46 ust. 3 i 8, art. 46a ust. 3 i 4, art. 46c ust. 4 i 5 Prawa łowieckiego oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia MŚ. Natomiast właściwy miejscowo nadleśniczy uzyskuje kompetencje do dokonywania oględzin lub szacowania ostatecznego szkód dopiero w ramach postępowania odwoławczego (zob. art. 46d ust. 2 Prawa łowieckiego), zainicjowanego wniesieniem przez uprawniony podmiot – w tym właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, na których wystąpiła szkoda – odwołania w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 albo 46c ust. 5 (zob. art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego).
Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, nie można skutecznie żądać od Nadleśniczego – z pominięciem wykonania odpowiednich czynności i sprzędzenia protokołu przez Koło Łowieckie "[...]" – podjęcia działań szacowania szkód łowieckich na działce nr [...] (szkody spowodowanej przez dziki na łące znajdującej się na tej działce), zgłoszonych po raz pierwszy przez skarżącego w dniu 9 sierpnia 2024 r. Wniosek taki został przede wszystkim skierowany do Koła Łowieckiego "[...]", co wprost wynika z treści podania wniesionego w formie e-mail z dnia 9 sierpnia 2024 r., w którym skarżący jednoznacznie formułuje swoje oczekiwania względem Koła Łowieckiego. Wnioskodawca wskazuje w tym piśmie na dane, jakich ujęcia oczekuje do Koła w protokole szacowania szkód na tejże działce, podnosząc, że dane te będą potrzebne dla oceny rzetelności tego protokołu przez nadleśniczego (T. L.) oraz z ostrożności procesowej w procesie o odszkodowanie. Skarżący w toku postępowania przed tymi organami – w tym we wniosku z dnia 9 sierpnia 2024 r. – utrzymywał, że ta działka nie była szacowana zgodnie z prawem łowieckim.
Co więcej, to do Zarządu Koła Łowieckiego "[...]" zostało skierowane pismo z dnia 12 sierpnia 2024 r. (zostało ono przesłane wyłącznie do wiadomości Inne, Zarządowi Okręgowemu [...] Związku Łowieckiego i Staroście Średzkiemu), stanowiące Sprzeciw wobec odmowy szacowania szkód oraz zgłoszenie naruszenia prawa łowieckiego, w którym skarżący wyraził stanowczy sprzeciw wobec odmowy szacowania szkód na działce nr [...], zgłoszonej po raz pierwszy do szacowania w dniu 9 sierpnia 2024 r. Sam skarżący w tym piśmie podnosił, że odmowa szacowania na działce nr [...] jest jawnym naruszeniem przepisu art. 46 ust. 1 Prawa łowieckiego.
W niniejszej sprawie jest poza sporem, że wniosek z dnia 9 sierpnia 2024 r. zgłaszający Kołu Łowieckiemu po raz pierwszy do oszacowania szkody łowieckie na działce nr [...] ze swej istoty nie mógł być załatwiony poprzez sporządzenie protokołu szacowania ostatecznego nr [...] z dnia 6 sierpnia 2024 r. na podstawie zgłoszenia z dnia 30 lipca 2024 r. Również brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia założenia, że o załatwieniu tego żądania przez Koło Łowieckie mógłby świadczyć protokół szacowania ostatecznego nr [...] z dnia 9 sierpnia 2024 r. na podstawie zgłoszenia z dnia 4 sierpnia 2024 r.
Pismo z dnia 9 sierpnia 2024 r. nie mogło zatem być uznane za odwołanie od takiego szacowania szkód łowieckich, którego w stosunku do działki nr [...] skoro Koło Łowieckie "[...]" nie wykonało, ani też nie sporządziło odpowiedniego protokołu stanowiącego rozpatrzenie wniosku z dnia 9 sierpnia 2024 r. W konsekwencji, również wyżej omówione pisma skarżącego z dnia 12 sierpnia 2024 r. nie mogły stanowić przedmiotowego odwołania. Tym bardziej, że skarżący podnosi, iż nie zgadza się z odmową przeprowadzenia przez Koło Łowieckie szacowania szkód na działce nr [...] na podstawie wniosku z dnia 9 sierpnia 2024 r.
W takich warunkach nie można zrekonstruować po stronie Nadleśniczego obowiązku wykonania szacowania szkód w zastępstwie Koła Łowieckiego. Taka kompetencja nadleśniczego nie wynika z przepisów rozporządzenia MŚ ani z innych obowiązujących przepisów prawa, które mogą stanowić podstawę prawną działań podejmowanych przez organy administracji. Sąd zgadza się w tym względzie z poglądem wyrażonym przez inny skład tutejszego Sądu w wyroku z dnia 20 listopada 2025 r. sygn. akt IV SAB/Po 181/25.
