IV SAB/Po 178/23

IV SAB/Po 178/23 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I OSK 335/24 - Postanowienie NSA z 2024-04-10
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 50 § 1 i 2, art. 57 § 1 pkt 3, art. 58 § 1 pkt 1 i 6, art. 232 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. T. na bezczynność Starosty w przedmiocie doręczenia decyzji administracyjnej postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej A. T. uiszczony wpis w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych).
Uzasadnienie
Pismem z 27 listopada 2023 r. A. T., reprezentowana przez r.pr. Ł. R., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie doręczenia decyzji administracyjnej – aktu własności ziemi nr [...] wydanego [...] r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. (dalej jako "Prezydium PRN"). W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że skarżąca "jest" stroną postępowania administracyjnego, w ramach którego Prezydium PRN wydało ww. decyzję, która nie została doręczona skarżącej do dnia dzisiejszego. Przy tym, zdaniem strony skarżącej, Starosta (dalej jako "Starosta") jest organem właściwym do załatwienia tej sprawy jako następca prawny Prezydium PRN.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, podnosząc w uzasadnieniu m.in., że przedmiotowa decyzja stwierdza, iż J. P. i D. P. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości w niej określonej. Akt ten został doręczony stronom postępowania i stanowił podstawę do wpisu prawa własności. Skarżąca nie została ujęta w treści aktu ani w zarządzeniu o jego doręczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Na wstępie należy wyjaśnić, że merytoryczne rozpoznanie skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest zawsze poprzedzone badaniem dopuszczalności jej wniesienia.
Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymaganych przesłanek dopuszczalności skargi uniemożliwia nadanie jej dalszego biegu, co prowadzi do odrzucenia skargi przez sąd.
Zgodnie z art. 1 § 1 ab initio ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Należy jednak zaznaczyć, że kontroli tej nie podlegają wszystkie aspekty i formy działalności administracji, a jedynie te określone w obowiązujących przepisach - na czele z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."). W myśl tego ostatniego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że – po pierwsze – przedmiot żądania skarżącej nie mieści się w żadnej z powyższych kategorii spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne.
Przedmiotem skargi uczyniono bowiem bezczynność Starosty (jako, w ocenie skarżącej, następcy prawnego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P.) w kwestii doręczenia decyzji Prezydium PRN w postaci aktu własności ziemi nr [...] z [...] r.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zasadnie, że ewentualne niedokonanie czynności doręczenia nie stanowi bezczynności zaskarżalnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a., ani nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z: 30.07.2014 r., II OSK 1979/14; z 12.09.2012 r., I OSK 1788/12; z 19.02.2009 r., I OSK 438/08; z 09.04.2015 r., I GSK 397/15; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA") – a to właśnie do tych przepisów (tj. art. 3 § 2 pkt 1-4a) odsyła art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W szczególności art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odnosi się do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone skutki prawne. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie stanowi jednak bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie (por. postanowienia NSA z 06.06.2012 r., I OSK 1194/12, z 17.05.2019 r., I OSK 1047/19, z 17.05.2019 r., I OSK 1047/19). Tym bardziej, że z zakresu normowania art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zostały wyraźnie wyłączone czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., a w istocie taki charakter ma doręczenie decyzji wydanej w trybie unormowanym w tym kodeksie (vide: art. 39 i nast. k.p.a.).
W konsekwencji kwestia zaskarżalności braku czynności doręczenia mogłaby być rozważana co najwyżej na gruncie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., który swym zakresem obejmuje opieszałość w dokonaniu czynności podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. Jednakże co do tego przepisu w doktrynie zauważa się, że odnosić go należy do tych aktów i czynności, na podstawie których strona uzyskuje prawo lub na stronę zostaje nałożony obowiązek (por. A. Kurzawa, P. Szustakiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. A. Skoczylasa i P. Szustakiewicza, Warszawa 2023, Legalis, art. 3 Nb 13). Tymczasem, jak to już wyżej wskazano, w orzecznictwie przyjmuje się, że czynność doręczenia ani nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Nie stanowi ona również przejawu załatwienia sprawy administracyjnej. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość doręczenia decyzji nie podlega kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi (por. postanowienie NSA z 28.08.2019 r., II OSK 2269/19, CBOSA).
