IV SAB/Po 142/21

IV SAB/Po 142/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 7520/21 - Wyrok NSA z 2023-03-31
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 21 ust. 2, art. 6 ust. 1 kt 4 lit. a
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2021 r. sprawy ze skargi W. z siedzibą w W. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. odmawia zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego; 2. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 3. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku; 4. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 5. zasądza od Starosty na rzecz W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. W. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej także "Skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty (zwanego dalej także "Starostą" lub organem") w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] lipca 2021 r. dotyczącego udzielenia informacji w zakresie decyzji pozwolenia na budowę wraz z załącznikami oraz decyzji lokalizacyjnej wraz z załącznikami.
W skardze wniesiono o:
1. zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji;
2. orzeczenie, że organ działa z rażącym naruszeniem prawa;
3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Dodatkowo sformułowano wnioski o udostępnienie akt sprawy sądowoadministracyjnej w systemie teleinformatycznym Sądu oraz o dokonywanie doręczeń w sprawie wyłącznie w formie elektronicznej.
Skarga ta została wniesiona w poniższym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Skarżąca zwróciła się do Starosty za pośrednictwem ePUAP z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie decyzji pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., [...], wraz z załącznikami, oraz decyzji lokalizacyjnej, będącej podstawą wydania wskazanej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, wraz z załącznikami. Jednocześnie Skarżąca wniosła o to, by doręczenia dokonywane były wobec niej wyłącznie w formie elektronicznej. Powyższy wniosek został doręczony Staroście w dniu [...] lipca 2021 r., o czym świadczy urzędowe poświadczenie przedłożenia z tego dnia.
Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Starosta udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek, załączając do pisma ogólnego w platformie ePUAP trzy załączniki, z których pierwszy stanowił pismo przewodnie, drugi – klauzulę informacyjną, a trzeci – decyzję pozwolenie na budowę. Z treści pisma przewodniego z dnia [...] lipca 2021 r. ([...]) wynika, że Starosta przekazał skan własnej decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując jednocześnie, że załącznikiem do tej decyzji jest projekt budowlany. Wyjaśniono, że zdaniem Starosty, projekt budowlany nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), gdyż nie jest to dokument wytworzony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, lecz sporządzony na zamówienie inwestora. Starosta dodał dalej, że wydawanie decyzji lokalizacyjnych nie należy do właściwości Starostów, ani powiatów, pouczając Skarżącą o treści art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i wyjaśniając, że Skarżąca powinna zwrócić się z wnioskiem o udostępnienie tego rodzaju informacji publicznej do Burmistrza W., czyli organu, który ten dokument wytworzył.
W skardze wywiedzionej do Sądu, Skarżąca wskazała, że ustawowy termin na udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej upłynął w dniu [...] lipca 2021 r., a wnioskowana informacja nie została udostępniona jej w całości. Zaznaczono, że Starosta udostępnił wyłącznie zamazaną i niekompletną decyzję nr [...] bez załączników, a przede wszystkim bez zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Zdaniem Skarżącej, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę jedynie dla części zamierzenia inwestycyjnego musi być dołączony projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, a więc również dla obszaru nieobjętego wnioskiem, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, np. w wyroku z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1529/09. Projekt budowlany całego przedsięwzięcia budowlanego stanowi, zdaniem Skarżącej, informację publiczną będącą integralną częścią wydanej decyzji. Skarżąca zwróciła uwagę na to, że nieuprawnione jest zamazanie nazwy podmiotu, dla którego decyzja została wydana, gdyż zamierzenie inwestycyjne dotyczy celu, który jest realizowany przez podmiot publiczny. Tak samo, zdaniem Skarżącego, nieuprawnione jest zamazanie nazwisk projektantów, numerów uprawnień i numerów ewidencyjnych, co uniemożliwia weryfikację tych uprawnień budowlanych w odpowiednich rejestrach.
W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2021 r. Starosta wniósł o oddalenie skargi oraz sformułował dodatkowo wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności ustawy o dostępie do informacji publicznej z aktami wyższego rzędu (zarejestrowanej pod o sygn. akt K 1/21).
