IV SAB/Po 170/23

IV SAB/Po 170/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Gminy W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Gminę W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w jakim Gmina ta wykonuje zadania publiczne w związku z zarządzaniem cmentarzem, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku opisanego w pkt 1 we wskazanym zakresie; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5.zasądza od Gminy W. na rzecz skarżącego W. C. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W. C. (dalej również: wnioskodawca; skarżący; strona) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej również: WSA w Poznaniu; Sąd I instancji) na bezczynność Gminy W (dalej również: GWŻ w P.; Gmina; organ) w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 29 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się: 1. stwierdzenia, że GWŻ w P. dopuściła się bezczynności i bezczynność ta ma charakter rażący; 2. zobowiązania Gminy do udzielenia informacji publicznej w zakresie, w jakim gospodaruje lub zarządza majątkiem pochodzącym ze źródeł publicznych, bądź administruje przedmiotem użyteczności publicznej jakim jest cmentarz; 3. zobowiązania Gminy do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 29 lipca 2020 r.; 4. zasądzenia zwrotu kosztów postępowania; 5. zasądzenia grzywny oraz sumy pieniężnej.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach.
W. C., określający siebie jako Przewodniczący Ż. (dalej również: Komisja), w piśmie z dnia 29 lipca 2020 r., przekazanym adresatowi za pośrednictwem poczty e-mail, zwrócił się do Gminy W w trybie dostępu do informacji publicznej z wnioskiem o udzielenie następujących informacji: 1. dotyczących cmentarzy, miejsc pochówku oraz miejsc martyrologii narodu żydowskiego usytuowanych na obszarze działania Gminy; 2. wysokości środków finansowych przeznaczonych przez Gminę na cele związane z cmentarzami żydowskimi, miejscami pochówku lub miejscami martyrologii narodu żydowskiego w latach 2000-2020 wraz ze wskazaniem kwot, realizowanego zadania, podmiotu realizującego oraz lokalizacji miejsc objętych taką opieką oraz źródeł finansowania ze szczególnym uwzględnieniem środków publicznych w tym przekazanych przez samorządy, instytucje państwowe, organizacje pozarządowe oraz darowizny od osób fizycznych zarówno polskie, jak i zagraniczne.
Wnioskodawca wystąpił o przekazanie odpowiedzi na adres wskazany w stopce tego pisma albo w postaci wiadomości e-mail na adres Komisji.
W piśmie z dnia 10 sierpnia 2020 r. Przewodnicząca Gminy W zwróciła się do W. C. o przekazanie informacji na temat stanu prawnego Ż. Ś. oraz zakresu jej działania. Jednocześnie w piśmie zawarto zapewnienie, że jedynym z najważniejszych elementów działalności GWŻ w P. jest opieka nad cmentarzami i działania te są odpowiednio udokumentowane.
W reakcji na taką odpowiedź Gminy W. C. wywiódł do WSA w Poznaniu wyżej wskazaną skargę, podnosząc, że majątkiem publicznym jest ogół praw i obowiązków majątkowych określonego podmiotu, najczęściej publicznego, który bezpośrednio lub pośrednio, w sposób prawem określony, służy użytkowi publicznemu. Podkreślił, że pojęcie "majątku publicznego" jest często błędnie traktowane jako synonim pojęcia "mienia publicznego" albo "mienia państwowego". Skarżący argumentował, że majątkiem publicznym jest majątek, który niezależnie od podmiotu będącego właścicielem, zostaje w sposób prawny przeznaczony do użytku publicznego w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania (również odpłatnego), regulowanego także lub wyłącznie prawem administracyjnym. Dalej strona wskazała na to, że teren cmentarza jest przedmiotem użyteczności publicznej o szczególnym charakterze; jego funkcją jest strony zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie stworzenia godnego miejsca dla pochówku osób zmarłych, umożliwiającego wykonywanie w ciszy, spokoju i odpowiednim otoczeniu zewnętrznym kultu ich pamięci, zgodnie z obyczajem, tradycją i wyznawaną religią, oraz spełnianie obrzędów religijnych. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne; prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ponadto podkreślił, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że użyty w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.) - dalej również: u.d.i.p. termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 Konstytucji terminu "zadań władzy publicznej"; pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być wykonywane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone na podstawie konkretnych i wyrażonych unormowań ustawowych. "Zadanie publiczne" wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. mogą być wykonywane przez podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania im zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie.
