IV SAB/PO 195/22

IV SAB/Po 195/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35 par. 1 - 5,  art. 37 par. 1 pkt 1 i 2, art. 12 par. 1 i 2, art. 36 par. 1 i 2, art. 97 par. 1 pkt  4, art. 35 par. 3 i 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w zakresie rozpatrzenia sprawy 1. zobowiązuje Inspektor Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 24 listopada 2022 r. Skarżąca spółka T. z siedzibą w K. , reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy w zakresie "istotnych odstępstw" hali warsztatowo-magazynowej w K. przy ul. [...], po wydaniu przez W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 6 września 2019 r., znak [...]
Skarżąca spółka wniosła o:
1. uwzględnienie skargi na bezczynność PINB w K. przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie go do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w K. w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.),
2. stwierdzenie, że PINB w K. dopuścił się bezczynności i przewlekłości (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.),
3. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.),
4. przyznanie od PINB w K. na rzecz skarżącej spółki sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a,
W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją znak: [...] z dnia 06 września 2019 r. WWINB uchylił zaskarżoną decyzję PINB w K. znak: [...] z dnia 18 czerwca 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżąca podała, że od tego czasu minęły ponad 3 lata a organ ponownie sprawy nie rozpatrzył.
Dalej spółka T. argumentowała, że zamiast jakiegokolwiek orzeczenia PINB w K. po raz kolejny pismem z dnia 14 listopada 2022 r. zawiadomił o fakcie zwłoki w załatwieniu sprawy i wskazał termin jej załatwienia tj. "do 60 dni, od dnia otrzymania przez tutejszy organ prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie znak: [...]". Zdaniem Skarżącej samo wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy i to terminu zależnego nie jest i nie może być usprawiedliwieniem dla bezczynności i przewlekłości organu.
Skarżąca podała, że wydanie orzeczenia w sprawie znak: [...] nawet wówczas, gdy w ocenie organu jest zagadnieniem wstępnym, to organ powinien zawiesić przedmiotowe postępowanie (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), aby strona mogła na drodze administracyjnej (ewentualnie dalej na drodze sądowoadministracyjnej) sprawdzić zasadność zawieszenia postępowania wnosząc zażalenie. Natomiast organ nie może asekurować się przy podejmowaniu rozstrzygnięć oraz podejmować czynności uniemożliwiające lub utrudniające kontrolę instancyjną.
Co do żądania przyznania od PINB w K. na rzecz Skarżącej spółki sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.), to należy zauważyć zdaniem Skarżącej, iż przyznanie wymienionej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody - dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności. Suma pieniężna stanowi formę zadośćuczynienia dla strony skarżącej za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Skarżąca Spółka podała, że doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Nie bez znaczenie pozostaje także fakt, iż skarżąca Spółka nie może inwestować w rozwój swojej firmy z uwagi na stan niepewności; traci pieniądze i czas.
W odpowiedzi na skargę PINB w K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wnosi o uwzględnienie - przy rozpatrywaniu zarzutów jego bezczynności w niniejszej sprawie - okoliczności, że w toku postępowania toczącego się przed organem ogłoszono stan zagrożenia epidemiologicznego, a następnie stan epidemii. Okoliczność ta zdaniem organu była główną przyczyną braku należytego skoncentrowania czynności organu. Mimo, iż w sprawie organ starał się zaangażować dostępne w tych warunkach środki w celu należytego prowadzenia postępowania, to jednak jego aktywność mogła okazać się niewystarczająca i doprowadzić do przekroczenia terminów. W późniejszym czasie organ, działał na miarę swych ograniczonych możliwości organizacyjno-kadrowych i podejmował czynności w sprawach najpilniejszych. Organ podał, że postępowania nie cechowała w pewnym jego etapie wymagana dynamika, jednak w ocenie organu możliwe jest uznanie zajścia wypadku usprawiedliwionego szczególnymi okolicznościami opóźnienia w wykonaniu czynności.