Starosta wyjaśnił, że jego zdaniem nie dopuścił się bezczynności, ponieważ Skarżącej udzielono odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lipca 2021 r. w zakresie, w jakim dotyczył on informacji publicznej, a w konsekwencji skarga nie zasługuje na uwzględnienie i powinna zostać oddalona na koszt Skarżącej.
Starosta wyjaśnił też, że decyzja Starosty nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę została zanonimizowana ze względu na przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Unii europejskiej 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych (RODO). Przywołano przy tym także art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwracając uwagę na to, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Nadto, Starosta przypomniał, że poinformował Skarżącą, że projekt budowlany będący załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie jest dokumentem wytworzonym przez organ administracyjni architektoniczno-budowlanej, a został wytworzony na zamówienie inwestora. W ocenie Starosty jest to dokument prywatny. Projekt budowlany nie jest też źródłem wiedzy w zakresie problematyki dotyczącej informacji o wydatkowaniu środków publicznych przeznaczonych na funkcjonowanie organu – nie mieście się on zatem w katalogu informacji wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji. Dodatkowo, jak wskazano, przeszkodę w udostępnieniu projektu budowlanego stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Przywołując orzeczenie WSA w Łodzi z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 973/17, Starosta zaakcentował, że udostępnienie projektów budowlach osobie postronnej byłoby ingerencją w sferę prywatności inwestora. Poznanie szczegółów projektu budowlanego konkretnego inwestora przez osobę trzecią mogłoby godzić w bezpieczeństwo tegoż inwestora – właściciela obiektu, ze względu na możliwość wykorzystania tych informacji w innych celach niż jemu prześwięcających. Dodatkowo, wskazano, że szczegółowe rozwiązania architektoniczno-budowlane, zawarte w projekcie budowlanym, stanowią uprawnienia przysługujące jedynie inwestorowi i są opracowywane według jego zamysłów, koncepcji oraz możliwości finansowych i ze względu na prywatność podlegają ochronie. Udostępnienie projektu budowlanego osobom trzecim zakłóciłoby, zdaniem Starosty, szeroko rozumiany mir domowy będący elementem prawa prywatności, chronionego przez art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Toteż Starosta stwierdził, że nie było podstaw do udostępnieniu załączników do decyzji o pozwoleniu na budowę a także do wydania w tej sprawie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Wspomniano jednocześnie, że Skarżąca może się zwrócić o udostępnienie informacji dotyczących sposobu wydatkowania środków publicznych do inwestora, którym w przypadku decyzji, której dotyczy skarga, jest gmina.
Starosta zaakcentował ponownie, że w zakresie żądania udostępnienia decyzji lokalizacyjnej, wniosek ten powinien był zostać złożony u Burmistrza W.. W świetle powyższego, zdaniem Starosty, nieuprawniony jest zarzut nieudostępnienia informacji w ustawowym terminie, gdyż organ udzielił Skarżącej odpowiedzi w terminie 14 dni w zakresie, w jakim dotyczył on dokumentów stanowiących informację publiczną oraz w zakresie w jakim właściwy do ich wydania był Starosta. Istotne, zdaniem Starosty, jest także poinformowanie Skarżącej o tym do jakiego organu powinna się zwrócić w celu uzyskania dostępy do decyzji lokalizacyjnej.
W odpowiedzi na skargę podniesiono także, że Skarżąca nadużywa prawa do informacji publicznej, co powinno stanowić dodatkową podstawę do nieuwzględnienia skargi. Starosta wskazał przy tym, że Skarżąca w okresie od stycznia 2021 r. do lipca 2021 r. złożyła do Starostwa Powiatowego w W. już dziesięć pisma (wniosków, wezwań do usunięcia naruszenia prawa, ponagleń) dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Starosty, wnioski o udzielenie informacji publicznej nie były podyktowane troską o dobro publiczne, lecz wynikały ze sporu prawnego prowadzonego przez Skarżącą z gminą W., a dotyczącego rzekomego zajęcia przez infrastrukturę komunalną części nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej. Zdaniem Starosty, w rzeczywistości celem składanych przez Skarżącą wniosków jest zaspokojenie interesu indywidualnego, a nie publicznego, a realizacja prawa do informacji publicznej nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy. Starosta podniósł za tym, że stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego Starosta powiązał z wnioskiem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności m.in. art. 5 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wartości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:
Sąd administracyjny kontroluje działalność organów administracji publicznej, do czego zobowiązuje go art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wskazuje z kolei art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: p.p.s.a.), a jednym z jej przedmiotów jest bezczynność organów w odniesieniu do m. in. obowiązku wydania określonej decyzji administracyjnej czy też dokonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o czym przesądza art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd stosuje kryterium legalności, a zatem zgodności z prawem procesowym i materialnym (art. 1 § 2 wskazanej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.