W odpowiedzi na skargę Gmina W podniosła, że wskazane we wniosku dane, których żąda skarżący – dotyczące wykazu cmentarzy, miejsc pochówku, miejsc martyrologii oraz wysokości przeznaczanych przez Gminę środków finansowych na cele związane z cmentarzami żydowskimi, miejscami pochówku – nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. GWŻ w P. zauważyła, że nie budzi wątpliwości, że Gmina W. może być podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Zarazem stwierdziła jednak, że Gmina W. nie dysponuje majątkiem publicznym, albowiem majątek Gminy W. jest majątkiem jej członków, ani nie jest podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki, które wykonywałyby zadania publiczne, a sama nie wykonuje władzy publicznej, jak również nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Wobec tego nie jest podmiotem, który mógłby zostać zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.
Ponadto Gmina wyjaśniła, że Gmina W powstała w dniu 2 stycznia 2019 r. i do chwili obecnej nie stała się beneficjentem żadnej dotacji ze środków publicznych na cmentarze lub miejsca pochówków, martyrologii stanowiącej jej własność. Podkreśliła również, że cel uzyskania wskazanych we wniosku informacji, który skarżący wiąże z obowiązkiem złożenia sprawozdania z obowiązku dbałości o cmentarze, miejsca pochówku, miejsca martyrologii, jest niezgodny z art. 25 ust. 3 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 11 ust. 1 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz.U. z 2017 r., poz. 1153) w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1798). Gmina podniosła również, że dbałość o cmentarze, miejsca pochówku, miejsca martyrologii, to sfera działalności Gminy W. , która samodzielnie decyduje o sposobie wydatkowania środków finansowych na ten cel i nie podlega ingerencji sądu jako organu władzy państwowej tak długo, jak długo nie narusza przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Na koniec zauważyła także, że podjęta przez skarżącego próba zaspokojenia prywatnych potrzeb, w tym potrzeb śledczych bliżej nieokreślonej "[...]", stanowi w ocenie Gminy W nadużycie prawa do informacji publicznej.
W odpowiedzi na wezwanie sądowe W. C. oświadczył, że skargę wnosi w imieniu własnym jako osoba fizyczna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 148/20 oddalił skargę W. C. na bezczynność Gminy W w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, uznając, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko, WSA w Poznaniu stwierdził, że Gmina W nie dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie Sąd I instancji podniósł, że w odpowiedzi na skargę wskazano, iż Gmina W powstała w dniu 2 stycznia 2019 r. i do chwili obecnej nie stała się beneficjentem żadnej dotacji ze środków publicznych na cmentarze lub miejsca pochówków i martyrologii, stanowiących jej własność. Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku W. C., zaskarżając orzeczenie w całości, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, tj.: 1) art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 30 i art. 31 ust. 3 Konstytucji (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483) oraz art. 8 ust. 3-5, art. 10 i art. 12 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 1959 r. nr 11, poz. 62 ze zm.) - dalej również: u.c.c.z. poprzez ustalenie, że zarząd cmentarzem wyznaniowym nie jest realizacją zadania publicznego jako niemający charakteru powszechnego i użytecznego dla ogółu, a tym samym nie stanowi informacji w sprawie publicznej oraz że żądana informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, a żądane informacje służyć mają celom czysto prywatnym; 2) art. 2 ust. 2 u.c.c.z. poprzez ustalenie, że żądanie wniosku skarżącego dotyczyło "zakładania, rozszerzania i utrzymywania cmentarzy"; 3) art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 ze zm.) - dalej również: u.f.p. w zw. z "art. 2 ust. 2" i art. 3 ust. 1 ustawy o działalności organizacji pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2003 r. nr 96, poz. 873 ze zm.) - dalej również: u.d.o.p.p. poprzez ustalenie, że Gmina W nie korzystała ze środków publicznych w zakresie realizacji zadania publicznego.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd II instancji; Sąd kasacyjny) wyrokiem z dnia 27 października 2023 r. sygn. akt III OSK 5533/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądził od GWŻ w P. na rzecz skarżącego kasacyjnie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: p.p.s.a., tj. na zarzutach naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Sąd II instancji wskazał też na to, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W związku z czym zauważył, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Sąd kasacyjny jednocześnie podkreślił, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.
