IV SAB/PO 145/24

IV SAB/Po 145/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Monika Świerczak
Wojciech Rowiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
III OSK 160/25 - Wyrok NSA z 2025-07-29
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia z siedzibą we W. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z siedzibą we W. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 (czternastu dni) od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 4. zasądza od Starosty na rzecz Stowarzyszenia z siedzibą we W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2024 r. Stowarzyszenie z siedzibą we W. (skarżący) zwróciło się do Starosty (organ) w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie kopii audytu przeprowadzonego w Starostwie Powiatowym we W.. Wnioskodawca wskazał, że dnia 20 sierpnia 2024 r. odbyła się V Sesja Rady Powiatu W. , a jednym z punktów porządku obrad było przedstawienie sprawozdania z przeprowadzonego audytu w Starostwie Powiatowym we W.. W związku z tym wnosi o udostępnienie kopii wyżej wskazanego sprawozdania (dwa tomy) z przeprowadzonego audytu.
Pismem z 4 września 2024 r., znak: [...] organ udzielił skarżącemu pisemnej odpowiedzi, informując, że wnioskowany audyt nie stanowi informacji publicznej, jako że treść sprawozdania stanowią dokumenty wewnętrzne, a sam audyt przeprowadzono fakultatywnie. Nadto, audyt stanowi obecnie część akt sprawy organów ścigania, które - wskutek ustaleń poczynionych przez audytorów - prowadzą obecnie postępowanie przygotowawcze.
Pismem z 9 września 2024 r. skarżące stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność organu - Starosty w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 21 sierpnia 2024 r. zarzucając mu naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 1 ust.1, 4. ust. 1, art. 5 ust. 1-3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a tiret drugi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej: u.d.i.p.). Skarżący wniósł o:
1. zobowiązanie Starosty do rozpoznania wniosku z 21 sierpnia 2024 r. poprzez udostępnienie kopii sprawozdania (dwa tomy) z przeprowadzonego audytu w Starostwie Powiatowym we W. terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem;
2. zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych;
W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z 21 sierpnia 2024 r. skarżące stowarzyszenie zwróciło się do organu administracji publicznej - Starosty o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, że w trakcie Sesji Rady Powiatu W. w dniu 20 sierpnia 2024 r. Starosta zaprezentował publicznie dwa tomy sprawozdania z audytu, który odbył się w minionych tygodniach w Starostwie Powiatowym we W.. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z 4 września 2024 r., znak: [...], Starosta poinformował między innymi iż, "przedmiotowe sprawozdanie nie stanowi informacji publicznej z uwagi na to, że treść sprawozdania stanowią dokumenty wewnętrzne rozumiane jako zebrane informacje o charakterze roboczym. Ponadto audyt, którego wynikiem jest przedmiotowe sprawozdanie, był audytem zewnętrznym, ukierunkowanym na stwierdzenie istnienia ewentualnych nieprawidłowości, a w przypadku stwierdzenia takowych, zawiadomienia odpowiednich organów. W przedmiotowej sprawie doszło do zawiadomienia organów prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, które to organy mają zweryfikować ustalenia audytu" oraz dalej "przedmiotowy audyt służy jedynie potrzebom Starosty przygotowującego własną koncepcję zarzadzania jednostką".
Skarżcy podkreślił, że audyt został zamówiony przez Starostwo Powiatowe we W. i kosztował budżet powiatu kilkadziesiąt tysięcy złotych. Skarżący zauważył, że zakres żądanej informacji pozostaje w dyspozycji Starosty. 20 sierpnia 2024 r. odbyła się bowiem V Sesja Rady Powiatu W. . W porządku obrad znalazł się punkt 4, podpunkt 3, zatytułowany "Przedstawienie sprawozdania z przeprowadzonego audytu w Starostwie Powiatowym we W.". Podczas omawiania tego punktu, Starosta, A. K., powiedziała: "Sprawozdanie to są dwie takie książki 250-stronnicowe. To jest za cały rok [2023]". Starosta pokazała obecnym dwa tomy sprawozdania. Następnie poprosiła prawników M. S. i P. O. o omówienie sprawozdania, zaznaczając, że "audyt jest obszerny i całościowe omawianie trwałoby bardzo długo". Omawiający skupili się na gospodarce finansowej prowadzonej w Starostwie. Starosta dodał również, że "rozważamy możliwość rozszerzenia audytu o lata poprzednie, bo tutaj ten rok [2023] wydaje się nam, że nie dał pełnego obrazu tych nieprawidłowości, które miały miejsce wcześniej".