Odnosząc się na wstępie do wniosku organu o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego zauważyć należy, że organ upatruje zasadności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie w fakcie, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z 02 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.): I. art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., II. art. 5 ust. 2 i ust. 3 u.d.i.p., III. art. 4 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., IV. art. 1 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., V. art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 2 ust. 2 u.d.i.p., VI. art. 23 u.d.i.p. Z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wynika m.in., że zmierza on do stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepisy te nie konkretyzują pojęcia "władze publiczne", "inne podmioty wykonujące zadania publiczne", "osoby pełniące funkcje publiczne" oraz "związek z pełnieniem funkcji publicznych", poszerzając rozumienie podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (pkt I wniosku). Przedmiotem postępowania jest także to czy udostępnienie informacji publicznej o osobach pełniących funkcje publiczne oraz mających związek z pełnieniem tych funkcji nie narusza sfery prywatności oraz ochrony danych osobowych tych osób (pkt II, IV i V wniosku), jak i kwestia udziału tych osób w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej (pkt III wniosku). Sprawa została zarejestrowana pod sygn. K 1/21.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą nie podziela jednak stanowiska organu, jakoby - w badanej sprawie - zasadne było zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. K 1/21. Rozpoznając wniosek organu o zawieszenie postępowania Sąd, w pierwszej kolejności, miał na uwadze - konkretne - okoliczności badanej sprawy. Sprawa ta dotyczy udostępnienia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę - inwestycji gminnej - oraz decyzji lokalizacyjnej w tej sprawie, a organem do którego zwróciła się skarżąca Spółka jest starosta. Ponadto, Sąd sprawę niniejszą rozpoznający, podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 919/21 i przyjmując je za swoje wskazuje, że na przeszkodzie zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego stoją zasady ekonomiki procesowej. Zasady te mają - w rozpatrywanej sprawie - tym większe znaczenie, że przedmiotem sprawy zawisłej przed tutejszym Sądem jest bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej. Przedmiot ten nie pozostaje bez wpływu na zasadność wniosku o zawieszenie postępowania. Sąd administracyjny zobowiązany został, na mocy art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., zwanej dalej także "u.d.i.p."), do rozpoznania skarg wniesionych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Jego ratio legis jest przyspieszenie postępowań sądowoadministracyjnych w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Rozwiązanie to stanowi pochodną konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Na gruncie ustawy zasadniczej prawo uzyskania informacji publicznej ma kluczowe znaczenie dla jawności działania organów władzy publicznej, co podkreśla TK w licznym orzecznictwie, wskazując m.in., że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi zobowiązanie do skonkretyzowania elementów metody postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, "tak ażeby poprzez uregulowanie kwestii o charakterze proceduralnym i organizacyjno-technicznym, realizacja prawa do informacji, określonego w art. 61 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 Konstytucji była wykonalna w praktyce" (wyrok TK z 16 września 2002 r. sygn. akt K 38/01, pub. OTK-A 2002/5/59). Na znaczenie prawa dostępu do informacji publicznej w kontekście postępowania przed sądem administracyjnym zwrócił także uwagę NSA w wyroku z 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 401/15 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), podkreślając, że wolą ustawodawcy jest jak najszybsze ostateczne załatwienie sprawy z zakresu informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dalej, że "konieczne jest dążenie sądu administracyjnego do merytorycznej (materialnej) weryfikacji istoty danej sprawy dostępu do informacji publicznej, a zatem do kontroli zasadności udostępnienia informacji publicznej lub jej odmowy".
