IV SAB/Po 191/24

IV SAB/Po 191/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. Z. na bezczynność Zarzadu Dróg w K. z siedzibą w Słupi pod Kępnem w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Zarządu Dróg w K. z siedzibą w S. do załatwienia wniosku P. Z. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 lipca 2024 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Zarząd Dróg w K. z siedzibą w S. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Zarządu Dróg w K. z siedzibą w S. na rzecz skarżącego P. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 listopada 2024 r. P. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Zarządu Dróg w K. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOiP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,
3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku.
W związku z powyższym Skarżący wniósł o:
1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności
2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku,
3. zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że w dniu 14 sierpnia 2024 r. złożył osobiście wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: informacji od jakiego podmiotu/osoby wypożyczony został GPS model [...] o nr [...] oraz nr [...] zamontowany w samochodzie [...] o nr [...] należącym do Zarządu Dróg w K., wraz z podaniem adresu podmiotu wypożyczającego. Wskazał, że prosi również o podanie dokładnego okresu wypożyczenia na czas prowadzonych testów od dnia montażu do dnia zakończenia testów i wskazanie w tym względzie dokładnego przedziału czasowego z datami dziennymi od do. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał kserokopię.
Dalej Skarżący wskazał, że w dniu 08 sierpnia 2024 r. została mu udostępniona pisemna informacja, w której stwierdzono, iż nie ma obowiązku udostępnienia informacji publicznej związanej z urządzeniem GPS, ponieważ nie stanowiło ono majątku jednostki. Zdaniem Skarżącego informacja ta nie była przedmiotem złożonego przez niego wniosku, bowiem zwrócił się o udostępnienie konkretnych informacji dotyczących wskazania podmiotu/osoby, od której wypożyczono lokalizator GPS oraz okresu wypożyczenia z dokładnymi datami. Doszło więc do udostępnienia informacji innej niż objętej zakresem przedmiotowym złożonego wniosku o udostępnienie informacji.
Końcowo Skarżący wskazał, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.i.d.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie przekazał informacji, o której udostępnienie się zwrócił (bowiem została udostępniona informacja inna). W związku z tym organ nie zrealizował w sposób prawidłowy wniosku o udostępnienie informacji, co sprawia, że pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wskazanej we wniosku informacji. To czyni zdaniem Skarżącego niniejszą skargę zasadną i konieczną.
W odpowiedzi na skargę Powiat K. wniósł o odrzucenie skargi na bezczynność w całości na podstawie art. 58 § 1 ust. 6 p.p.s.a., a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi w całości.
Wskazał także, że wnosi o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.:
1) wydruku z bazy REGON, statutu Zarządu Dróg, Uchwała nr [...] z dnia 21 listopada 2014 roku Zarządu Powiatu K. na fakt istnienia i formy prawnej Organu, uprawnienia Dyrektora do reprezentacji Organu, legitymacji biernej po stronie Organu,
2) akt sprawy administracyjnej na fakt niezasadności skargi na bezczynność organu, podejmowanych działań przez tut. organ, dopełnienia wszelkich obowiązków przez organ wobec Skarżącego,
3) akt sprawy IV SAB/Po 150/24 - postanowienia z dnia 05 listopada 2024 wraz z uzasadnieniem na fakt tożsamości skargi, odrzucenia tożsamej skargi.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż Skarżący zaniechał zadośćuczynieniu art. 52 § 2 p.p.s.a., a jak wskazuje się w orzecznictwie: "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwe w organu. Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia, a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem organu ze względu na fakt, iż Skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia poprzez wniesienie ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, niniejsza skarga winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 ust. 6 p.p.s.a.