Idąc dalej, Sąd II instancji wyjaśnił, że w ramach pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) w związku z art. 30 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 8 ust. 3-5, art. 10 i art. 12 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2023 r., poz. 887 ze zm.), upatrując niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów w ustaleniu przez Sąd I instancji, że zarząd cmentarzem wyznaniowym nie jest realizacją zadania publicznego jako niemający charakteru powszechnego i użytecznego dla ogółu, a tym samym nie stanowi informacji w sprawie publicznej oraz że żądana informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, a żądane informacje służyć mają celom czysto prywatnym.
W odniesieniu do powyższego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązek umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku wchodzi w zakres zadań publicznych, dlatego też zadania takie częściowo i pośrednio realizują gminy w. . Sąd kasacyjny podzielił w tym względzie argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 125/19, w którym przywołano orzecznictwo i poglądy doktryny prowadzące do kwalifikacji prawa do godnego pochówku jako konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego, czyli prawa, z którego wynikają roszczenia kierowane do państwa jako wspólnoty publicznoprawnej i prowadzące do wniosku, że prawo do godnego pochówku wchodzi w zakres zadań publicznych. Sąd II instancji podkreślił przy tym, że w sprawie zakończonej o sygn. akt I OSK 125/19 Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się do sytuacji faktycznej, w której w danej miejscowości nie istniał cmentarz komunalny, a funkcjonował wyłącznie cmentarz wyznaniowy. Następnie Sąd kasacyjny zaznaczył, że art. 8 ust. 2 u.c.c.z. wskazuje podmiot, wobec którego może być kierowane roszczenie wynikające z prawa do godnego pochówku w sytuacji, w której w określonej miejscowości nie ma cmentarza komunalnego. Podmiotem takim z woli prawodawcy jest wówczas, zarówno w stosunku do osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących, jak i osób określonego wyznania, zarząd cmentarza wyznaniowego, który ma obowiązek umożliwić pochowanie na cmentarzu wyznaniowym, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, wszystkich osób zmarłych, tj. osób wyznania, z którym związany jest cmentarz wyznaniowy, jak i osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących. Norma ta w żaden sposób nie modyfikuje treści ani aksjologicznych uwarunkowań prawa do godnego pochówku, ani też charakteru zadań wspólnoty publicznoprawnej, które na mocy art. 8 ust. 2 u.c.c.z. zostały – w zakresie realizacji prawa do godnego pochówku – w określonej ustawowo sytuacji i na podstawie ustawowej przekazane zarządowi cmentarza wyznaniowego. Norma ta nie wyłącza też prawa do godnego pochówku osób określonego wyznania na cmentarzu wyznaniowym, związanym z wyznaniem osoby zmarłej.
Sąd II instancji, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II CSK 649/10, podkreślił, że cmentarze wyznaniowe są również – tak jak cmentarze komunalne – urządzeniami użytku publicznego, mającymi na celu zaspokajanie potrzeb wyznawców danej religii w zakresie chowania zwłok, a od cmentarzy komunalnych różnią się tym, że ich podstawowym przeznaczeniem jest chowanie zwłok osób zmarłych, które należały do danego wyznania oraz sprawowanie obrzędów religijnych. Ponadto zauważył, że również w piśmiennictwie prawniczym zwraca się uwagę, że cmentarz wyznaniowy pełni funkcję miejsca użyteczności publicznej, chociaż wyłącznie w ograniczonym zakresie, nie jest bowiem miejscem ogólnie dostępnym, jeśli chodzi o chowanie zmarłych, gdyż jego przeznaczeniem jest chowanie osób określonego wyznania.