Podzielając powyższy pogląd w całości, stwierdzić należy, że zgodnie z art. 7 p.p.s.a. zasady ekonomiki procesowej stoją na przeszkodzie zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie dostępu do informacji publicznej. W tej sytuacji zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu wydania orzeczenia TK w sprawie o sygn. akt K 1/21 byłoby nie tylko nieekonomiczne, ale też niecelowe i niezgodne ze względami sprawiedliwości. Uwzględniając zatem, że art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jego zastosowanie zależy od uznania sądu, Sąd w składzie orzekającym nie podzielił stanowiska o zasadności zawieszenia postępowania w rozpatrywanej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 919/21), czego wyraz dał w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 131 p.p.s.a. odmawiając zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Przechodząc do kwestii merytorycznych wskazać należy, że uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie zastosowanie znajdują także, wspomniane już powyżej, regulacje ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. – dalej również jako: "u.d.i.p."), bowiem wniosek strony skarżącej z dnia z dnia [...] lipca 2021 r. dotyczył udostępnienia informacji publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia przykładowo, co stanowi informację publiczną. Podmioty, które wskazuje art. 4 u.d.i.p. to te, które zobowiązane są do udostępnienia informacji publicznej. Stanowi on w ogólności, że grupę tę stanowią władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Przykładowo, do kręgu tych podmiotów zalicza w pkt 1 organy władzy publicznej.
W kontekście powyższych unormowań nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że Starosta jako organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi organ władzy publicznej, a zatem podmiot obowiązany do przekazania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.
Istota sporu w sprawie ogniskuje się wokół trzech zasadniczych kwestii.
Po pierwsze, sporne jest to czy projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji pozwolenie na budowę stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po drugie, sporne jest także to, czy organ jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej co do decyzji lokalizacyjnej, pomimo że nie był on organem, który w rzeczywistości wytworzył tę decyzję. Po trzecie – spór dotyczy zasadności zanonimizowania danych obejmujących imię nazwisko oraz numer uprawnień projektantów, którzy brali udział procedurze, która została zakończona wydaniem wnioskowanej przez skarżącą Spółkę decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.
W zakresie pierwszego problemu prawnego, Sąd nie ma wątpliwości, że projekt budowlany jako załącznik do decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi informacją publiczną.
Wyjaśnić należy, że na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Decyzje administracyjne i ewentualnie inne dokumenty będące ich integralną częścią stanowią zatem informację publiczną, która podlega udostępnieniu w całości lub w części, jednak do granic wynikających z przepisów art. 5 ust. 1, 2 i 2a u.d.i.p., które wprowadzają ograniczenia możliwości ich udostępniania.
Nie budzi zatem wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją administracyjną i na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. podlega udostępnieniu w trybie regulowanym u.d.i.p. Informacją publiczną jest zatem również projekt budowlany zatwierdzany decyzją o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020, poz. 1333 – dalej jako: "P.b."). Jednoznaczne stanowisko w tej kwestii zajął NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3252/21, a Sąd sprawę niniejszą rozpoznający podziela je, a argumentację przedstawioną w uzasadnieniu tego wyroku przyjmuje za swoją. Dlatego wskazać trzeba, że projekt budowlany stanowi integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest pozwolenie na budowę. Będąc częścią pozwolenia na budowę, jest tym samym informacją publiczną. Orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdzające, iż projekt architektoniczno-budowlany stanowiący element decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi informację publiczną, uznawane jest aktualnie już za ugruntowane (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2143/14; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1566/13; wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 865/13; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3073/12).
Jednocześnie, wywołany argumentacją uzasadnienia odpowiedzi na skargę, Sąd wskazuje, że kwestia udostępnienia projektu budowlanego, będącego załącznikiem decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie dostępu do informacji publicznej, może kształtować się odmiennie od udostępnienia samego tylko pozwolenia na budowę. Należy rozróżnić zagadnienie kwalifikacji prawnej projektu budowlanego jako informacji publicznej od wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Nie w każdym wypadku dana informacja, stanowiąca formalnie informację publiczną, może być udostępniona. Dopuszczalność ograniczenia prawa do informacji publicznej zastrzeżona została już przez ustawodawcę konstytucyjnego, który statuując prawo do informacji publicznej, określając jego istotę, wyznaczając w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji jego zakres podmiotowy i przedmiotowy, czy formy dostępu do informacji publicznej, przyjął w ustępie 3., że ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy, znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej. Zakres wskazanych w Konstytucji RP wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca zwykły w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie prawa do informacji publicznej wynika również z art. 5 ust. 2a u.d.i.p.