Godzi się zatem w tym miejscu zauważyć, że pogląd w pewnej mierze zbieżny z dorozumianym stanowiskiem skarżącego został wyrażony w przywołanej wcześniej uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt III CZP 48/20, w której zasugerowano, że [s]koro w celu rozpoznania odwołań od ustaleń poczynionych do protokołów oględzin i oszacowania szkody nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe zobowiązany jest do ponownego dokonania oględzin i zweryfikowania twierdzeń i zastrzeżeń zgłoszonych przez strony do protokołu, to nie ma przeszkód, by – zawiadomiony o uchyleniu się przez zarządcę lub dzierżawcę obwodu łowieckiego od wykonania nałożonych na niego obowiązków w fazie polubownego szacowania wysokości szkody – czynności tych dokonał w celu zrealizowania własnej kompetencji do wydania decyzji. Nie ma też przeszkód, by nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe wydał decyzję, o której mowa w art. 46e pr.łow. bazując na innym niż protokoły oględzin lub ostatecznego oszacowania szkody, których sporządzenia zaniechał dzierżawca lub zarządcę obwodu łowieckiego (por. też wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 805/21). Zarazem jednak w uchwale tej Sąd Najwyższy kategorycznie stwierdził, że kontrola aktów i czynności procesowych poprzedzających wydanie decyzji, o której mowa w art. 46e pr.łow., należy do sądów administracyjnych i ostatecznie te sądy muszą wypracować zasady efektywnej kontroli administracyjnego etapu postępowania o ustalenie odszkodowania za szkody łowieckie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało zaś wypracowane stanowisko, zgodnie z którym w świetle art. 46a ust. 4 i art. 46c ust. 5 Prawa łowieckiego dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego obciąża obowiązek sporządzenia protokołu oględzin oraz obowiązek sporządzenia protokołu szacowania ostatecznego. Są to obowiązki nałożone na dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego mocą ustawy i wykonanie ich bezpośrednio oddziałuje na uprawnienia właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda.
W konsekwencji – jak to już wspomniano – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 Prawa łowieckiego (protokół oględzin) i sporządzenie protokołu, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 tej ustawy (protokół szacowania ostatecznego), są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – właściwy dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego (tu: Koło Łowieckie) zwleka z przeprowadzeniem takich czynności oraz sporządzeniem któregokolwiek z tych protokołów, to właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność tego dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego (por. wyroki NSA z dnia: 17 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 865/20, 6 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1896/21, 28 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 1707/23, 30 września 2025 r. sygn. akt I OSK 576/25).
Wszystko to prowadzi do wniosku, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie sposób skutecznie zarzucić Nadleśniczemu bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 9 sierpnia 2024 r., który domagał się w tym podaniu oszacowania zgłoszonej po raz pierwszy Kołu Łowieckiemu "[...]" szkody łowieckiej na działce nr [...] w M. . W istocie adresatem dalszych żądań co do podjęcia czynności w zakresie szacowania szkód zgłoszonych w dniu 9 sierpnia 2024 r., jak też właściwym adresatem ewentualnej skargi na bezczynność w tej sprawie powinno być Koło Łowieckie.
Całkowicie bezzasadne było również żądanie wskazane w piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2025 r., w którym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia 18.09.2024 r. (...) w części dotyczącej działki [...] oraz zobowiązanie organu do ponownego dokonania szacunku szkód, z wyłączeniem działki [...] i z uwzględnieniem oddzielnej powierzchni każdej z czterech łąk na działce [...], zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16.04.2019 r. i art. 46 ust. 1 ustawy - Prawo łowieckie.
Skarga na bezczynność organu administracji nie służy do kwestionowania merytorycznej decyzji, jaką organ mógł wydać w danej sprawie, wobec czego przedmiotowe żądanie, jak też kontrola decyzji administracyjnej nie mieszczą się w granicach sprawy sądowej ze skargi na bezczynność. Poza tym, jak już to zostało wcześniej wyjaśnione, zgodnie z art. 46e ust. 4 Prawa łowieckiego uprawniony podmiot niezadowolony z decyzji, o której mowa w ust. 1, może w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Kontrola powyższych decyzji nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż rozpatrywanie skarg od takich decyzji nie należy do właściwości sądów administracyjnych.
Nadto, wniesienie skargi na sporządzany przez nadleśniczego na podstawie art. 46d Prawa łowieckiego protokół oględzin lub szacowania ostatecznego szkód spowodowanych przez zwierzynę łowną również nie mieści się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sąd administracyjny. Ustalenia zawarte w takim protokole, o ile zostaną przyjęte za podstawę faktyczną decyzji wydanej na podstawie art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego, mogą być kwestionowane przed sądem powszechnym w drodze wniesienia powództwa, o którym mowa w art. 46e ust. 4 Prawa łowieckiego.