Sąd kasacyjny podkreślił przy tym, że niezbędnym elementem kwalifikacji danej normy jako normy zadaniowej, a w konsekwencji niezbędnym elementem kwalifikacji określonego zadania jako zadania publicznego, nie jest zagwarantowanie realizacji tego zadania ze środków publicznych. O ile zatem zadaniem publicznym nie jest zakładanie, rozszerzanie i utrzymywanie cmentarzy wyznaniowych, o tyle do zadań publicznych ustawowo wskazanych podmiotów należy realizowanie na takich cmentarzach publicznego prawa podmiotowego do godnego pochówku. Niewątpliwie do celów państwa należy poszanowanie i ochrona godności człowieka (art. 30 Konstytucji), a normatywnym zobowiązaniem do realizacji tego celu wobec osób zmarłych i osób im bliskich jest zobowiązanie ustawowo wskazanych podmiotów do zagwarantowania prawa do godnego pochówku.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.c.c.z. utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych. W zakresie ustawowego obowiązku realizowania prawa do godnego pochówku na cmentarzu żydowskim (wyznaniowym), w prawnie określonych sytuacjach, podmiotem zobowiązanym do wykonywania tego rodzaju zadania publicznego jest zatem gmina wyznaniowa żydowska. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne.
Wobec tego Sąd II instancji stwierdził, że obowiązkiem gminy wyznaniowej żydowskiej jest zrealizowanie prawa podmiotowego do informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.i.p.) poprzez udostępnianie informacji publicznej, tj. informacji o zarządzie cmentarza (tj. zarządzaniu cmentarzem) w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), czyli w realiach niniejszej sprawy w zakresie, w jakim obowiązana jest ona do umożliwienia realizowania na cmentarzu wyznaniowym prawa do godnego pochówku.
W takich warunkach Sąd kasacyjny uznał, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w konsekwencji błędnej wykładni omawianych przepisów dokonanej przez Sąd I instancji, okazał się zasadny.
W następnej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w ramach ostatniego zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności organizacji pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2023 r., poz. 571), doszukując się niewłaściwego zastosowania tych przepisów w ustaleniu, że Gmina W nie korzystała ze środków publicznych w zakresie realizacji zadania publicznego. Sąd kasacyjny wyjaśnił, że zarzut ten nawiązuje zatem do niedokonania przez Sąd I instancji właściwych – zdaniem strony – ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Wobec tego stwierdził, że tak skonstruowany zarzut nie mógł osiągnąć skutku jako zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż niedokonanie wyczerpujących ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego można skutecznie zwalczać zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Niedopuszczalne jest zaś zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Stąd też nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Sąd II instancji podniósł również, że ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. W tym zakresie Sąd kasacyjny wyjaśnił, że jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może zaś opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Sąd II instancji zaznaczył, że błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi. Dlatego też Sąd kasacyjny stwierdził, że zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 u.d.o.p.p. nie mógł odnieść skutku.
W takich warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym) na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Sąd stwierdził, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie.
Motywując taki wniosek, należy w ramach rozważań ogólnych przypomnieć, że kontrola przez sądy administracyjne działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Idąc dalej, Sąd jeszcze wyjaśnia, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot, wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Poza tym sąd wyrokuje na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z tych dokumentów.
Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z kolei rodzaje informacji, które ustawa w ramach katalogu otwartego uznaje w szczególności za informację publiczną, określone zostały w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest zatem każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 520/17, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5 i majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), jak i o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c [tj. majątkiem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, majątkiem jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątkiem osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych], oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.).