Zdaniem skarżącego audyt, w związku z jego publicznym zaprezentowaniem, dostępnością, wpływem na decyzje organu oraz wykorzystaniem do publicznej krytyki, a także finansowaniem z funduszy publicznych, nie może być traktowany jako dokument wewnętrzny. Jest to dokument o charakterze publicznym, który odgrywa rolę w zapewnieniu przejrzystości działań organu oraz odpowiedzialności wobec społeczności lokalnej. Ne można również uznać audytu za informację niejawną, ponieważ dotyczy osób pełniących funkcje publiczne. Nawet jednak gdyby przyjąć, że audyt musi podlegać utajnieniu ze względu na fakt toczącego się postępowania w prokuraturze, to organ winien wskazać dokładnie przepis prawa materialnego, który uniemożliwia mu udostępnienie żądanej informacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, wnioskowana treść audytu nie stanowi informacji publicznej bowiem dokumentacja ta ma charakter wewnętrzny i roboczy. Sama transmisja z posiedzenia Rady nie potwierdza też okoliczności publicznego przedstawienia audytu - wręcz przeciwnie, z nagrania wynika, że wgląd do audytu realizowany był tylko względem radnych, którzy jako członkowie organu stanowiącego Powiatu, mają wgląd do wszystkich dokumentów wytworzonych przez Starostwo, a Zarząd ma obowiązek informować ich o bieżących sprawach Powiatu. Zdaniem organu nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, że audyt finansowany był ze środków publicznych, bowiem każdy dokument wewnętrzny z takich środków jest finansowany. Audyt, którego wynikiem jest przedmiotowe sprawozdanie, był audytem zewnętrznym, ukierunkowanym na stwierdzenie istnienia ewentualnych nieprawidłowości, a w przypadku stwierdzenia takowych, zawiadomienia odpowiednich organów. Audyt nie był użyty do publicznego formułowania zarzutów wobec poprzedniego Starosty, jednak stanowi część akt postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w L.. Organ przekazał ich oryginał Prokuraturze, zostawiając sobie tylko ich kopię.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Stosownie do art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Starosty w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 21 sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii audytu przeprowadzonego w Starostwie Powiatowym we W..
Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Informacją publiczną jest natomiast każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Wobec otwartego katalogu danych stanowiących informację publiczną, skonkretyzowanego przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, wedle którego przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki NSA z dnia 25 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 4059/02 oraz z dnia 12 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2149/12).
Informację publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki NSA: z 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1457/18; z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 253/16; z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; z 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 155/12; z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, dostępne na stronie internetowej: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji.
Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit..a tiret drugi u.d.i.p. zawiera sformułowanie, że informacją publiczną jest dokumentacja przebiegu i efektów kontroli.
Sprawozdanie z "audytu", którego udostępnienia żąda skarżący stanowi dokumentację przebiegu i efektów kontroli działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wykonywanej przez ten podmiot działalności publicznej.
Podkreślenia wymaga, że skoro ustawodawca jasno i wyraźnie konkretyzuje zakres i przedmiot informacji publicznej, a nawet w sposób dookreślony zawęża poprzez użycie sformułowania, iż w szczególności dane publiczne to dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, nie sposób uznać, iż odmienne twierdzenie ma uzasadnienie prawne. Poza tym, jak wyżej wskazano, przepisy u.d.i.p. determinują sposób i formę załatwienia wniosku (sprawy) o udostępnienie informacji publicznej. Jest to: czynność udostępnienia informacji publicznej, decyzja o odmowie jej udostępnienia, decyzja o umorzeniu postępowania.
Zdaniem Sądu błędne jest zatem stanowisko organu, że "audyt" jest dokumentem wewnętrznym i z tego względu informacja o jego treści nie może zostać udostępniona. Należy podkreślić, że dokument wewnętrzny jest wytworzony tylko na potrzeby działalności konkretnego podmiotu, który go wytworzył (albo na zlecenie którego został wytworzony) i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z 21 maja 2024 r., zgodnie z którym żaden akt prawny nie zawiera definicji "dokumentu wewnętrznego" i jest to termin wypracowany wyłącznie przez doktrynę i judykaturę przy czym, jego stosowanie odbywa się wyłącznie w niektórych wyjątkowych, ściśle określonych sytuacjach. Każdorazowe powołanie się przez podmiot zobowiązany ustawowo do udostępnienia informacji publicznej do tego pojęcia jako uzasadnienia niespełnienia przez dany dokument cechy z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga szczegółowego wskazania zarówno rodzaju dokumentu, jak i jego treści z punktu widzenia kryteriów określonych w doktrynie tj. wewnętrznego, roboczego charakteru informacji. Nie wystarcza samo odwołanie się do tego pojęcia i wyjaśnienia stronie, że żądany dokument ma cechy dokumentu wewnętrznego. W przypadku stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie należy zatem nadużywać zaczerpniętej z doktryny i orzecznictwa koncepcji "dokumentu wewnętrznego", która istotnie ogranicza sferę dostępu do informacji publicznej (wyrok NSA z 21.05.2024 r., III OSK 892/23, LEX nr 3722091). .
