IV SAB/PO 181/25

IV SAB/Po 181/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-11-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6166  Łowiectwo
658
Hasła tematyczne
Prawo łowieckie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1082
art. 46 ust. 3 i 8, art. 46a ust. 3 i 4, art. 46c ust. 4 i 5, art. 46d ust. 1
Ustawa z  dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 35, art. 36, art. 37, art. 63 par. 1 i 3, art. 112
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 8 i 9, art. 53, art. 149 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skarg P. W., M. W. i A. W. na bezczynność Nadleśniczego w przedmiocie szacowania szkód łowieckich oddala skargi w całości.
Uzasadnienie
W dniu 26 czerwca 2025 r. A. W. (dalej jako "Zgłaszający") zgłosił, drogą mailową, Kołu Łowieckiemu "[...]" (zwanemu dalej "Kołem Łowieckim") szkody łowieckie na jego gruntach i gruntach jego synów, P. W. i M. W..
Ponieważ Koło Łowieckie nie podjęło żadnych czynności szacowania, Zgłaszający w dniu 30 czerwca 2025 r. wystąpił do Nadleśniczego (zwanego dalej "Nadleśniczym" lub "Organem"), również drogą mailową (o godz. 18:21; wiadomość została odczytana 01 lipca 2025 r.), o przeprowadzenie "zastępczego szacowania szkód" w uprawach na przedmiotowych gruntach.
W odpowiedzi Nadleśniczy, pismem z 23 lipca 2025 r. (znak sprawy: [...]), poinformował Zgłaszającego, że przepisy ustawy z dnia 13 października 1995 r.- Prawo łowieckie (Dz. U. z 2025 r. poz. 539; w skrócie "pr.łow.") ani przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 kwietnia 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków szacowania szkód w uprawach i płodach rolnych (Dz. U poz. 776; w skrócie "rozporządzenie MŚ") nie regulują szacowania szkód łowieckich "w trybie zastępczym", a co za tym idzie – nie nakładają takiego obowiązku na właściwego terytorialnie leśniczego. Nadleśniczy podkreślił, że jako organ odwoławczy w procesie szacowania szkód łowieckich nie ma narzędzi prawnych do dyscyplinowania dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich uchylających się od obowiązku szacowania szkód wyrządzonych przez zwierzynę. Organ pouczył Zgłaszającego, że: "Jeżeli chodzi o brak działania ze strony Koła Łowieckiego, to przysługują Panu środki prawne takie jak skarga na bezczynność do sądu administracyjnego".
Jednym pismem z 30 lipca 2025 r. A. W., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik swoich synów, P. i M. W. (wszyscy ww. zwani dalej łącznie "Skarżącymi"), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na bezczynność "Nadleśnictwa" (zwanego dalej "Nadleśnictwem"), wnosząc o:
1. zobowiązanie Nadleśnictwa do niezwłocznego rozpoznania zgłoszenia szkód łowieckich z 26.6.2025 r.;
2. stwierdzenie, że bezczynność Nadleśnictwa w przedmiotowej sprawie narusza prawo;
3. zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarg ich autor wyjaśnił, że do dnia złożenia skarg nie otrzymał od Koła Łowieckiego żadnej informacji w odpowiedzi na zgłoszenie szkód z 26.6.2025 r. ani nie została przeprowadzona procedura szacowania. Pomimo braku reakcji ze strony Koła Łowieckiego, Nadleśnictwo – jako organ odwoławczy – nie podjęło żadnych czynności zmierzających do zabezpieczenia interesu prawnego Zgłaszającego, mimo że wie o bezczynności dzierżawcy obwodu łowieckiego. Zgodnie z art. 46 pr.łow. Nadleśnictwo powinno zapewnić rzetelność i przejrzystość procesu szacowania szkód łowieckich. Dodatkowo, zgodnie z art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") organ ma obowiązek działać zgodnie z interesem obywatela, wyjaśniać sprawę oraz nie pozostawać biernym. Tymczasem w odpowiedzi z 23.7.2025 r. Nadleśnictwo poinformowało, że brak jest "przepisów regulujących tryb zastępczy" i w związku z tym nie podejmie żadnych działań. Taka interpretacja jest – zdaniem autora skarg – sprzeczna z celem ustawy, która przewiduje interwencję w razie zaniechania obowiązków przez Koło Łowieckie, a brak literalnego przepisu nie zwalnia Organu z działania w interesie obywatela.
