IV SAB/PO 133/25

IV SAB/Po 133/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 53, art. 149 par. 1, 1a i 2, art. 151, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f, pkt 3 lit. b, pkt 4 lit. d, pkt 5 lit. c i d, art. 10 ust. 1, art. 13, art. 21
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 87
art. 9, art. 12, art. 14 ust. 1, art. 17
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Dyrektora Teatru w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Teatru do załatwienia sprawy z wniosku M. R. z 18 kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Dyrektora Teatru na rzecz skarżącej M. R. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 18 kwietnia 2025 r. M. R. (dalej jako "Wnioskodawczyni lub "Skarżąca") zwróciła się za pośrednictwem poczty elektronicznej do biura Teatru (zwanego też dalej "Teatrem’) z "Wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej" – prosząc o "udostępnienie informacji w następującym zakresie: Umowy na warsztaty i szkolenia przeprowadzone w Teatrze od 2021 roku".
W odpowiedzi e-mail z 30 kwietnia 2025 r. Wnioskodawczyni została wezwana "o uzupełnienie braków formalnych wniosku poprzez wskazanie jakie konkretnie informacje dotyczące umów na warsztaty i szkolenia przeprowadzonych w Teatrze od 2021 roku pragnie [...] uzyskać".
Tego samego dnia Wnioskodawczyni przesłała zwrotnie wiadomość o treści: "Proszę o realizację wniosku, w przeciwnym razie złożę skargę do sądu".
W odpowiedzi e-mail z 13 maja 2025 r. Wnioskodawczyni została poinformowana, że z uwagi na nieuzupełnienie wniosku o niezbędne informacje pozwalające na jego realizację, na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w skrócie "u.d.i.p.") "złożony wniosek nie stanowi wniosku o informację publiczną i nie zostanie rozpatrzony w trybie tej ustawy. Teatr nie jest bowiem w stanie, w oparciu o treść wniosku, ustalić treści żądania wnioskodawcy".
Pismem datowanym na 19 maja 2025 r. (wpływ do Teatru: 23 maja 2025 r.), Wnioskodawczyni, reprezentowana przez r. K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Teatru (zwanego dalej "Dyrektorem Teatru" lub "Organem) w udostępnieniu informacji publicznej "w związku z wnioskiem Skarżącej z dnia 18 kwietnia 2025 r." Zarzuciwszy naruszenie art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu ustawowego terminu, Skarżąca wniosła o:
i) stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz o wymierzenie Organowi grzywny w wysokości wedle uznania Sądu, a także o nakazanie Organowi rozpoznania wniosku Skarżącej;
ii) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;
iii) rozpoznanie sprawy poza kolejnością na podstawie art. 21 pkt 2 u.d.i.p.
iv) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autor, nie zgadzając się ze stanowiskiem Organu, wskazał, że wniosek był sformułowany w języku polskim, poprawnie ortograficznie i gramatycznie, nie wymagał szczególnych zabiegów w zakresie wykładni i nie powinien powodować trudności interpretacyjnych dla nikogo, kto choćby na przeciętnym poziomie posługuje się polszczyzną. Obstrukcja ze strony Organu stanowi przejaw złej woli i personalnych uprzedzeń, dlatego w pełni uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i wymierzenie Organowi grzywny.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Teatru wniósł o jej oddalenie, podkreślając w uzasadnieniu, że rozpoznając wniosek Skarżącej dochował wszelkich terminów przewidzianych ustawą i wystosował do Skarżącej powiadomienie, w formie przewidzianej przez ustawę. Nie sposób zatem mówić o dopuszczeniu się przez Organ bezczynności. Odnosząc się zaś do treści wniosku, Dyrektor Teatru zaznaczył, że sam fakt sporządzenia go poprawnie w języku polskim nie powoduje, że stanowi on wniosek w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Wniosek musi być bowiem jasno sformułowany, by możliwe było określenie przedmiotu i zakresu żądania. W ocenie Organu wniosek Skarżącej nie zawierał precyzyjnego określenia zakresu żądanych informacji. "Z jego treści nie wynikało jakich informacji związanych z umowami na warsztaty i szkolenia przeprowadzone w Teatrze od 2021 r. żąda Skarżąca. Nie można było również ustalić, czy Skarżąca życzy sobie otrzymać konkretne informacje dotyczące umów, czy też wnosi o udostępnienie ich treści lub fragmentów treści".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. mających za przedmiot m.in. decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), w tym przybierające postać tzw. czynności materialno-technicznych.