Nawiązując do treści złożonej przez pełnomocnika skargi, Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie podziela stanowiska skarżącego, iż "Skarżąca Spółka doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować". Należy bowiem zdaniem PINB zauważyć, że postępowanie administracyjne, o którym mowa w złożonej skardze na bezczynność organu, nie ma żadnego związku z inwestowaniem przez Spółkę w rozwój firmy, bowiem każda nowa inwestycja winna być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustawy Prawo budowlane, a także wymaga uzyskania przez inwestora stosownych pozwoleń i uzgodnień. Zatem w powyższym przypadku Spółka nie doznała żadnej szkody ani krzywdy oraz stanu niepewności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.
Skarga okazała się w części zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca spółka wypełniła powyższy wymóg formalny składając ponaglenie z dnia 17 listopada 2022 r., które zostało rozpoznane przez W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 2 grudnia 2022 r. (nienumerowana k. akt adm.).
Poza tym do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11, CBOSA). Oznacza to, że skarga może być skutecznie wniesiona aż do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść "w każdym czasie". Nie ulega wątpliwości, że bezczynność organu istniała w dacie złożenia skargi (24 listopada 2022 r.) i sprawa nadal nie została zakończona, co wynika z informacji organu zawartych w odpowiedzi na skargę (k. 18 akt sąd.).
W przedmiotowej sprawie Sąd ustalił następujący stan faktyczny.
Decyzją z dnia 18 czerwca 2019 r. (znak [...]) PINB w K. ze względu na niewykonanie obowiązków wynikających z poprzedniej decyzji z dnia 19 września 2018 r., nakazał spółce T. z siedzibą w K. doprowadzenie budynku hali warsztatowo-magazynowej wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na nieruchomości w K. przy ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...] do stanu poprzedniego.
Decyzją z dnia 6 września 2019 r. (znak: [...]) WWINB uchylił w całości decyzję PINB z 18 czerwca 2019 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że ponowne rozstrzygnięcie sprawy należy uzależnić od uprzedniego rozpoznania wniosku Spółki o wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 16 kwietnia 2019 r.
W dniu 8 października 2019 r. PINB w K. zawiadomił T. Sp.
z o.o. o "fakcie zwłoki w załatwieniu sprawy i wskazał nowy termin jej załatwienia, tj. 60 dni od otrzymania przez tutejszy organ prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie znak: [...]".
Pismem z dnia 17 listopada 2022 r. T. wniosła ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania PINB w K., w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy hali warsztatowo-magazynowej.
Ponownie, PINB w K. zawiadomieniem z dnia 14 listopada 2022 r. poinformował T. o "fakcie zwłoki w załatwieniu sprawy i wskazał nowy termin jej załatwienia, tj. 60 dni od otrzymania przez tutejszy organ prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie znak: [...]".
Przechodząc zatem to merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że Skarżąca spółka zarzuca bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ w ponownym rozpoznaniu sprawy doprowadzenia budynku hali warsztatowo-magazynowej wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na nieruchomości w K. przy ul. [...], po decyzji WWINB z dnia 6 września 2019 r. do stanu poprzedniego.
Na podstawie art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W tym miejscu należy wyjaśnić, że obecnie, pod rządem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., pojęcie "bezczynności" – inaczej niż pojęcie "przewlekłości" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) - jest rozumiane formalnie: jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, względnie w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Innymi słowy, chodzi w tym przypadku wyłącznie o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., albo na podstawie przepisu szczególnego, względnie terminu przedłużonego przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" – również w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz art. 149 p.p.s.a. – sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych: niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Załatwienie więc sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Przedstawiony wyżej sposób rozumienia pojęcia bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania implikuje przyjęcie, że wystąpiły one w badanej sprawie.
W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt wydania przez W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 6 września 2019 r., znak [...], którą to decyzją organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję PINB w K. z dnia 18 czerwca 2019 r., znak [...], w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał bowiem, że "z dobrze pojętej ostrożności procesowej uzasadnione jest uzależnienie wydania stosownych nakazów od uprzedniego rozpatrzenia wniosku spółki o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 19 września 2018 r.". Jak wynika z akt sprawy, to właśnie ze względu na to wskazanie organu odwoławczego przedmiotowa sprawa nie została dotychczas zakończona.