W odpowiedzi na skargi Nadleśniczy wniósł o ich oddalenie lub odrzucenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nadleśniczy nie ma możliwości ingerencji w działalność kola łowieckiego. Natomiast jest organem odwoławczym w przypadku wniesienia odwołania przez poszkodowanych rolników od protokołów oględzin lub szacowania ostatecznego sporządzonych przez koło łowieckie, co wynika z art. 46d ust. 1 pr.łow. W sprawie szkód łowieckich zgłoszonych przez autora skarg Kołu Łowieckiemu takich protokołów brak. Zarazem Nadleśniczy w piśmie z 23.7.2025r. wyczerpująco ustosunkował się do wniosku Zgłaszającego z 30.6.2025 r. o przeprowadzenie szacowania w trybie zastępczym, wskazując na bezczynność Koła Łowieckiego. Z tych względów nie zachodzi, zdaniem Organu, zarzucana mu bezczynność. Zatem skargi i wnioski w nich zawarte nie zasługują na uwzględnienie.
W piśmie procesowym z 12 listopada 2025 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargi, autor skarg zakwestionował przedstawione w tej odpowiedzi stanowisko Nadleśnictwa, w tym – że udzielenie pisma odmownego z 23.7.2025 r. eliminuje stan bezczynności. Wytknął, że stanowisko Nadleśnictwa, iż brak literalnego przepisu o "trybie zastępczym" zwalnia je z obowiązku działania, jest sprzeczne: z art. 46 ust. 1 pr.łow., który nakłada obowiązek wynagradzania szkód; z zasadą efektywności ochrony prawa obywatelskich, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP; a także z orzecznictwem, tj. wyrokiem WSA w Warszawie "z dnia 15 listopada 2022 r., IV SA/Wa 1456/22" oraz wyrokiem NSA "z dnia 18 maja 2021 r., II OSK 1538/19". W konsekwencji autor referowanego pisma wniósł o:
1. uwzględnienie skarg na bezczynność Nadleśnictwa;
2. zobowiązanie Nadleśnictwa do niezwłocznego podjęcia czynności w celu ustalenia wysokości szkód łowieckich z 26.6.2025 r.
3. stwierdzenie, że bezczynność organu narusza prawo do ochrony własności i zasadę demokratycznego państwa prawnego;
4. zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. mających za przedmiot m.in. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4).
Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie [Dz. U. z 2025 r. poz. 539; w skrócie "pr.łow."] (protokół oględzin) i sporządzenie protokołu, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 (protokół szacowania ostatecznego), są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. np. wyrok NSA z 28.6.2024 r., I OSK 1707/23; ten wyrok oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").
W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. postanowienie składu 7 sędziów NSA z 2.9.2020 r., II OSK 3732/18). Natomiast to, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.9.2018 r., II OSK 1659/18; z 30.1.2020 r., II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r., II OSK 71/20; z 22.1.2025 r., II OSK 1419/24).
W kontrolowanej sprawie autor skarg, na wezwanie Sądu, wyjaśnił w piśmie procesowym z 18 września 2025 r., że wymagane ponaglenie zostało przezeń skierowane do Nadleśniczego w formie wiadomości e-mail z 30 czerwca 2025 r. zatytułowanej: "Dotyczy: zastępczego szacowania szkód łowieckich – stanowczy wniosek o działanie". W ocenie Zgłaszającego powyższa wiadomość-pismo, mimo że nie zostało zatytułowane "ponaglenie", spełniało wszystkie przesłanki ponaglenia z art. 37 k.p.a. (k. 86 akt sądowych).