W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.5.2006 r., I OSK 601/05; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. – a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a. – z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a. w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. np. wyroki NSA: z 28.1.2020 r., I OSK 2433/18; z 24.1.2024 r., III OSK 99/23; z 19.3.2025 r., III OSK 1937/24).
Ponadto do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.5.2011 r., I OSK 716/11; z 26.5.2011 r., I OSK 857/11). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.4.2011 r., I FSK 249/10; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie, dodany z dniem 1 czerwca 2017 r., przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie" - które to określenie musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 17.11.2020 r., II OSK 973/19). W konsekwencji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyrażony pogląd, zgodnie z którym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można mówić o bezczynności organu, gdy organ ten przed wniesieniem skargi na bezczynność udostępni informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej. Sytuacja taka stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi jako niedopuszczalnej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 13.10.2021 r., III OSK 3789/21, ONSAiWSA 2022, nr 2, poz. 30).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że analiza akt sprawy i stanowisk procesowych stron pokazuje, że do dnia wniesienia skargi datowanej na 19 maja 2025 r. wnioskowane informacje nie zostały Skarżącej udostępnione, ani nie została wydana decyzja o odmowie ich udostępnienia.
Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę na bezczynność wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.
Przedmiotem tej skargi uczyniono bezczynność Dyrektora Teatru w przedmiocie załatwienia wniosku Skarżącej z 18 kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: "Umowy na warsztaty i szkolenia przeprowadzone w Teatrze od 2021 roku".
W ocenie Organu ów wniosek, jako niedostatecznie skonkretyzowany co do zakresu żądanych informacji, nie stanowił wniosku o udostępnienie informacji publicznej podlegającego załatwieniu w trybie u.d.i.p.
Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne stało się więc rozważenie trzech następujących kwestii:
(i) czy Dyrektor Teatru jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej;
(ii) czy ww. wniosek Skarżącej stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podlegający załatwieniu na zasadach określonych w u.d.i.p.;
(iii) czy Organ prawidłowo załatwił sprawę tego wniosku.
Ad (i) Katalog podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej określa art. 4 u.d.i.p., w świetle którego są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87; w skrócie "u.o.p.d.k."):
"1. Jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym.
2. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym.
3. Instytucje kultury, dla których organizatorami są jednostki samorządu terytorialnego, mogą otrzymywać dotacje celowe na zadania objęte mecenatem państwa, w tym dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji, z budżetu państwa z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego."
Z kolei w myśl art. 12 u.o.p.d.k. organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona. Instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora (art. 14 ust. 1 u.o.p.d.k.). Przepis art. 17 u.o.p.d.k. stanowi zaś, że dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz.
Powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie w statucie Teatru (zwanego dalej "Statutem"), stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 23 lutego 2015 roku w sprawie nadania statutu Teatrowi. Zgodnie z § 3 Statutu, Teatr jest samorządową instytucją kultury posiadającą osobowość prawną, dla której organizatorem jest samorząd Województwa [...] (ust. 1), który też sprawuje bezpośredni nadzór nad jego funkcjonowaniem poprzez Zarząd Województwa [...] (ust. 2). Teatr jest wpisany do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez samorząd Województwa [...] (§ 3 ust. 3 Statutu). W ramach realizacji swoich zadań statutowych m.in. współpracuje z twórcami, wykonawcami i innymi specjalistami (zob. § 4 ust. 2 lit. a Statutu). "Organem zarządzającym Teatrem i reprezentującą ją na zewnątrz jest Dyrektor" (§ 5 ust. 1 Statutu; pisownia oryginalna). W myśl § 7 ust. 1 Statutu, instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania. Teatr pokrywa koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskanych przychodów (§ 8 ust. 1 Statutu). Jego źródłem finansowania są: przychody z prowadzonej działalności (w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego), przychody z najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacje z budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (w tym środki przekazane przez Organizatora w formie dotacji podmiotowej lub celowej), a także środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz z innych źródeł (zob. § 8 ust. 2 pkt 1-4 Statutu). Ponadto Teatr może prowadzić, jako dodatkową, działalność gospodarczą, przy czym środki z niej uzyskane mogą być wykorzystywane wyłącznie na realizację zadań statutowych (zob. § 9 ust. 1 i 3 Statutu).