Zarazem trzeba podkreślić, że wykładnia przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie może być dokonywana w separacji od przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji, który wyznaczył i zróżnicował zakres obowiązku udzielania informacji publicznej w zależności od typu podmiotów, na które obowiązek ten został mocą Konstytucji nałożony. Organy władzy publicznej, jako że powołane zostały wyłącznie i na zasadzie monopolu do realizacji zadań państwa, obowiązane zostały do udzielania informacji publicznej o całej swojej działalności. Z kolei inne podmioty, wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., które nie są organami władzy publicznej i z tej przyczyny w świetle nomenklatury przyjętej w Konstytucji zaliczyć należy je do "innych osób oraz jednostek organizacyjnych", wolą ustawodawcy konstytucyjnego obowiązane są do informowania o swojej działalności, lecz tylko w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a więc w zakresie wynikającym z przepisu art. 61 ust. 1 zd. 2. Konstytucji (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 890/22, dostępny jw.).
Idąc dalej, należy jeszcze wyjaśnić, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli zaś informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Co do zasady, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonymi we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ponadto warto mieć na uwadze, że aby możliwe było udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. muszą zostać spełnione dwa warunki: 1) informacja rozumiana jako oświadczenie wiedzy musi dotyczyć określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne, podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania i realizowanie określonych interesów i celów publicznych; 2) informacja musi istnieć i znajdować się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (patrz np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Rz 106/19, dostępny jw.). Realizacja obowiązku udostępniania informacji publicznej polega na udzieleniu konkretnie wskazanej przez zainteresowanego informacji, która musi być w posiadaniu organu, dotyczyć sfery istniejących faktów i danych dostępnych na dzień złożenia wniosku i istnieć w formie nadającej się do udostępnienia.
Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza w praktyce niepodjęcie stosownych czynności w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji (zaniechaniu rozpatrzenia wniosku), względnie na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1), jak też na niepoinformowaniu wnioskodawcy, że organ nie dysponuje żądaną informacją lub też, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Z kolei w stosunku do informacji, która ze względu na swój charakter jest informacją publiczną i może być udostępniona, stan bezczynności ustaje w sytuacji, gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie określonej we wniosku przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem.
Przechodząc do merytorycznych rozważań, stricte dotyczących przedmiotowej sprawy, przed wszystkim podkreślić należy, że art. 153 w zw. z art. 193 oraz art. 190 p.p.s.a. wskazuje na zakres związania wcześniejszym wyrokiem wydanym w danej sprawie w drugiej instancji. Dalsze rozważania w przedmiotowej sprawie trzeba bowiem rozpocząć od podkreślenia, że na kierunek rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy sądowej decydujący wpływ miała treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2023 r. sygn. akt III OSK 5533/21, w którym został uchylony w całości wcześniej wydany przez Sąd I instancji wyrok w niniejszej sprawie, a zarazem zawarto określone rozważania i ocenę prawną, z których wynikały wskazania co do dalszego postępowania.
Wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt III OSK 5533/21 ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, na podstawie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a wiążą w danej sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie to dotyczy zarówno ponownie rozpoznającego skargę sądu pierwszej instancji, którego związanie wykładnią prawa dokonaną przez sąd drugiej instancji wzmacnia przepis art. 190 p.p.s.a., jak też w przyszłości Naczelnego Sądu Administracyjnego w razie rozpoznawania ewentualnej skargi kasacyjnej od kolejnego wyroku wydanego w tej samej sprawie. Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołany przepis wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku sądu wyższej instancji. W istocie, stanowisko prawne sądu drugiej instancji oparte na niezakwestionowanych ustaleniach faktycznych (przyjętym przez sąd stanie sprawy) pośrednio wiąże również co do ustalonego stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania w sprawie, o ile nie doszło do jego zasadniczej zmiany. Chodzi tu bowiem o wykładnię prawa w konkretnej sprawie, a zatem w sprawie o określonym stanie faktycznym.
Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 136/23 (dostępnym jw.), skutkiem związania sądów oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. to, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie. Ocena prawna, dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2003/14). Wskazania natomiast określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd podkreśla, że nie stwierdził zaistnienia przesłanek upoważniających przy ponownym rozpatrywaniu sprawy do odstąpienia od wytycznych wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2023 r. Wyrok ten wiąże, na podstawie art. 153 oraz art. 170 w zw. z art. 193 p.p.s.a., sąd wojewódzki co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.