Nawet gdyby jednak uznać, że czynność doręczenia mieści się w katalogu czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., to wypada zauważyć, że przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 09 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), który zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy zmieniającej nie znajduje zastosowania do takich postępowań, które – tak jak postępowanie w sprawie przedmiotowego aktu własności ziemi – zostały wszczęte przed dniem wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej.
Już z tych względów skarga A. T. podlegała odrzuceniu – jako że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Po drugie, skarga podlegała odrzuceniu także jako wniesiona przez osobę nieuprawnioną.
W myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.).
Jak z powyższego wynika, jest zasadą, że legitymacja do wniesienia skargi przysługuje temu, kto ma w tym interes prawny. Dlatego też jednym z podstawowych wymogów formalnych skargi, wynikającym z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jest określenie przez jej autora naruszenia prawa lub interesu prawnego. Wykazanie interesu prawnego warunkuje nadanie sprawie biegu (por. wyrok NSA z 7.10.2020 r., II OSK 3466/19, CBOSA). W konsekwencji brak po stronie wnoszącego skargę interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., należy uznać za "inną przyczynę" niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 22.06.2012 r., II GSK 965/12, CBOSA).
W doktrynie trafnie zauważa się, że jeżeli skargę złożył podmiot niebędący ani adresatem decyzji stanowiącej przedmiot skargi, ani uczestnikiem postępowania poprzedzającego jej wydanie, to nie jest adresatem praw lub obowiązków wynikających z jej treści, a w konsekwencji – nie jest legitymowany do wniesienia skargi na tę decyzję (por. M. Sieradzka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. A. Skoczylasa i P. Szustakiewicza, Warszawa 2023, Legalis, art. 58 Nb 10).
Jest zaś poza sporem, że adresatami przedmiotowej decyzji (aktu własności ziemi) oraz beneficjentami uprawnień z niej wynikających byli tylko J. P. i D. P., jako nabywcy ex lege własności działki nr [...] w Z. , a ponadto A. C., jako uprawniona do zajmowania dotychczasowego mieszkania wraz z rodziną. Z tzw. rozdzielnika do ww. decyzji-aktu (vide: k. 42 akt adm.) wynika, że to właśnie te osoby były stronami postępowania w sprawie zakończonej wydaniem inkryminowanego aktu oraz że tylko im był on doręczany ze skutkiem procesowym (wymienionemu jeszcze w tym rozdzielniku Państwowemu Biuru Notarialnemu w P. doręczano akt tylko "do wiadomości").
Akt ten nie podlegał zatem doręczeniu skarżącej.
Wbrew gołosłownemu twierdzeniu autora skargi, skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że rzeczywiście była stroną postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowego aktu własności ziemi (tj. że organ uznawał ją ówcześnie za stronę tego postępowania), ani że brała w nim udział w charakterze czyniącym z niej adresata tej decyzji.
W konsekwencji należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego, który legitymowałby ja do skutecznego wniesienia przedmiotowej skargi.
Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że dla posiadania takiego interesu nie wystarczy samo ewentualne przekonanie, że skarżąca powinna była być stroną inkryminowanego postępowania administracyjnego. W takim bowiem przypadku dochodzeniu praw strony "pominiętej" służy instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, a nie skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w doręczeniu decyzji.
W tym stanie rzeczy nie było niezbędnym analizowanie i zajmowanie przez Sąd stanowiska w spornej kwestii właściwości organu – następcy prawnego PRN.
Mając wszystko to na uwadze, Sąd skargę A. T. odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt 1 sentencji niniejszego postanowienia.
O zwrocie całości uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2 sentencji postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.