Nie zasługuje zdaniem organu na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, dalej: m.p.p.o.i.p. Zgodnie z ww. przepisem, człowiek ma prawo do swobodnego wyrażania opinii, prawo to obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru. Organ w żadnej mierze nie ogranicza jednostek w otrzymywaniu informacji publicznych. Jednakże, informacje o których udostępnienie wnioskował skarżący nie stanowią informacji publicznej. W związku z powyższym, zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 m.p.p.o.i.p. jest bezzasadny. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest definiowane przy uwzględnieniu art. 61 Konstytucji RP, którego naruszenie także zarzuca bezzasadnie skarżący. Przepis ten należy wiązać z wykonywaniem zadań publicznych lub gospodarowaniem majątkiem publicznym. "Przez sprawę publiczną można rozumieć każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu. H. Izdebski zaś za sprawę publiczną uznaje każdy przejaw aktywności władzy publicznej Gej omanów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz już tylko niektóre z działań innych osób, jednostek organizacyjnych, a to tylko takie, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych przy jednoczesnym dysponowaniu majątkiem publicznym".
Organ wskazał, że odzwierciedlenie powyższej argumentacji stanowiła odpowiedź, zgodnie z którą odmówiono Skarżącemu dostępu do wnioskowanej informacji, albowiem treść wniosku nie dotyczyła informacji publicznej, zgodnie ze stanowiskiem przytoczonym powyżej. Udostępnienie wskazywanych informacji, poza naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczyłoby jednostki, sprawy, która nie jest istotna dla ogółu społeczeństwa, a wyłącznie dotyczyłaby skarżącego.
Dalej wskazano, że podobnie jak art. 19 ust. 2 m.p.p.o.i.p., przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP także wyposaża każdego w prawo do uzyskania informacji. Jednakże, zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Celem gwarantowanego przez art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy u.d.i.p. prawa dostępu do informacji publicznej jest sprawowanie przez obywateli swoistej społecznej kontroli nad organami wykonującymi zadania publiczne, zaś żądanie określonych informacji przez wnioskodawców podyktowane jest troską o dobro publiczne. Cel tych regulacji powoduje jednocześnie, że prawo dostępu do informacji publicznej nie może być postrzegane jako prawo nieograniczone. Nie uzasadniają one bowiem prawa do uzyskania konkretnej informacji publicznej przez podmiot, którego działanie w tym zakresie nie zmierza do realizacji interesu publicznego i przestrzegania prawa, a okoliczności sprawy jasno i bez potrzeby głębszej analizy jednoznacznie świadczą o tym, że działanie wnioskodawcy - choć formalnie podjęte właśnie z powoływaniem się na przepisy ustawy u.d.i.p - faktycznie zmierzało do celu sprzecznego z legitymowanym prawnie celem tej ustawy.
Nietrafnie zdaniem organu Skarżący zarzuca naruszenie przepisu art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. polegające na niezastosowaniu tychże przepisów, nieudostępnieniu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku informacji publicznej nieujawnionej w Biuletynie Informacji Publicznej oraz poprzez niezrealizowanie wniosku wskutek udostępnienia informacji innych aniżeli wnioskowana. Powyższy zarzut w żadnej mierze nie zasługuje na uwzględnienie.
Dalej organ wskazał, że informacja, której udostępnienia oczekiwał Skarżący nie stanowiła informacji publicznej. Wobec powyższego organ zobligowany był wyłącznie do poinformowania o tym fakcie wnioskodawcy. Organ dopełnił wskazanemu obowiązkowi w terminie określonym przepisem art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Powyższe działanie organu, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, stanowiło czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalna była w takiej sytuacji forma decyzji odmawiającej udzielenia informacji, gdyż decyzja odmowna może zostać wydana tylko wtedy gdy sama ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie. Jeżeli zatem ustawa nie znajduje zastosowania w konkretnej sprawie, to nie można wykonać dyspozycji jej art. 16, nakazującego wydanie decyzji administracyjnej w razie odmowy udzielenia informacji. W sytuacji, gdy sprawa nie dotyczy informacji publicznej, wydanie decyzji odmownej jest zbędne, wystarczy pismo informacyjne.
Następnie argumentowano, że sposób dysponowania majątkiem publicznym jest informacją publiczną, zatem a contrario, nie stanowi informacji publicznej działanie organu, które nie było oparte na dysponowaniu majątkiem publicznym. Osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Organ stanął zatem na stanowisku, że nie pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności. Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 u.d.i.p. i nie udostępnia informacji publicznej, ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie. Zgodnie z utrwalonymi poglądami judykatury stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym. że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej lub że podmiot zobowiązany nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., zwanej dalej - "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu administracyjnego, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art.