Sad podkreśla, że w wyroku z dnia 6 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1209/22 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że jak wskazano w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt III CZP 48/20, skoro doręczenie decyzji rozstrzygającej w sprawie o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przez zwierzęta łowne wiąże się dla stron tego postępowania z otwarciem drogi sądowej przed sądem powszechnym, to – mimo braku normy prawnej, która by wyraźnie wyłączyła w tych sprawach sądowoadministracyjną kontrolę decyzji – sądy administracyjne przyjmują, że jest ona niedopuszczalna (zob. m.in. postanowienia NSA z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 133/21, 7 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1497/22 i 20 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2254/22). Przyjmuje się w nich, że kwestię zaskarżenia decyzji wydanej na podstawie art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego w sposób kompletny reguluje art. 46e ust. 4 tej ustawy. Wskazuje się, że ustawodawca zdecydował, że ustalenie odszkodowania w trybie art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego podlega ocenie sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), lecz właściwy w tym zakresie jest sąd powszechny. Podkreśla się, że wprawdzie akt wydany na mocy art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego jest decyzją, to jednak jej skutki można zwalczać przed sądem powszechnym. Ustawodawca nie wprowadził dwutorowości postępowania sądowego, lecz określił jedną drogę, którą podjąć może podmiot "niezadowolony z decyzji". Tą drogą jest wniesienie powództwa do sądu powszechnego (por. wyrok SA w Szczecinie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt I ACa 701/19, publ. LEX 3118836). Orzecznictwo podaje ponadto, że do przeciwnych rezultatów nie prowadzą regulacje konstytucyjne. Przepis art. 46e ust. 4 Prawa łowieckiego przesądza, że właściwy w takiej sprawie jest sąd powszechny (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 1142/23).
Na koniec Sąd stwierdza, że nie od rzeczy jest też wspomnieć, iż od czasów rzymskich w kulturze prawa europejskiego funkcjonuje zasada wyrażana paremią chcącemu nie dzieje się krzywda (volenti non fit iniuria). Wprawdzie nie stanowi ona zasady obowiązującej w prawie administracyjnym, jednakże niewątpliwie może być uznana za pryzmat, poprzez który dokonywana jest sądowa ocena ustalonego stanu faktycznego, pozwalając tym samym na uwzględnienie (i interpretację) stanowiska wyrażanego w kontrolowanej sprawie oraz postawy procesowej strony, a w tym jej własnych wniosków i żądań w indywidualnej sprawie administracyjnej (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt II SAB/Po 226/21; por. np. orzeczenia NSA: wyrok 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1681/10, wyrok z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1908/18, uchwała z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20).
Tym bardziej zatem nie można następczo obciążać organu administracji skutkami działań, które nie dość, że nie naruszały prawa, gdyż organ wykonał szacowanie ostateczne w trybie odwoławczym, to jeszcze uwzględniały stanowczo wyrażane przez stronę stanowisko co do braku postaw do szacowania działki nr [...] w trybie odwoławczym w związku z wniesieniem odwołania od protokołu szacowania nr [...] z dnia 6 sierpnia 2024 r. Nadto – jak już to zostało wcześniej wyjaśnione – Nadleśniczy ani nie był w istocie adresatem żądania szacowania szkody zgłoszonej po raz pierwszy w stosunku do działki nr [...] we wniosku z dnia 9 sierpnia 2024 r., ani też nie mógł wykonać takiego szacowania w zastępstwie Koła Łowieckiego, do którego w pierwszej kolejności skarżący skierował swoje żądanie.
Poza tym trzeba jeszcze wyjaśnić, że skarga na bezczynność konkretnego organu w danej sprawie nie stanowi substytutu skargi powszechnej wnoszonej w trybie przepisów art. 221 i nast. k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że uproszczone postępowanie skargowe przed organami administracji nie podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieści się w wyliczeniu aktów zaskarżanych do sądu administracyjnego przewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Jak przyjęto w orzecznictwie, sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy (por. np. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1231/09). Stąd też wszelkie twierdzenia i zastrzeżenia, jakie skarżący zgłaszał w postępowaniu sądowym w odniesieniu do kwestii wyznaczania rzeczoznawcy T. L. przez Nadleśniczego do wykonywania czynności szacowania w trybie odwoławczym, jak też co do braku reakcji na liczne pisma kierowane przez stronę do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], a następnie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych nie mogły stanowić przedmiotu jakichkolwiek ocen prawnych Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę sądowoadministracyjną.
Z tych wszystkich powodów skargę A. W., jako niezasadną, należało oddalić w całości.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.