W konsekwencji, każdorazowo organ, rozważając udostępnienie informacji publicznej, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorstwa, zobligowany jest do wyważenia jej prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej. W przypadku uznania w skonkretyzowanej sytuacji pierwszeństwa prawa do prywatności jednostki lub ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa nad prawem do informacji publicznej obowiązkiem organu jest wydanie zgodnie z art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Biorąc powyższe rozważania pod rozwagę, Sąd uznał, że organ, który pismem z dnia [...] lipca 2021 r. poinformował Skarżącą, że wnioskowana przez nią informacja (zatwierdzony decyzją administracyjną projekt budowlany) nie jest informacją publiczną, popadł w bezczynność, nie udostępniając Skarżącej integralnego elementu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, jakim jest projekt budowlany, gdyż jest on także informacją publiczną, która podlega udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. Dodatkowo, Sąd wskazuje, że w okolicznościach sprawy, wynikających ze skargi oraz odpowiedzi na skargę, a także wniosku Skarżącej z dnia 06 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie wymaga rozważenia przez organ kwestia ochrony prawa do prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorstwa, a to z tej przyczyny, że wnioskowany przez Skarżącą dokument dotyczy obiektu użyteczności publicznej. Uznać należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, z uwagi na podmiot, na rzecz którego wydano decyzję pozwolenia na budowę - gminę W., oraz inwestycję, która podlegała zatwierdzeniu w pozwoleniu na budowę - budowa sieci sanitarnej i rurociągu wodnego na ul. [...] w W. od skrzyżowania z ul. [...], ani prawo do prywatności ani tajemnicy przedsiębiorstwa nie mogły zostać naruszone, co obligowało organ do udostępnienia informacji publicznej w postaci projektu budowlanego.
Sąd przypomina jednocześnie, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych. Oznacza to, że zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji, swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów, lub też może to nastąpić w inny wskazany przez ubiegającego się o udzielenie informacji sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa [...]). Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien jednak poinformować wnioskodawcę (Skarżącą) o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, określając jednocześnie sposób i formę, w jakiej informacja może być udostępniona niezwłocznie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 02 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz [...]).
W zakresie drugiej zasadniczej kwestii spornej, Sąd uznał, że na Staroście ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej w postaci żądanej decyzji lokalizacyjnej, jeżeli w rzeczywistości jest w jej posiadaniu.
Zauważyć należy, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o prawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie u.d.i.p., będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. Stanowią ją zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 04 lipca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 66/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 08 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/26/19).
Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy, wskazać należy, że decyzja lokalizacyjna, której autorem nie jest Starosta, jest organowi niezbędna przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Oznacza to, że nawet jeżeli decyzja lokalizacyjna nie pochodzi wprost od Starosty - organ ten nie wytworzył tej informacji publicznej, to jednak Starosta jest obowiązany udostępnić informację publiczną w postaci decyzji lokalizacyjnej Skarżącej, jeżeli jest w jej posiadaniu. Wniosek Skarżącej z dnia [...] lipca 2021 r. nie został zatem w w tym zakresie załatwiony przez Starostę, który w konsekwencji pozostaje w bezczynności również w tym zakresie.