Sąd tego stanowiska strony nie podziela. Po pierwsze, nie sposób uznać za ponaglenie w rozumieniu art. 37 k.p.a. pisma, które jako pierwsze (w sprawie szkody łowieckiej z 26.6.2025 r.) zostało skierowane wprost do Nadleśniczego i w zamierzeniu Zgłaszającego miało zainicjować postępowanie przed tym Organem w sprawie "zastępczego szacowania szkody". Jak to już bowiem wyżej wskazano, ponaglenie wnosi się "w toku" postępowania, a nie przy jego wszczęciu. Po drugie, pod względem formalnym ponaglenie jest "podaniem", o jakim mowa w art. 63 k.p.a., a więc – oprócz wymagań szczególnych przewidzianych dla ponaglenia w art. 37 k.p.a. (zob. np. zawarty w § 2 wymóg opatrzenia ponaglenia uzasadnianiem) – powinno także spełniać wymagania ogólne ustalone dla każdego podania, w tym "być podpisane przez wnoszącego" (art. 63 § 3 k.p.a.), własnoręcznie albo cyfrowo w sposób określony w art. 14 § 1a k.p.a. Tymczasem ww. wiadomość-pismo z 30.6.2025 r. nie zostało przez Zgłaszającego w wymagany sposób podpisane. Poza tym – po trzecie – zostało ono wniesione na "zwykły" adres e-mail Nadleśnictwa, podczas gdy art. 63 § 1 k.p.a. stanowi, że: "Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania." Po czwarte, z treści analizowanego pisma nie wynika jednoznacznie, aby było ono wnoszone także w imieniu P. i M. W..
Z tych względów nie sposób uznać, że wniesione przez Skarżących (tj. A. , P. i M. W. – zob. wyjaśnienia autora skarg w piśmie procesowym z 16.10.2025 r., k. 103 akt sądowych), jednym pismem z 30.7.2025 r., skargi zostały poprzedzone wymaganym ponagleniem.
Powyższe jednak, zdaniem Sądu, wyjątkowo nie stoi na przeszkodzie przyjęciu ww. skarg do merytorycznego rozpoznania.
Sąd miał bowiem na względzie tę szczególną okoliczność, że Nadleśniczy, zasadnie pouczając Zgłaszającego w swym piśmie z 23.7.2025 r. o możliwości wniesienia skargi na bezczynność w zgłaszanej sprawie, nie pouczył, że taka skarga musi zostać poprzedzona ponagleniem. Zgodnie zaś z ogólną zasadą proceduralną zastosowanie się przez stronę do błędnego (tu: niepełnego) pouczenia organu administracji nie może tej stronie szkodzić. Wprawdzie zasada ta została expressis verbis wyrażona w art. 112 k.p.a. (w brzmieniu: "Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia"), jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – które Sąd w niniejszym składzie podziela – "skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite zarówno na drodze postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego" (zob. postanowienie NSA z 26.10.2017 r., II OZ 1206/17, ONSAiWSA 2018, Nr 6 poz. 118, a także np. wyrok NSA z 25.6.2025 r., I OSK 1214/24).
Do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.5.2011 r., I OSK 716/11; z 26.5.2011 r., I OSK 857/11). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.4.2011 r., I FSK 249/10; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie, dodany z dniem 1 czerwca 2017 r., przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie" – które to określenie musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 17.11.2020 r., II OSK 973/19).
Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargi na bezczynność Organu wniesione przez Skarżących za dopuszczalne i przystąpił do ich merytorycznego rozpoznania.
Przedmiotem tych skarg uczyniono bezczynność Nadleśniczego (a nie bezczynność "Nadleśnictwa", jak to oczywiście omyłkowo określono w Skarżących "Skardze na bezczynność organu administracji publicznej" z 30.7.2025 r., wszak organem administracji jest nadleśniczy, a nie nadleśnictwo) w sprawie "zastępczego" – tj. "w zastępstwie" dotychczas biernego Koła Łowieckiego "[...]" dokonywanego – oszacowania szkód łowieckich na gruntach Skarżących, zgłoszonych w dniu 26.6.2025 r.