3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b powyższego przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jak wskazuje art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Z uwagi na to nie był zasadny wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na brak wniesienia ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność.
Natomiast odrzucenie skargi w sprawie tut. Sądu o sygn. akt IV SAB/Po 150/24 nastąpiło z uwagi na nieuzupełnienie w terminie jej braku formalnego poprzez podpisanie skargi. Skarga w tej sprawie nie została zatem merytorycznie rozpoznana przez Sąd i w związku z tym nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej.
Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r" I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r, I OSK 857/11 - CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11 - CBOSA).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto ponadto, że skargę taką wnioskodawca może również złożyć w sytuacji, gdy wbrew stanowisku organu uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wypadku takiej skargi Sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej lub też jej nie stwierdzając, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku (zob. postanowienie NSA z 24 stycznia 2006 r" I OSK 928/05, LEX nr 167166).
Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną.
Odnosząc się w tym miejscu do wniosku organu zgłoszonego w odpowiedzi na skargę o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego, Sąd wskazuje, że brak było przesłanek uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego z załączonych dokumentów. Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy: akt administracyjnych i sądowych, jeżeli mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Takie akta organ był zobowiązany przedłożyć razem ze skargą i odpowiedzią organu na skargę (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Tak samo z uwagi na wskazania powyżej, niezasadny był wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy o sygn. IV SAB/Po 150/24, sprawa ta jest znana Sądowi z urzędu. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie celem jej merytorycznego rozstrzygnięcia.
W analizowanej sprawie Skarżący domagał się udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, daje "u.d.i.p."). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością tego podmiotu.
Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa tryb jej udzielania, w tym obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek w przedmiotowym zakresie, wskazując w szczególności w jaki sposób zainicjowane takim wnioskiem postępowanie powinno zostać zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej w zakreślonym ustawą terminie (art. 10 w zw. z art. 14 i 13 u.d.i.p.) albo - w drodze decyzji - odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Naruszenie powyższych zasad skutkuje zarzutem bezczynności podmiotu zobowiązanego. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce także wówczas gdy podmiot nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przyjmuję się bowiem, że stwierdzenie przez podmiot zobowiązany, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a także nie znajduje się w dyspozycji podmiotu zobowiązanego, skutkuje zobowiązaniem go do poinformowania wnioskodawcy w formie pisemnej w zakreślonym terminie o powyższej okoliczności.
Należy także wskazać, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ponadto zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
W sprawie Powiat K. - Zarząd Dróg w K. z siedzibą w S. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej; jest bowiem organem władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Z przedłożonego przez organ Statutu Zarzadu Dróg w K. wynika, że Zarząd jest jednostką budżetową realizującą obowiązki Zarządu Powiatu K. jako zarządcy dróg powiatowych. Natomiast Dyrektor Zarządu kieruje i odpowiada za funkcjonowanie Zarządu i jest uprawniony do dokonywania czynności prawnych oraz wydania decyzji administracyjnych. Wobec powyższego Zarząd Dróg z siedzibą w S. jako adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w niniejszej sprawie.
Sporne w niniejszej sprawie było, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
W dniu 29 lipca 2024 r. Skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: informacji od jakiego podmiotu/osoby wypożyczony został GPS model [...] o nr [...] oraz nr [...] zamontowany w samochodzie [...] o nr [...] należącym do Zarządu Dróg w K., wraz z podaniem adresu podmiotu wypożyczającego. Wskazał, że prosi również o podanie dokładnego okresu wypożyczenia na czas prowadzonych testów od dnia montażu do dnia zakończenia testów i wskazanie w tym względzie dokładnego przedziału czasowego z datami dziennymi od do. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał kserokopię.
Pismem z 08 sierpnia 2024 r. Zarząd Dróg w K. poinformował, że wniosek zostaje rozpatrzony negatywnie, bo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, bo działanie organu nie było oparte na dysponowaniu majątkiem publicznym. Nawigator został udostępniony testowo w sposób nieodpłatny.