Organ I instancji, po otrzymaniu prawomocnej decyzji WWINB z dnia 6 września 2019 r., miał dwie możliwości działania w niniejszym postępowaniu.
Po pierwsze uznając, że wskazana przez organ odwoławczy kwestia uprzedniego rozpoznania sprawy z wniosku o wznowienie postępowania stanowi, jak to wskazywała Skarżąca spółka, tzw. zagadnienie wstępne, organ był zobowiązany do zawieszenia prowadzonego postępowania. Dyspozycja art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje ewidentnie, nie na możliwość zawieszenia postępowania w przypadku dostrzeżenia zagadnienia wstępnego, ale na konieczność zastosowania tej instytucji procesowej. Zdaniem Sądu, jeżeli w istocie zdaniem organu rozpoznanie sprawy Skarżącej spółki było uzależnione bezpośrednio od wyniku prowadzonego pod sygnaturą [...] postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją z 19 września 2018 r., to w takiej sytuacji organ, aby nie pozostawać w bezczynności, zobowiązany był do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie niniejszej. Tylko takie działanie sprawiłoby, że organ nie dopuściłby się bezczynności, ponieważ z określonych terminów załatwienia spraw ustawodawca wyłączył okresy zawieszenia postępowania (art. 35 § 5 k.p.a.). Dodatkowo wydanie postanowienia zawieszającego postępowanie pozwoliłoby, z uwagi na jego zaskarżalność, na poddanie kontroli sądowej, prawidłowości stanowiska organu, w szczególności z uwagi na kwestionowanie go przez stronę. Sposób procedowania organu doprowadził do bezczynności w sprawie poddanej kontroli Sądu.
Po drugie, jeżeli organ uznał, że sprawa wznowienia postępowania nie stanowi zagadnienia wstępnego z uwagi na które postępowanie podlega obligatoryjnemu zawieszeniu, to zobowiązany był do jej załatwienia bez zbędnej zwłoki, po otrzymaniu prawomocnego orzeczenia uchylającego decyzję z dnia 18 czerwca 2019 r. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W przypadku braku zawieszenia postępowania organ był więc zobligowany do załatwienia sprawy, a faktyczne uzależnianie terminu zakończenia sprawy od wydania decyzji w przedmiocie wznowienia w tym przypadku uznać należałoby za działanie nieuprawnione.
W rozpoznawanej sprawie organ II instancji dwukrotnie korzystał z możliwości, jaką daje art. 36 k.p.a., i zawiadamiał o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Regularne dokonywanie takich zawiadomień pozwala organowi co do zasady uniknąć zarzutu pozostawania w bezczynności. Wskazać jednak należy, że przywoływane wcześniej działania organu po wydaniu decyzji WWINB z 6 września 2019 r., w postaci dwukrotnego zawiadomienia o fakcie zwłoki w załatwieniu sprawy i wskazanie nowego terminu jej załatwienia, tj. 60 dni od otrzymania przez organ prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie znak: [...], nie mogą zostać uznane za prawidłowe i nie uchroniły organu I instancji od zarzutu bezczynności.
Dodatkowo kwestia czy przedłużenie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione i prawidłowe podlega także ocenie Sądu w ramach badania, czy organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania (por. J.P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, "Casus" jesień 2013 (nr 69), s. 11). Skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 36 k.p.a. i zawiadomienie strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy samo przez się nie wyłącza bowiem zarzutu, że postępowanie prowadzone jest przewlekle (por. wyrok WSA z 29.01.2015 r., II SAB/Op 86/14, CBOSA).
Ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Z unormowania art. 38 k.p.a. można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". Posiłkując się regulacją art. 35 § 3 k.p.a. można wskazać, że dłuższy termin załatwienia sprawy może w szczególności wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku, w ocenie Sądu, może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wyjaśnienie okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie okoliczność dwukrotnego przedłużania terminu jej załatwienia, przy nieprawidłowym uzależnieniu rozpoznania sprawy od zakończenia sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania, przy czym bez rozważenia zawieszenia postępowania, nie mogą zostać uznane za uzasadnioną przyczynę tak znacznego wydłużenia terminu załatwienia sprawy (łącznie już ponad 3 lata). Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzja WWINB z dnia 6 września 2019 r. wpłynęła do PINB w dniu 11 września 2019 r., a ostatnią czynność przed wniesieniem ponaglenia organ dokonał w dniu 8 października 2019r.
