IV SAB/PO 139/25

IV SAB/Po 139/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sąd. WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 2 listopada 2023 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie opisanej w punkcie 1; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skarga w pozostałej części; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz N. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
N. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej również: Spółka; skarżąca; strona), reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze na bezczynność i ["bądź"] przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ odwoławczy) w sprawie oznaczonej [...], powołując się na wniesione w dniu 28 maja 2025 r. ponaglenie w tej sprawie, zarzuciła organowi administracji publicznej, że: 1) w sprawie nie toczy się postępowanie dowodowe; 2) nie ma żadnych przeszkód, aby sprawa była załatwiona w terminie wynikającym z Kodeksu [postępowania administracyjnego] - dalej: k.p.a., tj. w miesiąc; 3) nie otrzymała prawidłowego zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, gdzie organ wskazałby na przyczyny zwłoki i prowadzone postępowanie dowodowe, chociaż obowiązek taki spoczywa na organie z mocy art. 36 § 1 k.p.a.; 4) nie rozumie, dlaczego stosunkowo prosta sprawa z marca bieżącego roku nie jest załatwiona; 5) nie otrzymała rozstrzygnięcia w sprawie.
Skarżąca poniosła również zarzuty: a) naruszenia art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności w sprawie zażalenia wniesionego jesienią 2023 r. i niewydanie rozstrzygnięcia do dnia wniesienia skargi, mimo że akta sprawy zostały zwrócone przez WSA [w Poznaniu] na początku 2025 r.; b) "naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. (zasada szybkości postępowania) oraz art. 12 § 1 k.p.a. (obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów administracji publicznej), polegające na wyznaczeniu terminu 180 dni na rozpoznanie prostej i powtarzalnej sprawy administracyjnej"; 3) naruszenie art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nieproporcjonalny, nieadekwatny do istoty sprawy i niebudzący zaufania strony do rzetelności i sprawności organu administracji publicznej; d) bezzasadne odwlekanie rozpoznania sprawy o charakterze prostym, powtarzalnym i analogicznym do wielu innych spraw już rozstrzygniętych przez SKO [w P.]; e) brak reakcji organu na wcześniejsze bezprawne postanowienie, które zostało prawomocnie uchylone przez WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 647/24) – mimo jednoznacznego stanowiska Sądu, organ nie przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy; f) działanie w sposób mogący naruszać konstytucyjną zasadę prawa do uzyskania decyzji w rozsądnym terminie (art. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji) – strona została pozbawiona realnej ochrony swoich interesów w toku postępowania administracyjnego; g) realne zagrożenie dla interesu strony, polegające na ryzyku niedochowania terminu złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy z przyczyn leżących wyłącznie po stronie organu administracji, co może doprowadzić do nieodwracalnych skutków prawnych i majątkowych.
Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych w uzasadnieniu skargi, Spółka wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w powyższej sprawie, zaś ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie organu do rozpoznania zażalenia w terminie wynoszącym 1 miesiąc od chwili uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego; 3) zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez orzeczenie na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i umorzenie postępowania wywołanego tą skargą.
Kolegium wyjaśniło, że skarga została sporządzona w dniu 30 maja 2025 r. (wpływ do organu: 2 czerwca 2025 r.), a zarzuca Kolegium bezczynność i przewlekłość w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej również: organ I instancji) z dnia 2 listopada 2023 r. nr [...], zawieszającego postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 21 sierpnia 2023 r. do Urzędu Miasta i Gminy [...] wpłynął wniosek Spółki o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej (dwulokalowych) na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb R., gmina [...]. Organ I instancji w dniu 2 listopada 2023 r. wydał postanowienie nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w tej sprawie na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ podniósł, że sprawa dotycząca przedmiotowego zażalenia "została zadekretowana do rozpatrzenia przez skład, który ją rozpoznał, w dniu 16 kwietnia 2025 r.", a postanowieniem z dnia 5 czerwca 2025 r. nr [...] Kolegium uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wskazując na to, że skarga na bezczynność i przewlekłość Kolegium wpłynęła do organu odwoławczego w dniu 2 czerwca 2025 r., organ stwierdził, że z tej przyczyny wnosi o oddalenie skargi i umorzenie postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność, albowiem sprawa została merytorycznie rozpatrzona.
W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19. Organ podkreślił, że po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałaniu opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie".