Pismem z 14 sierpnia 2024 r. wnioskodawca wezwał organ do uściślenia, czy powodem nieudostępnienia informacji jest ograniczenie prawa do informacji wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czy przekonania organu, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej. W przypadku zastosowania przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wnioskodawca wezwał do wydania decyzji administracyjnej w sprawie.
Kolejnym pismem z 03 września 2024 r. Zarzad Dróg w K. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej z przyczyn wskazanych w piśmie z 8 sierpnia 2024 r. z uwagi na brak wydatkowania majątku publicznego.
Z powyższego wynika, że Zarząd Dróg w K. stoi na stanowisku, że nie dysponował majątkiem publicznym w ramach prowadzonych testów rzeczonego nawigatora GPS albowiem nawigator został udostępniony organowi testowo i nieodpłatnie. Skoro więc działanie organu nie było związane z wydatkowaniem majątku publicznego to wniosek nie dotyczy informacji publicznej, która podlegałaby udostępnieniu na podstawie art. 2 ust. 1 u.i.d.p. - informacją publiczną nie jest bowiem działanie organu nieoparte na dysponowaniu majątkiem publicznym.
Jak już wskazano, pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz uszczegółowił w art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyr. WSA w Warszawie z 28 lutego 2022 r, sygn. akt II SAB/Wa 879/21, CBOSA). Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organu (wyr. WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16, CBOSA).
Pojęcia informacji publicznej nie można rozpatrywać wyłącznie na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej, bez uwzględnienia treści art. 61 Konstytucji. Jego ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Wykonywanie zadań władzy publicznej połączone zostało w Konstytucji z jednoczesnym gospodarowaniem mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa. Natomiast wykonywanie zadań publicznych, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. dotyczyć będzie także zadań o charakterze nie władczym i nie łączących się z koniecznością dysponowania majątkiem publicznym. Użycie spójnika "lub" oznacza, że wykonywanie zadań publicznych przez osoby i jednostki organizacyjne może, ale nie musi być związane z dysponowaniem majątkiem publicznym. Zadania publiczne, to zadania, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych, przypisane państwu oraz szeroko rozumianym podmiotom władzy publicznej, które ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich zrealizowanie (przykładowo por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005; St. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych, Problematyka prawna. PWN Warszawa 1994).
Pojęcie informacji publicznej należy więc wiązać z wykonywaniem zadań publicznych lub gospodarowaniem majątkiem publicznym. Przez sprawę publiczną można rozumieć każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu. Nie można stosować jedynie wykładni językowej art. 1 u.i.d.p., ponieważ mogłaby wówczas prowadzić do zawężającego rozumienia tego terminu.
Przez pojęcie informacji publicznej rozumie się wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do władz publicznych, związane z nimi lub w jakikolwiek sposób ich dotyczące (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych. Zagadnienia wybrane. Materiał na Konferencję Sędziów NSA, Popowo 14-16 października 2002 r., Warszawa 2002, s. 10; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28-29). Muszą być one w posiadaniu podmiotów zobowiązanych. Za informację publiczną można więc uznać każdą informację dotyczącą okoliczności stanowiącej wyodrębniony przedmiot zainteresowania określonego podmiotu lub choćby hipotetycznej grupy osób, dotyczący funkcjonowania władzy publicznej, w tym wykonywania zadań publicznych lub zarządzania majątkiem publicznym (A. Piskorz-Ryń, J. Wyporska- Frankiewicz [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, red. M. Sakowska-Baryła, Warszawa 2023, art. 1).
Przedmiotem działania Zarząd Dróg w K., jest zgodnie z ustawowym obowiązkiem przewidzianym w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320), prowadzenie całokształtu spraw związanych z planowaniem, budową, przebudową, rozbudową, remontem, utrzymaniem, ochroną dróg powiatowych. Sprzęt, którym dysponuje Zarząd to m.in. samochody osobowe, co nie było negowane.