W powołanym wyroku z dnia 27 października 2023 r. sygn. akt III OSK 5533/21 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wiążącej Sąd I instancji wykładni przepisów art. 2 ust. 2 i art. 8 ust. 2 u.c.c.z. oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jak i jednoznacznie stwierdził, że obowiązkiem gminy wyznaniowej żydowskiej jest zrealizowanie prawa podmiotowego do informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.i.p.) poprzez udostępnianie informacji publicznej, tj. informacji o zarządzie cmentarza (tj. zarządzaniu cmentarzem) w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), czyli w realiach niniejszej sprawy w zakresie, w jakim obowiązana jest ona do umożliwienia realizowania na cmentarzu wyznaniowym prawa do godnego pochówku. W ten sposób, Sąd II instancji dokonał również w swej istocie wiążącej oceny prawnej niezakwestionowanego przez stronę stanu faktycznego sprawy.
W konsekwencji, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy Sąd uznał, że skarga w tej części, jaka została wiążąco określona przez Naczelny Sąd Administracyjny, tj. co do zarządzania cmentarzami wyznaniowymi pozostającymi w gestii Gminy W, zasługiwała na uwzględnienie.
W związku z powyższym, skoro zawarte we wniosku z dnia 29 lipca 2020 r. żądania w powyżej przedstawionym zakresie dotyczą informacji publicznej, to GWŻ w P. była zobowiązana do merytorycznego rozpatrzenia wniosku w tym względzie i udzielenia stronie informacji na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowe zagadnienia wiążą się bowiem z funkcjonowaniem i działalnością podmiotu w ramach zadań publicznych wynikających z art. 2 ust. 2 i art. 8 ust. 2 u.c.c.z. oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
W konsekwencji, Sąd w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał GWŻ w P. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w jakim Gmina ta wykonuje zadania publiczne w związku z zarządzaniem cmentarzem, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Taki też okres stanowi podstawowy termin, w jakim podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien zareagować na żądanie dotyczące informacji publicznej. Wyznaczony termin pozwala na załatwienie wniosku bez zbędnej zwłoki i koresponduje z terminem wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Zarazem Sąd uznał, że organ dopuścił się we wskazanym zakresie bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Na dzień wniesienia skargi, jak i na dzień orzekania w sprawie zachodziły bowiem podstawy do przyjęcia, że GWŻ w P. nie zareagowała prawidłowo na wniosek skarżącego z dnia 29 lipca 2020 r., a w szczególności nie udzieliła wnioskodawcy informacji publicznej w wyżej opisanym zakresie, pomimo upływu 14-dniowego terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek. Skoro organ przede wszystkim powinien był w tym okresie udostępnić wskazane we wniosku informacje albo powiadomić stronę, że informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i dopełnić innych wymogów z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., względnie z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a tego nie uczynił, to zachodziły podstawy do uznania, że pozostawał w zwłoce co do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.
Natomiast co do pozostałych żądań w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez GWŻ w P., sformułowanych we wniosku z dnia 29 lipca 2020 r., Sąd skargę oddalił, o czym na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł w punkcie 4 wyroku.
Rozstrzygnięcie w tej części przede wszystkim wynikało ze związania przywołanym wyrokiem Sądu II instancji z dnia 27 października 2023 r. Kwestia ta została omówiona we wcześniejszej części uzasadnienia i nie ma potrzeby jej w tym miejscu powtarzać.