W piśmie procesowym z dnia 8 lipca 2025 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał żądania i argumentację skargi, wskazując ponadto m.in. na to, że: 1) organ nie podjął żadnych skutecznych czynności przez wiele miesięcy; 2) organ pozostawał w bezczynności co najmniej od dnia zwrotu akt przez WSA w początkach 2025 r. aż do wydania postanowienia z dnia 5 czerwca 2025 r., a więc ponad pół roku; żadna czynność merytoryczna nie została ujawniona stronie - nie doręczono żadnego zawiadomienia o przyczynach zwłoki (art. 36 § 1 k.p.a.), nie przeprowadzono istotnych czynności procesowych ani nie wydano rozstrzygnięcia; z punktu widzenia strony postępowanie było "zawieszone w próżni" przez ponad 180 dni - i to w sprawie powtarzalnej, analogicznej do wcześniej rozpoznanych; 3) wydanie postanowienia z dnia 5 czerwca 2025 r. nie przekreśla bezczynności; skarga została wniesiona w dniu 30 maja 2025 r., podczas gdy postanowienie, na które powołuje się organ, wydano dopiero 5 czerwca 2025 r., a więc po wniesieniu skargi, zaś dla oceny zasadności skargi na czynność decydujący jest stan sprawy na dzień jej wniesienia, a nie późniejsze załatwienie sprawy; fakt, że organ dopiero po zainicjowaniu kontroli sądowej zdecydował się na wydanie postanowienia, jedynie potwierdza jego bezczynność; 4) bezczynność miała charakter rażący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana z urzędu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a.
Kontrola przez sądy administracyjne działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów administracji (art. 3 § 1 i 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu w takich sprawach obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Kwestia bezczynności organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. Z kolei w odniesieniu do przewlekłego prowadzenia postępowania ocenia się zasadniczo sprawność podejmowanych czynności.
W myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Według art. 37 § 1 stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie zaś z art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przy tym, jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania (art. 37 § 3a zd. pierwsze k.p.a.). Natomiast przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Na dzień rozstrzygania sprawy przez Sąd, tj. 28 sierpnia 2025 r., stan sprawy prowadzonej przez Kolegium pod znakiem [...] przedstawiał się następująco.
W dniu 21 sierpnia 2023 r. do Burmistrza Miasta i Gminy [...] wpłynął wniosek spółki N. sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej (dwulokalowych) na terenie działki nr ewid. [...] w m. R. , gm. [...].
Przywołanym wcześniej postanowieniem z dnia 2 listopada 2023 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] zawiesił z urzędu, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obr. geod. R. , gmina [...], w związku z podjęciem przez Radę Miasta i Gminy [...] uchwały nr [...] z dnia 25 października 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi R., w rejonie ulicy [...], gmina [...].
W dniu 28 listopada 2023 r. Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji.
Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza z dnia 2 listopada 2023 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Postanowienie Kolegium zostało uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 699/24.
Zwrot akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia sądowego nastąpił w dniu 20 stycznia 2025 r. (data wpływu do siedziby Kolegium).
W piśmie z dnia 7 lutego 2025 r. znak [...] Kolegium na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. poinformowało stronę, że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a powodem niezałatwienia sprawy w terminie jest okoliczność, że sprawa jest szczególnie skomplikowana. Ponadto w piśmie tym poinformowano, że rozstrzygnięcie sprawy powinno zostać wydane w ciągu 180 dni, licząc od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia.
W dniu 28 maja 2025 r. (drogą elektroniczną, za pomocą systemu e-doręczenia) pełnomocnik Spółki wniósł na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie na bezczynność w sprawie znak [...], dotyczącej zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], ark. 2, obręb R..
W piśmie z dnia 7 lutego 2025 r. znak [...] Kolegium na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. poinformowało stronę, że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a powodem niezałatwienia sprawy w terminie jest okoliczność, że sprawa jest szczególnie skomplikowana. Ponadto w piśmie tym poinformowano, że rozstrzygnięcie sprawy powinno zostać wydane w ciągu 180 dni, licząc od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia.