Wszystko to prowadzi do wniosku, że Teatr jest osobą prawną samorządu terytorialnego (samorządu województwa), o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a Dyrektor Teatru jest podmiotem reprezentującym tę samorządową osobę prawną (instytucję kultury) w rozumieniu ww. przepisu.
To z kolei prowadzi do wniosku, że Dyrektor Teatru jest bez wątpienia podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznych, będących w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym powszechnie przyjmuje się, że dyrektorzy teatrów prowadzących działalność na podstawie u.o.p.d.k. są podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej na mocy art. 4 ust. 1 pkt 4 (por. np. wyroki WSA: z 23.11.2021 r., II SAB/Lu 84/21; z 15.6.2022 r., II SAB/Wa 145/22; z 23.11.2023 r., II SAB/Wa 522/23) lub pkt 5 (por. np. wyroki WSA: z 26.1.2023 r., III SAB/Gd 186/22; z 21.3.2023 r., IV SAB/Wr 889/22; z 24.5.2024 r., II SAB/Łd 38/24; z 11.6.2024 r., II SA/Bk 237/24) u.d.i.p.
Wypada zaznaczyć, że kwestia ta nie była sporną między stronami.
Ad (ii) Przechodząc do analizy przedmiotowego aspektu sprawy, tj. do oceny, czy wniosek Skarżącej stanowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podlegający załatwieniu na zasadach określonych w u.d.i.p., należy stwierdzić – po pierwsze – że wbrew twierdzeniom Organu, przedmiotowy wniosek Skarżącej z 18 kwietnia 2025 r. był dostatecznie jasny i konkretny.
Odmawiając temu wnioskowi charakteru wniosku o udostępnienie informacji publicznej – z uwagi na zarzucone przez Organ jego niedostateczne skonkretyzowanie co do zakresu żądanych informacji – Dyrektor Teatru najpewniej nawiązał do prezentowanego w orzecznictwie sądowym poglądu, zgodnie z którym w przypadku informacji publicznej udostępnianej w trybie wnioskowym ("na wniosek" w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), to "wyłącznie wnioskodawca określa, czego dotyczy jego żądanie. Adresat wniosku nie został upoważniony do dokonywania interpretacji treści, modyfikowania lub zmiany żądania. Wskazanie wnioskowanych informacji musi być na tyle precyzyjne i jasne, by przedmiot i zakres wniosku nie budził wątpliwości. Jeżeli wniosek nie spełnia tego standardu i nie zostanie sprecyzowany przez wnioskodawcę w sposób pozwalający odczytać jego wolę, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej" (zob. wyrok NSA z 28.4.2020 r., I OSK 1939/19).
W ocenie Sądu z taką sytuacją nie mieliśmy jednak do czynienia w niniejszej sprawie.
Odczytując bowiem wprost i w dobrej wierze sporny wniosek Skarżącej, w którym przedmiotem żądania uczyniono, cyt.: "Umowy na warsztaty i szkolenia przeprowadzone w Teatrze od 2021 roku" – należało dojść do przekonania, że chodzi w nim po prostu o udostępnienie tych umów (ich treści).
W tym kontekście wydaje się znamienne, że Organ, przedstawiając w odpowiedzi na skargę klika możliwych, jego zdaniem, sposobów rozumienia ww. żądania wniosku, jako jeden z pierwszych wskazał właśnie "udostępnienie treści umów" (cyt.: "Nie można było również ustalić, czy Skarżąca życzy sobie otrzymać konkretne informacje dotyczące umów, czy też wnosi o udostępnienie ich treści lub fragmentów treści"). Zarazem sugerowanie przez Organ, jakoby we wniosku mogło chodzić Skarżącej o otrzymanie tylko jakichś wybranych ("konkretnych") informacji dotyczących tych umów lub o udostępnienie jedynie ich pewnych fragmentów stanowi, zdaniem Sądu, nieudaną i nieuprawnioną próbę zawężenia zakresu wniosku oraz zaciemnienia dostatecznie jasnej i skonkretyzowanej jego treści.
Po drugie, przystępując do analizy dalszego zagadnienia – czy tak określony przedmiot wniosku, w postaci treści umów na warsztaty i szkolenia przeprowadzone w Teatrze (w zakreślonym okresie: od 2021 r.), stanowi informację publiczną – należy wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w tym informacji o działalności samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (zob. art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP).
Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest niewątpliwie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła swoistą (acz wysoce niedoskonałą) definicję legalną "informacji publicznej", przez którą – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).
Przykładowe (nie-enumeratywne) wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje: o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich przedmiocie działalności i kompetencjach (pkt 2 lit. c) oraz majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f); o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (pkt 3 lit. b); o danych publicznych, w tym informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (pkt 4 lit. d); o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (pkt 5 lit. c); a także o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (pkt 5 lit. d).
Na tle tych przepisów trafnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ujawnieniu podlegają dane stron zawieranych umów cywilnoprawnych, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą realizować zadania publiczne. W celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania podmiotów wykonujących funkcje publiczne i gospodarujących mieniem publicznym oraz jawności wydatkowania funduszy publicznych koniecznym jest zapewnienie obywatelom wiedzy na temat tego, kto zawierając umowy z takimi podmiotami, staje się beneficjentem środków publicznych (por. m.in. wyroki NSA: z 2.3.2023 r., III OSK 2399/21, z 17.11.2022 r., III OSK 2424/21).
Sąd podziela również stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z 4 czerwca 2020 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 172/20, że "jakiekolwiek zadysponowanie tym majątkiem [publicznym – uw. Sądu] będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie nawet od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu jaki mają one zaspokoić. To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje bowiem o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą dostępową. Dotyczy to w szczególności umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami trzecimi i obejmujących m.in. kwestię związane z obsługą danej instytucji publicznej". Lege non distinguente, odnosi się to także do umów mających za przedmiot przeprowadzenie warsztatów lub innych szkoleń (por. wyrok NSA z 7.7.2023 r., III OSK 890/22).
Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że żądane przez Skarżącą informacje o treści umów na warsztaty i szkolenia przeprowadzone w Teatrze od określonej daty stanowią, co do zasady, informację publiczną jako dotyczące działalności samorządowej osoby prawnej oraz majątku publicznego (sposobów dysponowania tym majątkiem).
Ad (iii) Przechodząc do końcowej oceny, czy w kontrolowanej sprawie Dyrektor Teatru, jako podmiot obowiązany do udostępniania posiadanych informacji publicznych, dopuścił się zarzucanej bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym lub terminie przedłużonym przez organ (por. odpowiednio art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) – należy wskazać, że szczególne terminy załatwienia sprawy w przedmiocie informacji publicznej zostały określone w art. 13 u.d.i.p., stanowiącym, iż:
"1. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku."
Na gruncie u.d.i.p. przyjmuje się, że stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku podmiotu, który będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w odpowiedni sposób i formie, wbrew przepisom prawa, w okolicznościach w nich przewidzianych ani nie udostępnia w nakazanym terminie, w drodze czynności materialno-technicznej, żądanej informacji, ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu załatwienie wniosku. W szczególności nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (np. z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub – w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) albo o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.), względnie nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że żądana informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej, bądź że jest udostępniana w odrębnym (szczególnym) trybie albo że informacji tej nie posiada, bądź że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W każdym z tych przypadków zakreślony w cytowanym art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin wyznacza podstawowe czasowe ramy, w których organ powinien przeprowadzić działania związane z oceną wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jego załatwieniem.
W niniejszej sprawie Organ, w odpowiedzi na Skarżącej "Wniosek o udostępnienie informacji publicznej" – zamiast udostępnić żądane umowy (ich treść) albo odmówić ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej (np. z powołaniem się na okoliczność, że z uwagi na szeroki zakres żądanej informacji publicznej stanowi ona już informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.; oczywiście byłoby to ewentualnie możliwe po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu Skarżącej do wykazania szczególnej istotności uzyskania takiej informacji dla interesu publicznego) – wezwał Skarżącą do "uzupełnienia braków formalnych wniosku" przez wskazanie "jakie konkretnie informacje dotyczące umów na warsztaty i szkolenia przeprowadzonych w Teatrze od 2021 roku" pragnie ona uzyskać.
Pomijając nawet w tym miejscu rozważoną już wyżej okoliczność, że wniosek Skarżącej nie był dotknięty zarzucanymi "brakami", gdyż był dostatecznie konkretny, to sposób jego załatwienia przez organ jawi się jako nieprawidłowy także z tego powodu, że, jak trafnie wywodzi się w orzecznictwie NSA, "u.d.i.p. nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej (możliwe jest zatem jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego). Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki NSA z 16.3.2009 r., I OSK 1277/08; z 30.11.2012 r., I OSK 1991/12; wyrok WSA w Poznaniu z 5.9.2013 r., II SAB/Po 76/13). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi jednak spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p.. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji – z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu" (zob. wyrok NSA z 2.8.2024 r., III OSK 3146/23).
W kontrolowanej sprawie organ nie ujawnił woli wydania decyzji administracyjnej, wobec czego wezwanie "do uzupełnienia braków formalnych wniosku" było co najmniej przedwczesne.
Zarazem nie ulega wątpliwości, że każdy wniosek, niezależnie od tego, jakiego rodzaju postępowanie ma inicjować, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjnym, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania, nie będą jednak podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., lecz na podstawie ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z przepisów art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w Kodeksie mającym wprost zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej (por. np. wyroki WSA: z 18.4.2007 r., II SAB/Kr 110/06; z 13.11.2007 r., II SAB/Kr 58/07; z 12.4.2012 r., II SAB/Ol 33/12; por. też H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Również Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że: "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z 9.12.2013 r., I OPS 7/13; a także wyroki NSA: z 19.2.2014 r., I OSK 903/13; z 18.10.2017 r., I OSK 3521/15; z 18.5.2021 r., III OSK 1077/21; z 13.6.2025 r., III OSK 359/25).
Jak to już wyżej wskazano, w ocenie Sądu żądanie wniosku Skarżącej było dostatecznie jasne i sprowadzało się do umożliwienia jej zapoznania się z treścią wszystkich umów dotyczących warsztatów i szkoleń, które były przeprowadzane w Teatrze od 2021 r. W konsekwencji nie było konieczne wzywanie Skarżącej do skonkretyzowania lub doprecyzowania wniosku, ani tym bardziej do uzupełnienia jego "braków formalnych".
Wobec tego należy stwierdzić, że w terminie zakreślonym przez ustawę Organ nie załatwił prawidłowo wniosku Skarżącej z 18 kwietnia 2025 r., w szczególności nie udostępnił jej żądanych informacji ani nie wydał decyzji odmownej. Tym samym pozostawał w zarzucanej bezczynności w załatwieniu tego wniosku.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., zobowiązał Organ do załatwienia sprawy z wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z 18 kwietnia 2025 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku).
Jednocześnie Sąd, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., stwierdził, że Organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w załatwieniu wniosku (pkt 2 sentencji wyroku).
Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).
W tym przypadku Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.6.2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawnym i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe" (nie-rażące). Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.3.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.4.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.3.2015 r., IV SAB/Po 19/15).
W niniejszej sprawie sytuacja taka, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Wprawdzie Organ nie udostępnił żądanych przez Skarżącą informacji, wzywając ją do skonkretyzowania wniosku, ale jednak - po pierwsze - nie pozostawił wniosku bez odpowiedzi, lecz zareagował nań w ustawowym terminie. Po drugie, odpowiedź Skarżącej na owo wezwanie nie była żadną miarą merytoryczna i w żaden sposób nie przyczyniła się do pomyślnego dla niej załatwienia sprawy. Po trzecie, twierdzenia strony skarżącej, że nieudostępnienie żądanych informacji przez Organ stanowiło "przejaw jego złej woli i personalnych uprzedzeń" nie zostały w żaden sposób w skardze wykazane ani nawet uprawdopodobnione.
Na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. Sąd oddalił skargę w pozostałej części (pkt 4 sentencji wyroku) – tj. w zakresie żądania nałożenia na Organ grzywny – z analogicznych przyczyn, jakie legły u podstaw oceny, że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
O zwrocie kosztów postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi (100 zł) oraz należne jej pełnomocnikowi wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.), w wysokości 480 zł – łącznie 580 zł. Sąd wyjaśnia, że nie orzekł o zwrocie kosztu opłaty skarbowej należnej od pełnomocnictwa złożonego do akt sądowych, gdyż strona skarżąca nie wykazała poniesienia takiego kosztu (wbrew deklaracji wynikającej z wykazu załączników do skargi, dowód uiszczenia opłaty skarbowej nie został do tego pisma załączony).