Sąd – dla rzetelności sprawozdawczej – uznaje przy tym za zasadne zauważyć, że w niezakwestionowanym skutecznie przez stronę stanie faktycznym, przyjętym już wcześniej za podstawę orzekania przez Sąd I instancji w wyroku z dnia 4 marca 2021 r., jak i przez Sąd kasacyjny w wyroku z dnia 27 października 2023 r., ustalono, że Gmina W powstała w dniu 2 stycznia 2019 r. i nie dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak też oświadczyła Gmina W w odpowiedzi na skargę, jak i podniosła, że do chwili obecnej nie stała się beneficjentem żadnej dotacji ze środków publicznych na cmentarze lub miejsca pochówków, martyrologii stanowiącej jej własność. Skarżący twierdzeń tych skutecznie nie podważył w toku postępowania, w szczególności w skardze kasacyjnej.
Do odpowiedzi na skargę Gmina dołączyła odpis pisma Zarządu Gmin W. (dalej: ZGWŻ w RP) z dnia 15 grudnia 2018 r. do Wojewody W., w którym na podstawie art. 3 ust. 2 i art. 7 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej poinformowano, że Rada Związku G. podjęła uchwałę o utworzeniu Gminy W. Pismo to spełnia wymogi powiadomienia z art. 7 ust. 2 i 4 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2023 r. sygn. akt III OSK 5244/21, dostępny jw.). Zatem stosownie do treści art. 7 ust. 3 tej ustawy od dnia doręczenia tego pisma Wojewodzie, tj. 2 stycznia 2019 r. powstała Gmina W i z tym dniem uzyskała osobowość prawną. W konsekwencji Gmina nie jest zobowiązana do udostępnienia informacji dotyczących okresu, w którym nie istniała. W świetle przywołanego pisma ZGWŻ w RP z dnia 15 grudnia 2018 r. poznański Oddział Związku G. został z dniem 2 stycznia 2019 r. zlikwidowany. Natomiast, jak już wspomniano, skarżący nie podważył oświadczenia Gminy w zakresie niedysponowania majątkiem publicznym i nieotrzymania – od czasu jej powstania – dotacji ze środków publicznych na cmentarze lub miejsca pochówków i martyrologii, stanowiących jej własność.
Sąd wyjaśnia jeszcze, że zgodnie z przywołanym już art. 2 ust. 2 u.c.c.z. utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych. Z kolei – jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 7674/21 (dostępnym jw.) – z art. 22 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że wyznaniowym żydowskim osobom prawnym, o których mowa w art. 5 tej ustawy, tj. gminom żydowskim i Związkom Gmin, przysługuje prawo nabywania, posiadania i zbywania mienia ruchomego i nieruchomego, nabywania i zbywania innych praw oraz swobodnego zarządzania swoim majątkiem. Natomiast w myśl art. 24 powołanej ustawy, w przypadku zniesienia gminy żydowskiej lub innej osoby prawnej utworzonej na mocy ustawy, jej majątek przechodzi na własność Związku Gmin. Przywołane regulacje prowadzą do wniosku, że majątek gminy wyznaniowej żydowskiej (w tym m.in. cmentarz wyznaniowy) stanowi własność tej osoby prawnej, a nie jej członków. Zakres podmiotowy art. 22 ust. 1 ostatnie z przywołanych ustaw obejmuje bowiem żydowskie osoby prawne wymienione w art. 5 ustawy, a więc istniejące gminy wyznaniowe żydowskie oraz Związek Gmin W. . Natomiast realizacja ich uprawnień, tj. m.in. nabywanie, zbywanie, posiadanie, użytkowanie ruchomości i nieruchomości oraz nabywanie i zbywanie innych praw majątkowych i swobodne gospodarowanie swoim majątkiem w sprawach majątkowych, odbywa się zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa dotyczącymi osób prawnych (patrz: stanowisko doktryny przywołane w wyroku NSA w sprawie o sygn. akt III OSK 7674/21).