Tym samym uzasadniony okazał się również zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, jako że przez ponad 3 lata oczekiwano z załatwieniem sprawy niniejszej, na wydanie innej decyzji, bez rozważania zawieszenia prowadzonego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ powołał się tylko na stan epidemii oraz wystąpienie ogniska koronawirusa w powiecie krotoszyńskim. O ile okoliczności te mogłyby mieć wpływ na ocenę bezczynności i przewlekłości w początkowej fazie epidemii, ewentualnie także w konkretnych okresach jej nasilenia (w czasie kolejnych "fal"), o tyle trudno uznać to za dostateczne usprawiedliwienie dla braku "wymaganej dynamiki", z powołaniem się na "szczególne okoliczności opóźnienia", przez cały okres ponad 3 lat.
W tej sytuacji Sąd stwierdził że PINB w K. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu przedmiotowej sprawy doprowadzenia budynku hali warsztatowo-magazynowej wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działkach ewid. nr [...], [...], [...], [...] w K. – do stanu poprzedniego, zatem należało zobowiązać organ do załatwienia powyżej opisanej sprawy Skarżącej spółki T. , co Sąd uczynił na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 i 2 sentencji wyroku). Przy czym podkreślić należy, że organ ma dwojaką możliwość działania po otrzymaniu prawomocnego wyroku w niniejszej sprawie, tj. zawieszenia postępowania albo wydania decyzji ją kończącej, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym powyżej.
Każda bezczynność i przewlekłość w postępowaniu jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a.). Jednak nie każda bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania powoduje, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności i przewlekłości. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej przez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, CBOSA).
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 sentencji wyroku). Dla oceny, czy bezczynność i przewlekłość organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Bezczynność i przewlekłość w niniejszej sprawie nie nosiły cech rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ pozostawał w przekonaniu, że nie jest bezczynny oraz przewlekły ze względu na konieczność uprzedniego zakończenia postępowania wznowieniowego. Błędem organu było nieprawidłowe zawiadomienie o fakcie zwłoki w załatwieniu sprawy i przekroczenie terminów określonych w art. 35 k.p.a.
Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894), a taka oczywistość nie miała miejsca w niniejszej sprawie, skoro PINB kierując się wskazaniami organu odwoławczego uzależnił rozpatrzenie niniejszej sprawy od zakończenia wznowieniowego postępowania nadzorczego.
Dokonując oceny we wskazanym zakresie należy wziąć pod uwagę fakt, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było prowadzeniem postępowania przez organ w niewłaściwy sposób, jednakże spowodowane to było zastosowaniem się PINB do zaleceń organu odwoławczego. Organ pozostawał w przekonaniu, że podejmowane przez niego czynności procesowe (w tym przedłużanie terminu załatwienia sprawy zależne od wydania innej decyzji) są prawidłowe i uzasadnione. Okoliczność ta jakkolwiek uzasadniająca twierdzenie, że miało miejsce prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak wyklucza przyjęcie rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się zaś do zgłoszonego w skardze żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. wypada zauważyć, że z art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, iż "suma pieniężna", której przyznania domaga się Skarżąca, jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1314/16; z 11.04.2017 r., I OSK 1506/16; z 11.07.2017 r., II OSK 879/17 – CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. W kontrolowanej sprawie autor skargi uzasadnił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej faktem, że spółka nie może inwestować w swój rozwój, z uwagi na stan niepewności. W ocenie Sądu nie jest to dostateczne umotywowanie dla przyznania sumy pieniężnej, albowiem nie wykazano poniesienia realnej straty przez spółkę, ani jakie inwestycje nie dosżły do skutku. Skargę w części dotyczącej żądania przyznania sumy pieniężnej należało zatem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić (pkt 5 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 6 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie należne jej zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), co łącznie daje kwotę 597 zł.