W wyroku z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt K 14/13 Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że niektóre dokumenty wytwarzane przez audytora, inne niż tylko plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu, mogą stanowić informację publiczną i być objęte zakresem prawa do informacji publicznej jako dokumenty, o których mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Dokumenty te, zdaniem TK, zawierają rezultaty przeprowadzonego audytu, wyrażają końcowe stanowisko audytora w drodze ocen i zaleceń skierowanych do określonych komórek jednostki, w których przeprowadzane były zadania audytowe. Trybunał zauważył przy tym, że część dokumentów wytwarzanych przez audytora nie zawiera informacji publicznej w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP. Są to bowiem różnego rodzaju dokumenty o charakterze roboczym: zapiski czy notatki sporządzane w stadium zbierania informacji i przygotowania końcowego stanowiska, które stanowią jedynie etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej, jednak informacji tej jeszcze nie stanowią.
Tym samym każdorazowo organ na żądanie strony kierowane do niego w trybie dostępu do informacji publicznej udostępnienia, audytu, czy sprawozdania z niego, zobowiązany jest do odniesienia się do treści dokumentu i danych w nim zawartych w aspekcie tego czy je udostępnia, czy uznaje ich ochronę w zakresie tajemnicy chronionej prawnie, jeżeli tak to w jakim zakresie i dlaczego tak uznaje. Nie może – jak uczynił to w niniejszej sprawie – odmówić żądanej informacji w całości charakteru informacji publicznej przyjmując, że stanowi ona w całości dokument wewnętrzny.
Sąd w tym miejscu nie rozstrzyga, które dane z żądanego "audytu" w istocie stanowią treści korzystające z ochrony informacji, czy stanowiące o ich wewnętrznym charakterze, gdyż na tym etapie byłoby to przedwczesne, albowiem organ w całości żądany dokument wyłączył z regulacji dostępu do niego ustanowionych w u.d.i.p., czego – jak wskazano powyżej nie można podzielić. Przy czym w tej ocenie Sąd, z uwagi na zakres jego kontroli, nie może zastąpić organu załatwiającego wniosek strony skarżącej. Niemniej należy podkreślić, że pojęcie dokumentu na gruncie u.d.i.p. należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji za "dokument w ogólności" należy rozumieć każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, tom IV, s. 35).
Należy również pamiętać, że dostęp do informacji w sprawach publicznych ma na celu nie tylko zapewnienie szerokiego dostępu do informacji, ale także zapewnienie społecznej (powszechnej) kontroli nad sposobem i trybem załatwiania spraw w znaczeniu ogólnym oraz nad funkcjonowaniem organów (podmiotów) władzy publicznej w sferach często niepoddanych ustawowo zinstytucjonalizowanym formom kontroli podejmowanej przez inne organy państwa.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd rozpatrując skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 21 sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności. Organ nie podjął bowiem w terminie 14 dni odpowiednich czynności w prawem przypisanej formie, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, ale też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania. O prawnym załatwieniu tak sformułowanego wniosku nie może świadczyć jedynie pisemne poinformowanie skarżącego, że żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej, zwłaszcza gdy one taki charakter – wbrew stanowisku organu – posiadają.
Z tych względów Sąd zobowiązał organ do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku.
W ocenie Sądu przedmiotowa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku). Mimo, że kwestia udostępnienia żądanego dokumentu nie została finalnie rozstrzygnięta po myśli skarżącego, to jednak okoliczności sprawy nie wykluczają tego, że organ działał w ramach mylnego, ale usprawiedliwionego okolicznościami przekonania, o braku podstaw do udostępnienia rzeczonej Informacji. Tego rodzaju bezczynność, nie ma kwalifikowanego charakteru. Należy podkreślić, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie, dotyczącej uznania dokumentu za dokument wewnętrzny taka oczywistość nie zachodzi. Nie sposób więc uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa.
O kosztach postępowania należnych skarżącemu orzeczono w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a