Wypada podkreślić, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie "modelowe" postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z treści wniesionych skarg, w tym z brzmienia tytułu ("Skarga na bezczynność...") oraz treści żądania ("Stwierdzenie, że bezczynność Nadleśnictwa w przedmiotowej sprawie narusza prawo") jednoznacznie wynika, że Skarżący uczynili przedmiotem swych skarg pierwszą z wymienionych postaci opieszałości.
W związku z tym ocenę, czy w tej sprawie doszło do zarzucanej Nadleśniczemu bezczynności, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w ww. przepisach p.p.s.a., tj.: (i) skargi na bezczynność organu administracji oraz (ii) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez taki organ.
W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu sprawy.
Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2025, art. 3 Nb 83), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5.7.2012 r., II OSK 1031/12). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.6.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526).
W świetle powyższych uwag oraz stanowisk procesowych stron kluczowe znaczenie dla oceny, czy Nadleśniczy dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, ma ustalenie, czy Organ był zobligowany (lub choćby uprawniony) do podjęcia się "zastępczego" oszacowania zgłoszonych szkód łowieckich.
W związku z tym należy podkreślić, że w świetle, przywoływanej także przez Skarżących, zasady praworządności – mającej swoje normatywne zakotwiczenie nie tylko w ustawie (zob. art. 6 k.p.a.: "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa"), ale także w Konstytucji RP (zob. jej art. 7: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa") – do działalności organów administracji publicznej w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady: "co nie jest zakazane, jest dozwolone" (z której to zasady w demokratycznym państwie prawnym korzystają zasadniczo obywatele), lecz regułę: "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje".
Sąd podziela stanowisko Organu, że ani przepisy ustawy Prawo łowieckie, ani przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 kwietnia 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków szacowania szkód w uprawach i płodach rolnych (Dz. U poz. 776; w skrócie "rozporządzenie MŚ") – ani, dodajmy, inne przepisy prawa – nie uprawniają nadleśniczego do szacowania szkód łowieckich "w zastępstwie" właściwego miejscowo koła łowieckiego (ogólniej: właściwego dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego). Przeciwnie, z przepisów wymienionych aktów prawnych jasno wynika, że w pierwszej instancji podmiotem nie tylko uprawnionym, ale i zobligowanym przez prawodawcę do sprawnego przygotowania i przeprowadzenia procesu szacowania szkód łowieckich jest właściwy dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego (tu: Koło Łowieckie) – por. zwłaszcza przepisy: art. 46 ust. 3 i 8, art. 6a ust. 3 i 4, art. 46c ust. 4 i 5 pr.łow. oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia MŚ. Natomiast właściwy miejscowo nadleśniczy uzyskuje kompetencje do dokonywania oględzin lub szacowania ostatecznego szkód dopiero w ramach postępowania odwoławczego (zob. art. 46d ust. 2 pr.łow.), zainicjowanego wniesieniem przez uprawniony podmiot, w tym właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, na których wystąpiła szkoda, odwołania w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 albo 46c ust. 5 (zob. art. 46d ust. 1 pr.łow.).
W niniejszej sprawie jest poza sporem, że takie protokoły nie zostały sporządzone, a więc i odwołanie nie mogło zostać wniesione. Zresztą, w swej wiadomości mailowej do Nadleśniczego z 30.6.2025 r. Zgłaszający wyraźnie stwierdził, że nie domaga się "rozpatrzenia wniosku odwoławczego do protokołu (bo go nie ma)", lecz domaga się "zastępczego szacowania – procedury jasno wynikającej z obowiązującego rozporządzenia i zdrowego rozsądku".
Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku Zgłaszającego, wnioskowany tryb "zastępczego" szacowania szkód przez nadleśniczego nie wynika z przepisów rozporządzenia MŚ ani z innych obowiązujących przepisów prawa, które mogą stanowić prawną podstawę działań podejmowanych przez organy administracji. Nie wynika też z orzeczeń sądów administracyjnych przywołanych w piśmie procesowym autora skarg z 12.11.2025 r. – tj. wyroku WSA w Warszawie z 15 listopada 2022 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1456/22 oraz wyroku NSA z 18 maja 2021 r. o sygn. akt II OSK 1538/19 – gdyż takie orzeczenia (o takich danych identyfikacyjnych)... nie istnieją (sic!). Z kolei wspomniany w ww. wiadomości z 30.6.2025 r. "zdrowy rozsądek", sam w sobie, nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa mogącego legitymować organ administracji do podejmowania określonych czynności, gdyż takie źródła zostały wyczerpująco wyliczone w art. 87 Konstytucji RP (są nimi: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego).
Godzi się w tym miejscu zauważyć, że pogląd w pewnej mierze zbieżny ze stanowiskiem Skarżących został wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z 6 lipca 2021 r. o sygn. akt III CZP 48/20 (OSNC 2021, Nr 12, poz. 83), w której zasugerowano, że "[s]koro w celu rozpoznania odwołań od ustaleń poczynionych do protokołów oględzin i oszacowania szkody nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe zobowiązany jest do ponownego dokonania oględzin i zweryfikowania twierdzeń i zastrzeżeń zgłoszonych przez strony do protokołu, to nie ma przeszkód, by – zawiadomiony o uchyleniu się przez zarządcę lub dzierżawcę obwodu łowieckiego od wykonania nałożonych na niego obowiązków w fazie polubownego szacowania wysokości szkody – czynności tych dokonał w celu zrealizowania własnej kompetencji do wydania decyzji. Nie ma też przeszkód, by nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe wydał decyzję, o której mowa w art. 46e pr.łow. bazując na innym niż protokoły oględzin lub ostatecznego oszacowania szkody, których sporządzenia zaniechał dzierżawca lub zarządcę obwodu łowieckiego" (por. też wyrok WSA z 9.11.2021 r., II SA/Ol 805/21). Zarazem jednak w uchwale tej Sąd Najwyższy kategorycznie stwierdził, że "kontrola aktów i czynności procesowych poprzedzających wydanie decyzji, o której mowa w art. 46e pr.łow., należy do sądów administracyjnych i ostatecznie te sądy muszą wypracować zasady efektywnej kontroli administracyjnego etapu postępowania o ustalenie odszkodowania za szkody łowieckie" (zob. uchwała SN z 6.7.2021 r., III CZP 48/20, OSNC 2021, Nr 12, poz. 83).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało zaś wypracowane stanowisko, zgodnie z którym w świetle art. 46a ust. 4 i art. 46c ust. 5 pr.łow. dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego obciąża obowiązek sporządzenia protokołu oględzin oraz obowiązek sporządzenia protokołu szacowania ostatecznego. Są to obowiązki nałożone na dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego mocą ustawy i wykonanie ich bezpośrednio oddziałuje na uprawnienia właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 pr.łow. (protokół oględzin) i sporządzenie protokołu, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 pr.łow. (protokół szacowania ostatecznego), są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – właściwy dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego (tu: Koło Łowieckie) zwleka ze sporządzeniem któregokolwiek z protokołów, to właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność tego dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego (por. wyroki NSA: z 17.11.2020 r., II OSK 865/20; z 6.5.2022 r., I OSK 1896/21; z 28.6.2024 r., I OSK 1707/23; z 30.9.2025 r., I OSK 576/25).
Wszystko to prowadzi do wniosku, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie sposób skutecznie zarzucić Nadleśniczemu bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżących o podjęcie czynności w zakresie szacowania szkód zgłoszonych Kołu Łowieckiemu w dniu 26.6.2025 r. oraz że właściwym adresatem skarg na bezczynność w tej sprawie powinno być Koło Łowieckie (zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie Nadleśniczego z 23.7.2025 r.)
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargi: A. W., P. W. i M. W. w całości oddalił.