W ponagleniu tym pełnomocnik skarżącej stwierdził m.in., że "organ wskazał, że planuje załatwić sprawę w terminie 180 dni liczonych od lutego 2025 r., co jest nie do zaakceptowania – nie tylko w świetle art. 35 § 1 k.p.a., ale również ze względu na: - prosty i powtarzalny charakter sprawy, - znaczenie terminu rozstrzygnięcia dla inwestora, który oczekuje na warunki zabudowy, - poważne ryzyko utraty możliwości ich uzyskania w związku z nieuzasadnioną przewlekłością".
Następnie w dniu 30 maja 2025 r. Spółka wystąpiła za pośrednictwem organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie oznaczonej [...], zarzucając organowi bezczynność w prowadzeniu postępowania w tej sprawie bądź przewlekłe prowadzenie tego postępowania. Skarga wpłynęła do siedziby Kolegium w dniu 2 czerwca 2025 r.
Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2025 r. nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji z dnia 2 listopada 2023 r. nr [...] - i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa dotycząca przedmiotowego zażalenia "została zadekretowana do rozpatrzenia przez skład, który ją rozpoznał, w dniu 16 kwietnia 2025 r., zaś ponaglenie z dnia 28 maja 2025 r. zostało przedłożone składowi orzekającemu w dniu 4 czerwca 2025 r.".
Z akt sprawy wynika zatem, że przed wniesieniem skargi (co nastąpiło drogą pocztową w dniu 30 maja 2025 r.) skarżąca w dniu 28 maja 2025 r. (drogą elektroniczną) wystąpiła z ponagleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie zarejestrowanej pod znakiem [...], dotyczącej rozpatrzenia zażalenia Spółki na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 2 listopada 2023 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obr. geod. R. , gmina [...], w związku z podjęciem przez Radę Miasta i Gminy [...] uchwały nr [...] z dnia 25 października 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi R., w rejonie ulicy [...], gmina [...].
W takich warunkach Sąd stwierdził, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. Skarga była dopuszczalna, co umożliwiało jej merytoryczne rozpoznanie przez sąd administracyjny.
W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że skoro po wniesieniu skargi zostało w dniu 5 czerwca 2025 r. w sprawie znak [...] wydane przez organ odwoławczy postanowienie uchylające zaskarżone postanowienie organu I instancji, to zaszły podstawy do oddalenia skargi. Niemniej jednak zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania sądowego wywołanego tą skargą, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia.
W świetle poglądów wypracowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. W związku z tym, w kontekście uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19 oraz z dnia 7 marca 2022 r. sygn. I OPS 1/21 przyjmować zatem należy, że wniesienie skargi na bezczynność (przewlekłość) po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny (patrz: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 1530/24, dostępny jw.). To samo należy odnosić do sytuacji, w której organ odwoławczy rozstrzyga dane zagadnienie wpadkowe (incydentalne) w drodze postanowienia.
W niniejszym postępowaniu sądowym taka sytuacja nie wystąpiła, co wprost wynika z wzajemnej relacji czasowej takich okoliczności, jak wniesienie ponaglenia, wniesienie skargi i załatwienie w drugiej instancji sprawy wywołanej zaskarżeniem postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 2 listopada 2023 r. nr [...] Skoro na dzień wniesienia skargi (30 maja 2025 r.) sprawa nie została zakończona w drugiej instancji poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, to skarga była dopuszczalna.
W konsekwencji, istotne było rozstrzygnięcie, czy zarzucana w skardze zwłoka Kolegium rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Przy tym zasadnicze znacznie miał moment, od którego należy liczyć organowi termin do załatwienia sprawy, co znajdowało swoje przełożenia na stwierdzenie do kiedy organ powinien był załatwić sprawę wywołaną podaniem skarżącej Spółki.
Uwzględniając powyższe okoliczności faktyczne sprawy i stan prawny, wyjaśnić należy, że bezczynność jest stanem związanym z upływem terminu na załatwienie sprawy, który został określony w ustawie albo wyznaczony przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., co wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych we wskazany powyżej sposób, nie ma zatem podstaw do stwierdzenia bezczynności, ale postępowanie jest prowadzone, toczy się, dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia konkretnej sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów (por. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2317/19 – to, jak też pozostałe, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozpoznając skargę na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania sąd administracyjny zobowiązany jest ustalić rzeczywistą postać opieszałości organu administracji w załatwieniu sprawy, bez względu na to, jak zostały sformułowane żądania skargi. Przy czym bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawnie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (patrz: wyrok NSA z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt II OSK 871/22).