Po trzecie - Sąd dostrzega też, że jakkolwiek Skarżącej udostępniono decyzję administracyjną (bez załącznika do niej), to została ona zanonimizowana w zakresie nazwisk projektantów, i numerów ich uprawnień, co Skarżąca również kwestionuje. Sąd stoi na stanowisku, że informacja o uprawnieniach budowlanych uczestników procesu budowlanego jest informacją publiczną. Nadanie bowiem określonej osobie uprawnień budowlanych umożliwia tej osobie wykonywanie określonych prac i stanowi jednocześnie zaświadczenie o posiadaniu przez nią odpowiednich kwalifikacji do wykonywania tych prac. Zaświadczenie takie ma zatem znaczenie dla oceny uprawnień i kompetencji danej osoby, ma ono służyć pewności bezpieczeństwa w budownictwie i wykonywanie danej inwestycji budowlanej zgodnie z sztuką budowlaną. Zaświadczenie takie ustala rolę osoby nim się legitymującej w procesie inwestycyjnym. Dlatego zaświadczenie to ma charakter publiczny i legitymowanie się przez daną osobę uprawnieniami budowlanymi stanowi informację publiczną, mieszczącą się w dyspozycji art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Sąd stoi również na stanowisku, że informacją publiczną jest informacja o numerach uprawnień budowlanych projektantów oraz o ich imionach i nazwiskach, a także o numerach członkowskich izby inżynierów budownictwa. Zważyć należy, że przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP przesądza o tym, że zawody architekta oraz inżyniera budownictwa są zawodami zaufania publicznego, a zadaniem samorządu jest nie tylko reprezentowanie na zewnątrz osób wykonujących te zawody, ale również dbanie o należyte jego wykonywanie (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 953/13, dostępny j.w.). O roli projektanta w procesie budowlanym dobitnie świadczy treść art. 20 P.b. w którym wymienia się jego podstawowe obowiązki. Wśród nich przepis art. 20 ust. 2 P.b. wyróżnia obowiązek zapewnienia sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Oznacza to, że za przyjęte rozwiązania architektoniczne odpowiedzialność ponosi architekt. Odpowiedzialność projektanta stanowi gwarancję, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlane ze szczegółowego badania projektu poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. Świadczy to o publicznej roli projektanta w procesie budowlanym, a tym samym przesądza, że informacje dotyczące nr uprawnień budowlanych, imienia i nazwiska projektanta, czy nr członkowskiego izby zawodowej stanowią informację publiczną.
Nie ulega wątpliwości, że do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, Skarżącej nie udostępniono informacji opisanym powyżej zakresie. Udzielenie informacji publicznej, na wniosek według art. 13 ust. 1 u.d.i.p., winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, które to wyjątki nie zachodzą w rozpatrywanej sprawie.
Wobec powyższego na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt. 2 sentencji wyroku, Sąd zobowiązał Starostę do załatwienia wniosku W. sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] lipca 2021 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Organ zobowiązany będzie do załatwienia wskazanych wniosków z uwzględnieniem wytycznych przedstawionych w niniejszym wyroku.
Niewątpliwie czternastodniowy, wskazany wyżej termin do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej nie został w tym wypadku dotrzymany, co skutkuje koniecznością przypisania Staroście bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku W. sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] lipca 2021 r., o czym Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Obligatoryjnym było też dokonanie przez Sąd oceny w zakresie charakteru bezczynności, której dopuścił się Starosta. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała, w ocenie Sądu, miejsca w niniejszej sprawie. Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12, CBOIS). Sąd miał na uwadze to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu drogą mailową w dniu [...] lipca 2020 r. Pismo stanowiące odpowiedź na niego zostało wysłane do wnioskodawcy w dniu [...] lipca 2020 r. Starosta załatwił wniosek o udostępnienie informacji publicznej - w części - w terminie ustawowym, tj. w ciągu 14 dni od jego doręczenia. Wynika z tego, iż organ nie zlekceważył wnioskodawcy i odniósł się do wniosku w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W działaniach organu brak jest lekceważącego nastawienia do wnioskodawcy. Ostatecznie organ skierował do Skarżącej zwykłe pismo, w którym uznał, że jej wniosek w części nie dotyczy informacji publicznej. Wniosek został tym samym rozpatrzony w sposób nie odpowiadający prawu, lecz nie sposób zarzucić organowi braku woli jego załatwienia. Powyższe okoliczności faktyczne sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, aby bezczynności miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, bezczynność organu nie miała charakteru intencjonalnego, ale była spowodowana błędnym przekonaniem Starosty co do tego, że żądanie wniosku - w części - nie dotyczy informacji publicznej, a - w części - zostało skierowane do niewłaściwego organu. Ta okoliczność, jakkolwiek nie uwalnia organu od zarzutu bezczynności, to jednak ma znaczenie w kontekście oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. Na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 4 sentencji wyroku), wziąwszy w szczególności pod uwagę, że organ nie pozostawił wniosku Skarżącej bez odpowiedzi, a niezałatwienie wniosku we właściwym trybie i formie nie wynikało z lekceważenia przepisów prawa, lecz raczej z błędnej ich interpretacji. Mając na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy należało stwierdzić, że bezczynność organu choć miała miejsce (pkt 3 sentencji wyroku), to nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 4 sentencji wyroku), o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 5 sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz Skarżącej sumę kosztów postępowania składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł.