IV SAB/PO 137/24

IV SAB/Po 137/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Sebastian Michalski /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7 , art. 12, art. 35, art. 36 § 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 769
art. 210, art. 223,
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
Dz.U. 2022 poz 583
art. 100c, art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
Dz.U.UE.L 2004 nr 16 poz 44 art. 7 ust. 2, art. 26
Dyrektywa Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami  długoterminowymi.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 91 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
art. 4 ust. 3
Traktatu o Unii Europejskiej
Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
art. 6 ust. 1, art. 13
Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, § 1a, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku J. P. z dnia 09 maja 2023 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
J. P., pismem z dnia 22 sierpnia 2024 roku, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
- art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez niewydanie decyzji w terminie 6 miesięcy, w sytuacji gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE,
- art. 211 ustawy o cudzoziemcach poprzez brak wydania zezwolenia, w sytuacji dostarczenia kompletu dokumentów oraz braku przesłanek do odmowy wydania zezwolenia,
- art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, brak podejmowania czynności w sprawie,
- art. 12 § 1 i § 2 w związku z art. 35 § 1-3 K.p.a. i art. 8 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie szybkiego i prostego działania w nieskomplikowanej sprawie, nadmierne komplikowanie postępowania, podejmowanie zbędnych czynności wyjaśniających oraz powzięcie niesłusznych wątpliwości, co naraziło skarżącą na starty i zaburzyło jej zaufanie do organu.
Skarżąca zażądała:
- zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt lub w innym terminie uznanym za właściwy przez Sąd,
- stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa,
- przyznania od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ewentualnie przyznanie sumy pieniężnej w innej wysokości uznanej przez Sąd za właściwą,
- jeśli Sąd uzna za słuszne, wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego,
- zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu zgłoszonego żądania organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz 100d ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (...) bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres od 24 lutego 2022 roku do 30 września 2025 roku.
W tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku powiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. W okresie tym organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Skoro zdarzenie w postaci zarzucanego stanu przewlekłości zaistniało po dniu 15 kwietnia 2022 roku, co ma miejsce w niniejszej sprawie, to do oceny jego skutków znajdują zastosowanie przepisy art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej.
Brak podstaw wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, o jakiej mowa w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej, należy wiązać z niemożnością wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku uznania, że w sprawie znajdują zastosowanie wskazane przepisy.
Bezzasadne są zarzuty błędnej wykładni art. 100d ust. 1 pkt 1 specustawy ukraińskiej w związku z art. 210 oraz art. 223 ustawy o cudzoziemcach oraz zarzuty naruszenia art. 35 i art. 36 K.p.a.
Uwzględniając okoliczność złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w czasie, w którym nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów dla załatwienia takiej sprawy, wykluczona została możliwość stwierdzenia w postępowaniu sądowym stanu przewlekłości organu administracji, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Organ podkreślił, że w sprawie nie doszło do przewlekłości, co czyni bezprzedmiotową ocenę, czy opóźnienie miało charakter rażący.
Z ostrożności procesowej organ podniósł jednak, że w kontrolowanej sprawie nie wystąpiła sytuacja ciężkiego naruszenia, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Sytuacja związana z konfliktem zbrojnym na Ukrainie ma charakter wyjątkowy z powodu kolejnej nieprzewidywalnej wcześniej skali napływu wniosków oraz zupełnie nowych procedur legalizacji pobytu. Skutki trwającego konfliktu zbrojnego należy rozpatrywać nie tylko przez pryzmat liczby wniosków o udzielenie zezwolenia przez obywateli Ukrainy. Wojna znacząco zmieniła obraz migracji w Polsce.
Liczba wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE składanych do Wojewody stale wzrasta. W 2021 roku było to 519, w 2022 roku – 1050, w 2023 roku – 1775, a w I półroczu 2024 roku - 1337 spraw. Jednocześnie stale rośnie liczba wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W 2021 roku było ich 45,5 tys. w 2022 roku 53,4 tys., w roku 2023 aż 59 tys., a w I półroczu 2024 roku 32 tys. spraw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1267).
Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935; dalej także w skrócie "P.p.s.a.").
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę - w tym także skargę na bezczynność i przewlekłość - można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.
Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej w skrócie "K.p.a."), środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności lub przewlekłości jest instytucja ponaglenia.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła trzy ponaglenia - pismo z dnia 4 września 2023 roku, pismo z dnia 9 maja 2024 roku oraz pismo z dnia 21 czerwca 2024 roku. W tym stanie rzeczy należało więc uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Okoliczność, że Wojewoda pozostawił te ponaglenia bez rozpoznania, powołując się na art. 37 § 3a K.p.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi, ani jej skuteczności.
Dostrzeżenia wymaga, że do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W niniejszej sprawie skarga na bezczynność została wniesiona w toku toczącego się postępowania administracyjnego i po wniesieniu ponaglenia, a zatem jest dopuszczalna w świetle przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi.
Skarga okazała się uzasadniona.
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 P.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy administracyjnej może przybrać dwie "modelowe" postaci - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Z brzmienia tytułu wniesionej skargi ("Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę) można by wnioskować, że Skarżąca uczyniła przedmiotem skargi wyłącznie drugą z wymienionych postaci opieszałości. Jeśli jednak weźmie się pod uwagę treść zarzutów skargi – w których Skarżąca wytyka również niedochowanie przez Organ ustawowego terminu do wydania wnioskowanego zezwolenia – to należy dojść do przekonania, że przedmiot skargi w istocie obejmuje także bezczynność Wojewody w załatwieniu sprawy.
Zgodnie z ogólną zasadą wysłowioną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej w skrócie "K.p.a.") organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).
Realizacja powołanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.
W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.).
Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.).
Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 769; w skrócie "u.c.") określają inne ("szczególne") niż wyżej wymienione ("ogólne") terminy załatwiania spraw udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – nakazując w przepisie art. 223 u.c. stosowanie do spraw udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wyszczególnionych przepisów dotyczących udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały, w tym przepisów art. 210 u.c. Ten ostatni zaś artykuł – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 91; w skrócie "zm.u.c.2021") – stanowi, że:
"1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy.
2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a.
3. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały kończy się w terminie 90 dni.
4. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 3, biegnie od dnia uzupełnienia braków."
W uzasadnieniu do projektu zm.u.c.2021 wprowadzającej z dniem 29 stycznia 2022 r. przytoczone powyżej, aktualne brzmienie art. 210 u.c. wyjaśniono, że:
"Podobnie z tym wezwaniem [unormowanym w dodawanych przepisach art. 203 ust. 2a i 2b u.c. – uw. Sądu] sprzężony został bieg nowych, szczególnych terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt stały (art. 210) oraz zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (art. 210 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach). Ustanowienie 6-miesięcznego terminu na załatwienie sprawy udzielenia jednego z tych zezwoleń, dłuższego dwukrotnie, od obecnego terminu 3-miesięcznego, w ocenie projektodawcy pozostaje w zgodzie z art. 7 ust. 2 dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, którą wdrażają przepisy rozdziału 2 działu VI ustawy o cudzoziemcach, i ma swoje uzasadnienie w stopniu skomplikowania tych spraw. Jednocześnie ustanowienie terminów 90-dniowych na załatwienie tych spraw w postępowaniu odwoławczym ma uzasadnienie analogiczne do tego, które dotyczy ustanowienia takich terminów w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy." (Druk nr 1681 Sejmu RP IX kadencji).
Z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830; w skrócie "zm.u.p.o.U."), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583, z późn. zm.; w skrócie "u.p.o.U.") przepisy art. 100c, w brzmieniu:
"1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały,
c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,
3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały,
c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
– w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:
1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."
Następnie cytowana treść art. 100c u.p.o.U. została "prolongowana" na kolejny okres – do 24 sierpnia 2023 r. – w dodanym z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 01 stycznia 2023 r., art. 100d u.p.o.U. (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 04 marca 2024 r. (zob. art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088) oraz do 30 czerwca 2024 r. (zob. art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. poz. 232) – a obecnie jeszcze do 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 854) – obejmując w konsekwencji łącznie okres ponad trzech lat i pięciu miesięcy, licząc od dnia wejścia w życie art. 100c u.p.o.U. (tj. od 15 kwietnia 2022 r.).
Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd przyjęty przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym przepisy art. 100d (a wcześniej: art. 100c) u.p.o.U. obejmują swym zakresem normowania wymienione w nich rodzaje spraw toczących się nie tylko z udziałem obywateli Ukrainy, ale także z udziałem innych (wszystkich) cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo.
Pomimo opowiedzenia się za przedstawionym wyżej, szerokim ujęciem zakresu podmiotowego art. 100c i art. 100d u.p.o.U., Sąd w niniejszym składzie uważa, że przepisy te nie mogły jednak znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie – zainicjowanej wnioskiem Skarżącej z 9 maja 2023 r. o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE.
Regulacje art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.U., wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jawią się jako niezgodne z przepisami wzmiankowanej już wyżej dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz. U. UE. L z 2004 r. Nr 16, poz. 44, z późn. zm.; w skrócie "dyrektywa 2003/109/WE").
Celem wskazanej dyrektywy – jak czytamy w jej preambule – jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedury rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego. "Procedury te powinny być skuteczne i możliwe do zrealizowania, uwzględniając zwykłe obciążenie pracą administracji Państw Członkowskich, jak również powinny być przejrzyste i sprawiedliwe w celu zapewnienia właściwej pewności prawnej danym osobom. Nie powinny one stanowić środka utrudniającego wykonywanie prawa pobytu" (pkt 10 preambuły).
W ścisłym związku z tak określonym celem omawianej dyrektywy 2003/109/WE pozostają unormowania jej art. 7 ust. 2, w myśl których:
"Właściwe organy krajowe przesyłają składającemu wniosek pisemne powiadomienie dotyczące decyzji, najszybciej jak to możliwe oraz w każdym przypadku nie później niż sześć miesięcy od daty złożenia wniosku. Informacje w sprawie każdej takiej decyzji przekazywane są obywatelowi państwa trzeciego zgodnie z procedurami dotyczącymi powiadamiania, określonymi na mocy odnośnego ustawodawstwa krajowego.
W wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy termin wskazany w akapicie pierwszym może być przedłużony.
Ponadto dana osoba jest informowana o jej prawach i obowiązkach wynikających z niniejszej dyrektywy.
Wszelkie konsekwencje niepodjęcia decyzji przed upływem terminu przewidzianego w tym przepisie ustalane są przez ustawodawstwo krajowe odpowiedniego Państwa Członkowskiego."
W świetle cytowanych przepisów analizowanej dyrektywy, określony w ustawodawstwie krajowym termin na wydanie decyzji w sprawie statusu rezydenta długoterminowego UE nie powinien przekraczać sześciu miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin ten może zostać przedłużony jedynie wyjątkowo – wyłącznie w konkretnej sprawie, i tylko wówczas, jeżeli ma ona złożony charakter (verba legis: "w wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy").
Analizowana dyrektywa 2003/109/WE nie dopuszcza możliwości generalnego wydłużania terminów załatwiania wszystkich spraw o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego UE, ani – tym bardziej – generalnego lub "automatycznego" wstrzymania (nie rozpoczynania lub zawieszenia) ich biegu.
Jak to już wyżej wspomniano, implementacji ww. przepisów dyrektywy służył m.in. art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c., w którym zakreślono 6-miesięczny termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.
Jako niedopuszczalną na gruncie ww. przepisów dyrektywy 2003/109/WE, należałoby więc ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 7 ust. 2 dyrektywy.
Zdaniem Sądu w niniejszym składzie tak samo – tj. jako niedopuszczalne, bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą – należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.p.o.U. i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 u.p.o.U., zwalniające organ z obowiązku dochowania 6-miesięcznego (art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE) terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (podobnie wyroki WSA: z 25.01.2024 r., IV SAB/Po 175/23; z 09.05.2024 r., IV SAB/Po 61/24).
Przyjęte rozwiązanie ustawowe skutkuje niejako "wtórnym" brakiem implementacji ww. przepisu dyrektywy 2003/109/WE w polskim ustawodawstwie krajowym. Tym samym jest sprzeczne z art. 26 zd. pierwsze tej dyrektywy, w myśl którego państwa członkowskie najpóźniej w terminie do 23 stycznia 2006 r. powinny wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do jej wykonania.
Nie ulega zaś wątpliwości – na co zwrócono uwagę m.in. w wyroku tut. Sądu z 09 listopada 2023 r. o sygn. akt IV SAB/Po 130/23 – że po upływie okresu implementacji, w systemie państwa członkowskiego nie mogą obowiązywać regulacje niezgodne z dyrektywą (por. sprawa C-338/91 H. Steenhorst-Neerings vs. Bestuur van de Bedrifsvereniging voor Detailhandel, Ambachten en Huisvrouwen, [1993] ECR I-5475). We wskazanej sprawie Trybunał Sprawiedliwości ponadto podkreślił, że po upływie okresu implementacji postanowienia dyrektywy mogą być powoływane przed sądem w celu uniemożliwienia stosowania jakichkolwiek przepisów prawa krajowego pozostających z nią w niezgodności (zob. pkt 14 wyroku w ww. sprawie).
Powyższa zasada dotyczy, oczywiście, tylko takich przepisów dyrektyw zaimplementowanych do prawodawstwa krajowego w zakreślonym terminie (względnie implementowanych nienależycie), które wywierają tzw. bezpośredni skutek, a więc – zgodnie z tzw. testem van Gend en Loos – są przepisami bezwarunkowymi (unconditional) oraz dostatecznie jasnymi i precyzyjnymi (clear and precise), które ponadto nie stanowią podstawy do działania przez właściwe organy państwa członkowskiego na zasadzie uznania lub władzy dyskrecjonalnej (por. A. Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 104-105).
W ocenie Sądu taki właśnie charakter ma przepis art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE, określający maksymalny termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE oraz bieg tego terminu i zasady jego wyjątkowego przedłużania. Wypada zaznaczyć, że fakt, iż ww. przepisy przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze li tylko procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie), nie wyklucza ich bezpośredniej skuteczności, gdyż – jak trafnie zauważa się w doktrynie – chronione przez ww. zasadę bezpośredniego skutku prawo podmiotowe, "w ujęciu unijnym powinno być interpretowane przez sądy krajowe jak najszerzej, mianowicie w takim sensie, że obejmuje ono nie tylko określone uprawnienia w sferze prawa materialnego, ale również uprawnienia w sferze prawa procesowego" (zob. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 127).
W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE") nie budzi żadnych wątpliwości teza, że do obowiązków sądów krajowych należy zarówno ocena zgodności przepisu prawa krajowego z prawem unijnym, jak i odmowa zastosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z przepisem lub zasadą prawa unijnego (por. regułę Simmenthal, regułę Factortame, regułę Francovich) – jeżeli nie jest możliwe usunięcie takiej sprzeczności w drodze prounijnej wykładni kwestionowanego przepisu prawa krajowego (por. A. Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 153-154). Przy tym w miejsce zakwestionowanego unormowania krajowego znajdują zastosowanie zwykle (o ile to tylko możliwe i uzasadnione) odnośne, tj. niezaimplementowane lub implementowane nienależycie, przepisy naruszonej dyrektywy (por. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 258 i n.).
Mając powyższe na względzie, Sąd w niniejszym składzie uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepis art. 100d ust. 1 u.p.o.U. nie może znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, jako sprzeczny z dyspozycją art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE, którą z kolei należało uwzględnić przy ocenie, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej bezczynności.
Nie bez znaczenia dla konieczności pominięcia ww. przepisu u.p.o.U. pozostają również zastrzeżenia natury konstytucyjnej, jakie zostały podniesione przez przedstawicieli doktryny pod adresem regulacji art. 100c ust. 1 u.p.o.U., i które w istotnej mierze pozostają aktualne także w odniesieniu do obecnie obowiązującego art. 100d ust. 1 u.p.o.U. Komentatorzy art. 100c ust. 1 u.p.o.U. zauważyli mianowicie, że "[w]prowadzenie omawianej regulacji oznacza w praktyce, że strona postępowania pozbawiona została jakichkolwiek narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie wprowadzenia omawianej regulacji. Należy zauważyć, że rozwiązania wprowadzone przepisami komentowanej ustawy w chwili obecnej nie nakładają na wojewodów dodatkowych zadań w zakresie legalizacji pobytu, a wzrostu liczby składanych wniosków pobytowych można się spodziewać dopiero po 24.11.2022 r., kiedy to obywatele Ukrainy, których pobyt uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 specustawy, będą mogli skutecznie składać wnioski pobytowe w trybie art. 38 specustawy. Rozwiązanie takie uznać należy zatem za wątpliwe z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP" (zob. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 100c).
Ponadto, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, w rozpoznawanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania również przepisy art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U. – jako nie dające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia.
W myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – statuującego konstytucyjne prawo do sądu – każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Powszechnie w doktrynie i orzecznictwie TK przyjmuje się, że prawo do sądu obejmuje prawo: 1) dostępu do sądu; 2) do właściwej procedury przed sądem oraz 3) do wyroku sądowego (por. np. P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. III, Warszawa 2003, uw. 5 do art. 45).
Przywołaną regulację dopełnia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Co szczególnie istotne w okolicznościach kontrolowanej sprawy, zarówno prawo do sądu, jak i jego gwarancje znajdują zastosowanie także do cudzoziemców, i to niezależnie od regularności ich statusu prawnego w Polsce (por. L. Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. V, Warszawa 2007, uw. 22 do art. 77).
W świetle przywołanych regulacji konstytucyjnych, na tle unormowań art. 100c ust. 4 u.p.o.U., w doktrynie został wyrażony trafny pogląd (nadal aktualny także w odniesieniu do art. 100d ust. 4 u.p.o.U.), że "[o]graniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Mimo że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji), nie sposób znaleźć uzasadnienia tak daleko idących ograniczeń" (zob. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 4 do art. 100c).
W orzecznictwie również bywa akcentowane, że analizowane rozwiązanie ustawowe, w świetle którego cudzoziemiec nie mógłby skorzystać z prawa domagania się ochrony sądowej w sytuacji niewątpliwie istniejącej opieszałości (bezczynności / przewlekłości) organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, a także z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej (por. np. wyrok WSA z 30.06.2023 r., II SAB/Po 43/23). Takie rozwiązanie budzi w orzecznictwie również uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości w kontekście art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej ("KPP UE"), który w zdaniu pierwszym przewiduje, że "Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule" (por. np. wyrok WSA z 12.10.2023 r., III SAB/Łd 148/23).
Prawo do sądu, jako jedno z praw człowieka, zostało zagwarantowane również przepisami Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z póżn. zm.; w skrócie: "Konwencja" lub "EKPC"). W myśl art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze EKPC każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Należy podkreślić, że użyte w tym przepisie pojęcie "praw i obowiązków o charakterze cywilnym" (civil rights and obligations) jest pojęciem autonomicznym Konwencji, rozumianym na gruncie tego przepisu szeroko, i w praktyce obejmującym wiele rodzajów spraw, które w polskim porządku prawnym zaliczane są do spraw o charakterze administracyjnym (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 27 i 223), w tym także niektóre dotyczące cudzoziemców.
Wprawdzie w wyroku z 05 października 2000 r. w sprawie Maaouia przeciwko Francji (nr 39652/98) Europejski Trybunał Praw Człowieka ("ETPC") uznał, że decyzje dotyczące wjazdu, pobytu i deportacji cudzoziemców nie dotyczą w szczególności rozstrzygania o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnoprawnym skarżącego w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC (zob. § 40 wyroku), jednak – jak to trafnie zostało objaśnione w literaturze – wyrok w ww. sprawie był oparty na argumencie, że art. 6 ust. 1 nie ma zastosowania do wydalania cudzoziemców, ponieważ gwarancje proceduralne w tym zakresie określa art. 1 Protokołu Nr 7 do Konwencji – w brzmieniu:
"1. Cudzoziemiec legalnie przebywający na terytorium jakiegokolwiek państwa nie może być zeń wydalony, chyba że w wyniku decyzji podjętej zgodnie z ustawą, i powinien mieć możliwość:
a) przedstawienia racji przeciwko wydaleniu;
b) wniesienia środków odwoławczych oraz
c) bycia reprezentowanym dla tych celów przed właściwym organem albo osobą lub osobami wyznaczonymi przez ten organ.
2. Cudzoziemiec może być wydalony, bez uprzedniego skorzystania ze swoich praw wymienionych w ustępie 1a, b i c niniejszego artykułu, jeśli jest to konieczne z uwagi na porządek publiczny lub uzasadnione względami bezpieczeństwa państwowego."
W związku z tym uprawniony jest wniosek, iż "ogólna konstatacja Trybunału, że sprawy dotyczące «wjazdu, pobytu i deportacji/wydalenia» cudzoziemców nie dotyczą rozstrzygania o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnoprawnym, jest nieuzasadniona w części, w której jest mowa o decyzjach dotyczących wjazdu i pobytu cudzoziemców, których nie reguluje art. 1 Protokołu Nr 7 do Konwencji" (tak trafnie P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 52).
W konsekwencji należy przyjąć, że przepis art. 6 ust. 1 EKPC – który, co bezsporne, może mieć również zastosowanie w postępowaniach sądowoadministracyjnych oraz administracyjnych (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 25) – powinien znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Tym bardziej, że nie dotyczyła ona wyłącznie kwestii pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, ale także innych wiążących się ze statusem rezydenta długoterminowego UE uprawnień, w tym dostępu np. do zatrudnienia i prowadzenia działalności na własny rachunek (zob. art. 1121 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE), co już bez wątpienia jawi się jako uprawnienie z dziedziny prawa prywatnego – co do której to dziedziny jest zaś oczywiste, że przepis art. 6 ust. 1 EKPC ma zastosowanie (por. wyrok ETPC z 28.11.1984 r. w sprawie nr 8777/79 Rasmussen przeciwko Danii, § 32).