Obecnie, z uwagi na brzmienie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., pojęcie "bezczynności" – inaczej niż pojęcie "przewlekłości" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) - jest rozumiane formalnie, tj. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, względnie w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Innymi słowy, chodzi w tym przypadku wyłącznie o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. albo na podstawie przepisu szczególnego, względnie terminu przedłużonego przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" – również w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz art. 149 p.p.s.a. – sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych: niezałatwienia sprawy w terminie. W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności (por. np. poglądy przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 52/22).
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy zaszły podstawy do stwierdzenia po stronie organu przewlekłego prowadzenia postępowania. Dodać należy, że w kontekście sformułowanych żądań i argumentacji skargi pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi "bezczynność i przewlekłość", względnie "bezczynność [...] bądź przewlekłe prowadzenie tego postępowania", jakkolwiek w swoich dalszych rozważaniach skupił się na tym, że organ pozostaje w bezczynności w sprawie przedmiotowego zażalenia i domagał się stwierdzenia, że "organ dopuścił się bezczynności w powyżej sprawie".
Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
W okolicznościach kontrolowanej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu.
Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ustawowym terminie, tj. nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a.). Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia (art. 286 § 2 k.p.a.).
Na gruncie przekazanych Sądowi akt administracyjnych przyjąć należy, że powinność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy zaktualizowała się w dniu 20 stycznia 2025 r., kiedy to zostały zwrócone temu organowi przez WSA w Poznaniu akta administracyjne sprawy znak [...] (oznaczenie pierwszej instancji) wraz z odpisem prawomocnego wyroku z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 699/24.
Przed upływem miesiąca od daty zwrotu akt Kolegium w piśmie z dnia 7 lutego 2025 r. zawiadomiło stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia. Pomimo braku w aktach sprawy dowodu doręczenia przedmiotowego pisma stronie (jej pełnomocnikowi), potwierdzającego dokładną datę doręczenia, to jednak nie ma wątpliwości, że doszło ono skutecznie do wiadomości skarżącej. Świadczy o tym stanowisko pełnomocnika skarżącej wyrażone w ponagleniu z dnia 28 maja 2025 r., w którym stwierdził on m.in., że "organ wskazał, że planuje załatwić sprawę w terminie 180 dni liczonych od lutego 2025 r., co jest nie do zaakceptowania". Pełnomocnik odniósł się w ten sposób do konkretnej treści zawiadomienia z dnia 7 lutego 2025 r. Podobnie, w zarzutach skargi, motywując naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a., stwierdził, że polegało ono na "wyznaczeniu terminu 180 dni na rozpoznanie prostej i powtarzalnej sprawy administracyjnej".
W takich okolicznościach Sąd uznał, że Kolegium dopełniło obowiązków związanych z koniecznością informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). W świetle treści zawiadomienia z dnia 7 lutego 2025 r. nowy termin załatwienia sprawy został oznaczony na kolejne 180 dni. Skoro zaś postanowienie uchylające rozstrzygnięcie procesowe organu I instancji (i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi) zostało wydane przez Kolegium w dniu 5 czerwca 2025 r., to uznać należało, że formalnie nie został przekroczony półroczny termin załatwienia sprawy wyznaczony w zawiadomieniu z dnia 7 lutego 2025 r. W takim stanie rzeczy brak jest podstaw dla stwierdzenia w tej sprawie zwłoki (opieszałości) organu w postaci bezczynności.
Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że brak jest również podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu (załatwienia sprawy) w określonym terminie. Na dzień wyrokowania sprawa w postępowaniu zażaleniowym była już załatwiona. Stosowanie środka sądowoadministracyjnego w postaci zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe.
Podsumowując tę część rozważań, należy zatem zauważyć, że przed wyrokowaniem w tej sprawie przez Sąd stan zarzucanej zwłoki organu odwoławczego (niezałatwienie sprawy) niewątpliwie już ustał. W konsekwencji nie zachodziły warunki do zobowiązania organu do załatwienia sprawy, gdyż w tym względzie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe w omawianym zakresie, o czym też orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.
W niniejszej sprawie zachodzą jednak podstawy do stwierdzenia po stronie organu przewlekłego prowadzenia postępowania. Udokumentowany w aktach administracyjnych przebieg postępowania uzasadnia stanowisko, że było ono prowadzone dłużej niż było to niezbędne dla załatwienia sprawy.