Po pierwsze stwierdzić należy, że nawet jeżeli urządzenie GPS testowano nieodpłatnie, to stanowi ono majątek, którym organ dysponował. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.i.d.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f); zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o: trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a-b u.i.d.p.). W przepisie art. 6 u.i.d.p. rozróżniono informację o majątku, którym dysponują podmioty obowiązanie do udostępnienia informacji publicznej od informacji o majątku publicznym, o jakim mowa w art. 6 ust. 5 lit a-h u.d.i.p.
Odnosząc to do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Zarząd powierzonym mu nawet bezpłatnie majątkiem w postaci urządzenia GPS zarządzał, używał go, zatem dysponował w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f. u.i.d.p. W konsekwencji informację publiczną o zasadach funkcjonowania Zarządu w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 u.i.d.p. stanowić będzie informacja o umowie/porozumieniu użyczenia organowi nawigatora GPS. Tym bardziej, gdy organ dysponuje danym majątkiem w związku z wykonywaniem zadań powierzonych mu na podstawie przepisów prawa, gospodarowaniem powierzonym mieniem, co miało miejsce w niniejszej sprawie w świetle zasad funkcjonowania Zarzadu Dróg (§ 5 i § 6 Statutu).
Po drugie, testy urządzenia, jak można domniemywać, odnoszą się do pojazdów Zarządu (w sprawie - samochodu [...]), które bez wątpienia stanowią, znajdujący się w dyspozycji Zarządu, majątek publiczny Zarządu, bo sfinansowany ze środków publicznych. Zatem, mimo że bezpłatne, testowanie urządzenia wiąże się z wykorzystaniem majątku publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c u.i.d.p.
Powyższe okoliczności przesądzają w ocenie Sądu o kwalifikacji żądanych przez Wnioskodawcę informacji jako informacji publicznych. Kwestią odrębną jest, czy organ dysponuje powyższymi informacjami i w związku z tym, czy może je udostępnić Wnioskodawcy. Przy czym, w sprawie organ nie podnosił, że informacji takich nie posiada, zatem przyjąć należy, że znajdują się one w dyspozycji organu. Sąd nie przesądza także, czy w sprawie zachodzą jakiekolwiek ustawowe ograniczenia co do udostępnienia żądanych informacji publicznych. Pamiętać należy o brzmieniu art. 5 ust. 2 u.i.d.p., zgodnie z którym podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądnych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (np. poprzez ich anonimizację), czy nawet wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przy czy, błędnie Zarząd odnosił się do brzmienia tego przepisu w odpowiedzi na wniosek z 08 sierpnia 2024 r., w sytuacji, gdy nie uznawał wnioskowanej informacji za informację publiczną. Przepis art. 5 u.d.i.p. odnosi się bowiem do informacji, które mają charakter informacji publicznej.
Podsumowując, Sąd uznał, że Zarząd Dróg w K. pozostawał w bezczynności, bowiem na skutek błędnego zakwalifikowania, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, ani nie udostępnił tej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji odmownej.
Zobowiązać, zatem należało Powiat K. - Zarząd Dróg w K. z siedzibą w S. do załatwienia wniosku P. Z. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 lipca 2024 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, jak Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku.
Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że Powiat K. - Zarzad Dróg w K. z siedzibą w S. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, przy czym Sąd ocenił, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego, jak orzekł w punkcie 2 i 3 wyroku. Jest to, bowiem pojęcie nieostre, wymagające interpretacji z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, tym niemniej w świetle ugruntowanego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że powinno być odnoszone do sytuacji oczywistego, nie budzącego żadnych wątpliwości, poważnego naruszenia obowiązku działania przez organ. Musi chodzić o znaczące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSAz 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, CBOSA). Co więcej, w orzecznictwie akcentuje się ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyroki NSA z 17 września 2015 r., II OSK 652/15 i z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16, dostępne CBOSA). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego. Sąd uwzględnił, że organ w ustawowym terminie 14 dni zareagował na wniosek i udzielił odpowiedzi, choć pozostawał w błędnym przekonaniu, że wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi. W ocenie Sądu zdecydowanie nie można przypisywać takiemu działaniu organu charakteru rażącego.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę uiszczonego w sprawie wpisu od skargi w wysokości 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 535).
Nadto w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).