Unormowanie prawa do sądu zawarte w analizowanym art. 6 ust. 1 EKPC, w jego aspekcie dotyczącym nakazu rozpatrywania spraw sądowych "w rozsądnym terminie", znajduje swoje dopełnienie w regulacji art. 13 EKPC, który to przepis stanowi, że każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka cytowany art. 13 EKPC wymaga, by prawo krajowe ustanawiało skuteczny środek odwoławczy przed właściwą władzą krajową na ewentualne naruszenie określonego w art. 6 ust. 1 wymagania rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. wyrok ETPC z 26.10.2000 r. w sprawie nr 30210/96 Kudła przeciwko Polsce; § 155-156).
Tymczasem regulacja zawarta art. 100d ust. 4 (poprzednio: art. 100c ust. 4) u.p.o.U., z naruszeniem art. 13 EKPC zmierza w istocie do wyeliminowania możliwość korzystania przez cudzoziemców z, co do zasady, skutecznego środka zwalczania (zaskarżania) opieszałości organów administracji, jakim jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez taki organ.
Wszystko to prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 100d u.p.o.U. W konsekwencji Organ był związany terminem załatwienia sprawy wynikającym wprost z art. 7 ust. 2 zd. pierwsze dyrektywy 2003/109/WE (przewidzianym także expressis verbis w art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c.), wynoszącym 6 miesięcy od daty złożenia wniosku, gdyż przedłożone Sądowi akta administracyjne sprawy nie dawały jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa sprawa miała charakter "złożony" w rozumieniu art. 7 ust. 2 zd. trzecie ww. dyrektywy.
A ponieważ wniosek został złożony przez Cudzoziemkę w dniu 9 maja 2023 r., to 6-miesięczny termin na załatwienie sprawy wszczętej z tego wniosku upływał z dniem 9 listopada 2023 r. Tymczasem nie tylko w tym terminie, ale nawet do dnia wyrokowania przez Sąd, Wojewoda nie załatwił ww. sprawy, w szczególności nie wydał w tej sprawie decyzji.
Z tych względów Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Ponieważ, jak to wyżej wspomniano, do dnia wyrokowania Sąd nie został poinformowany przez Organ, aby ten wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie z wniosku Skarżącej z 9 maja 2023 r., to na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z tego wniosku w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 sentencji wyroku) – uznawszy, że charakter sprawy, jej aktualny stan i dotychczasowy czas trwania postępowania, jak i odnośne przepisy ustawy o cudzoziemcach oraz przepisy ww. dyrektywy, a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 35), zakreślony Organowi termin pozwoli na załatwienie sprawy z poszanowaniem słusznego interesu Skarżącej.
Konsekwentnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w ww. sprawie, a dokonawszy oceny charakteru stwierdzonej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).
"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12).
Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15).
W kontrolowanej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła.
Okoliczności notoryjne – akcentowane również w odpowiedzi na skargę, a dotyczące zwłaszcza dużego (a w ostatnim czasie, tj. od marca 2022 r., dodatkowo istotnie zwiększonego) wpływu wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwoleń, które nie mogą wprawdzie znosić oceny co do bezczynności Organu, gdyż są to okoliczności leżące zasadniczo po stronie administracji publicznej, jednakże można, a w tym przypadku wręcz należy, brać je pod uwagę przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność naruszała prawo w stopniu rażącym. Poza tym Sąd uwzględnił również fakt, że Organ, opierając się na literalnym brzmieniu art. 100d ust. 1 u.p.o.U., mógł pozostawać w przekonaniu – wprawdzie, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, błędnym, ale jednak znajdującym także pewne oparcie w niejednolitym orzecznictwie sądowym – że termin załatwienia przedmiotowej sprawy w ogóle nie rozpoczął biegu.
Już te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzona bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosków Skarżącej o przyznanie jej od Organu sumy pieniężnej oraz o wymierzenie Organowi grzywny.
W konsekwencji – w części dotyczącej żądań Skarżącej przyznania od Organu sumy pieniężnej oraz wymierzenia Organowi grzywny – Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie to obejmuje również żądanie stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Albowiem, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie opieszałość Organu przybrała zasadniczo postać "bezczynności" – skoro Wojewoda nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy zakreślonego przez prawodawcę, ani go nie przedłużył.
O kosztach postępowania sądowego (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez Skarżącą wpisu od skargi (100 zł).