W sprawie nie było prowadzone żadne postępowanie wyjaśniające, a sprawa była też już wcześniej rozpatrywana przez Kolegium. W istocie, kompletny materiał dowodowy – czy szerzej: procesowy – został przekazany przez tutejszy Sąd organowi odwoławczemu w dniu 30 stycznia 2025 r. W przekazanych aktach znajduje się m.in. kolejne postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 14 sierpnia 2024 r. nr [...], w którym organ I instancji na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. zawiesił przedmiotowe postępowanie administracyjne na wniosek strony (wniosek inwestora z dnia 24 lipca 2024 r.). Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że postępowanie znak [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy było zawieszone z urzędu od 2 listopada 2023 r. do 15 lipca 2024 r.
W przekonaniu Sądu sprawa zasadniczo powinna była zostać rozpatrzona przez organ odwoławczy w ciągu miesiąca liczonego od daty zwrotu akt sprawy przez WSA w Poznaniu, a najdalej – nawet przyjmując z korzyścią dla organu jakiś stopień jej ponadnormatywnej złożoności (szczególnego skomplikowania) i konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, na co jednak nie wskazują okoliczności sprawy – w terminie dwóch miesięcy. Tak się jednak w tej sprawie nie stało, mimo że skarżący niejako dał organowi znacznie więcej czasu na załatwienie tej sprawy, gdyż wystąpił z ponagleniem dopiero 28 maja 2025 r.
Wobec powyższego, Sąd w pkt 2 sentencji stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie.
W konsekwencji należało również rozstrzygnąć o tym, czy stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak też o kwestiach wymienionych w art. 149 § 2 p.p.s.a.
Sąd nie ujawnił w tej sprawie żadnych podstaw dla stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący.
Sąd miał na względzie, że orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tu: przewlekłości) winno być zarezerwowane wyłącznie dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Stąd też samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19, dostępny jw.). Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 1732/24).
W okolicznościach kontrolowanej sprawy opisany stan rzeczy nie występuje. W konsekwencji, Sąd uznał, że przewlekłość w postępowaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym rozstrzygnięto na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie 3 sentencji.
Nieuzasadnione są także oczekiwania skarżącej co do nałożenia na organ grzywny, czy też zasądzenia sumy pieniężnej.
Instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd zasadniczo powinno być ostatecznością (patrz np. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2257/22, dostępny jw.).
Podkreślić należy, że nawet w przypadku stwierdzenia, iż zawiniona zwłoka organu miała postać kwalifikowaną – co jednak nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie – ustawodawca nie zobowiązał sądu do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, lecz jedynie pozostawił to uznaniu sądu. Oceny zasadności przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej sąd powinien w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości dokonywać każdorazowo z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności badanej sprawy. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia, tj. zwalczenia stanu zawinionej zwłoki (bezczynności lub przewlekłości) organu oraz jego zdyscyplinowania (por. np. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1163/16, dostępny jw.).
Sąd podkreśla, że kontrolowana sprawa została załatwiona już na skutek samego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w terminie miesiąca od daty wpływu skargi do organu, w ciągu kilku dni od jej wpływu do organu – a w istocie już w wyniku wniesienia ponaglenia w tej sprawie. O ile zatem organ odwoławczy wcześniej wykazywał się nieuzasadnioną opieszałością w rozstrzygnięciu sprawy, tak z kolei po wniesieniu ponaglenia (i skargi) załatwił już sprawę niezwłocznie.
Mając zatem na uwadze cel, któremu służy przyznane sądowi administracyjnemu uprawnienie do orzeczenia grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania tego rodzaju dodatkowych środków prawnych. Z tych wszystkich powodów Sąd w powyższym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym rozstrzygnął w punkcie 4 sentencji.
Podsumowując, w tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w związku art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy poprzez rozpatrzenie zażalenia, tj. wydania aktu – postanowienia (pkt 1 wyroku) oraz stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 i 3 wyroku), a w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 4 wyroku).
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Sąd uwzględnił żądanie strony i wynik sprawy. Na zasądzoną sumę kosztów składają się: uiszczony wpis w kwocie 100 zł oraz koszty związane z zastępstwem procesowym w łącznej kwocie 497 zł (480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika i 17 zł tytułem poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).