Na płaszczyźnie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – jak to już zostało wyjaśnione na wstępie rozważań prawnych niniejszego uzasadnienia –inne podmioty, wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., które nie są organami władzy publicznej, obowiązane są do informowania o swojej działalności, lecz tylko w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a więc w zakresie wynikającym z przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji. Do takiego wniosku prowadzi również analiza przywołanych już wcześniej przepisów art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. d u.d.i.p. Jak zauważa się w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, konkretne procedury informacyjne, do których stosowania zobowiązane są podmioty dysponujące majątkiem państwa, określone zostały również w ustawie o finansach publicznych (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 6 - i powołane tam stanowisko judykatury). W skład majątku publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wchodzą zatem środki publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.f.p. Nie ma jednak żadnych podstaw do przyjęcia, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 5 ust. 1 u.f.p. i art. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 1 u.d.o.p.p. powinny prowadzić do uznania, że wszystkie środki przeznaczone przez gminę wyznaniową żydowską na cele związane z utrzymaniem i zarządem cmentarza wyznaniowego stanowią środki publiczne. Przepis art. 5 ust. 1 u.f.p. wymienia źródła środków publicznych. Nie ma też sporu, że art. 2 u.d.o.p.p. obok dotacji wskazanych w pkt 1 (dotacji w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz art. 221 u.f.p.), definiując w pkt 2 "środki publiczne", wskazuje, że są to środki publiczne, o których mowa w ustawie o finansach publicznych, przeznaczone na wydatki publiczne w rozumieniu tej ustawy.
W przekonaniu Sądu, przepisy art. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 i 3 pkt 1 u.d.o.p.p. nie prowadzą do takich wniosków, jakie łącznie prezentował skarżący w postępowaniu sądowym (w skardze i w skardze kasacyjnej). Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 1 u.d.o.p.p. działalność pożytku publicznego może być prowadzona także przez osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego. Nie oznacza to jednak, że wszystkie środki związane z utrzymaniem cmentarza wyznaniowego stanowią majątek publiczny w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nawet w sytuacji, gdy środki te nie pochodzą z dotacji publicznej i innych źródeł wymienionych w art. 5 ust. 1 u.f.p., a w konsekwencji powinny stanowić przedmiot informacji udostępnianej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Oceniając charakter stwierdzonej w pkt 2 sentencji wyroku bezczynności, Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało rażącego charakteru (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy takiego opóźnienia w podejmowanych czynnościach, które pozbawione jest jakiegokolwiek racjonalnej przyczyny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach pozbawione są w sposób oczywisty jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18 oraz 7 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2311/17 -dostępne jw.). Za "rażące naruszenie prawa", w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., należy uznać jedynie taki stan, o którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, dostępny jw.). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także uwarunkowania danego rodzaju spraw (materialnoprawne okoliczności sprawy) i czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie wystarcza samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie takie musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Po 19/15 - orzeczenia dostępne jw.). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Poza tym zwłoka organu wynikała z odmiennej oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy przez strony niniejszego postępowania. Sąd nie dopatrzył się znamion złej woli po stronie organu czy też rażącego zlekceważenia zasad postępowania administracyjnego.
Podsumowując tę część rozważań, Sąd stwierdza, że w związku z przypisaną organowi bezczynnością w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w wyżej przedstawionym zakresie, nie doszukał się po stronie organu znamion rażącego naruszenia prawa, o czym też na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł w punkcie 3 wyroku.
Z tych samych przyczyn, które zostały wskazane przy omówieniu kwestii oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, Sąd uznał również, że brak jest podstaw do uwzględnienia żądania strony i zastosowania środków prawnych w postaci przyznania na jej rzecz od organu sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., co jest dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu (por. wyroki NSA z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 343/17 i 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2065/16, dostępne jw.). Tego rodzaju dodatkowe środki mogą być stosowane przez sąd w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi (por. np. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15, dostępny jw.). Ubocznie warto także zauważyć, że wnioski skarżącego nie były w tym przedmiocie odpowiednio umotywowane. Wobec tego Sąd w omawianym zakresie skargę oddalił, co zostało objęte rozstrzygnięciem sformułowanym w punkcie 4 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego łączną kwotę 200 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł) i opłata (100 zł) od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, jaki został wcześniej wydany przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Stanowiły one bowiem celowe, niezębne koszty postępowania sądowego, służące stronie skarżącej w procesie do obrony swojego interesu prawnego.